李炜光:资源保护从资源税调整开始

选择字号:   本文共阅读 2293 次 更新时间:2008-01-04 01:25:45

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李炜光 (进入专栏)  

  

  从8月1日起,我国资源税大幅上调,铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税,其中,铅锌矿一等矿山的矿石,资源税由原来的每吨4元调整为每吨20元;铜矿一等矿山矿石由原来每吨1.6元调整到7元;钨矿三等矿山矿石由每吨0.6元提高到9元。这应当是遵照“十一五”计划纲要的精神对资源税进行完善和调整的一个步骤。

  完善和调整资源税,筹集多少财政资金并不重要,重要的是通过税收调节资源促进合理开发,使投资者谨慎规划开发资源, 规范开发行为,减少对资源掠夺式的开采。资源税的开征始于1984年,其时只是对原油、天然气、煤炭、铁矿石征收,而其他矿产品“暂缓”征收资源税。1994年税制改革时,首次对矿产资源全面征收资源税。此后相当长的时间里,该税种的税率几乎没有什么变化,整体上说,资源税的份额一直很小,只能算是一个小税种。

  变化起自2006年3月26日开征的石油特别收益金,被称为为资源税改革的第一步。2006年5月起,金矿资源税也开始上调,调整幅度从15%-180%不等。2006年10月,国务院选择山西、内蒙古等省区进行储量计征煤炭资源税试点,即建立与资源利用水平挂钩的浮动费率制度,根据不同采区回采率实行不同的费率,并实行累进费率。此举被认为是未来资源税费改革的方向。自此,我国的资源税改革便“提速”了。2007年3月5日,财政部提交给十届全国人大五次会议的有关预算报告明确提出,将出台实施新的资源税制度。财政部亦表示,调整完善资源税是我国近一个时期税制改革的重点,目的是提高自然资源的使用效率,公正地分配自然资源收益。

  现在看来,资源税改革有三大“敏感”问题需要解决:第一是税率问题。我国资源税的征收一直按照1994年实施的《资源税暂行条例》执行,征收标准是每吨8元—30元,天然气每千立方米2元—15元,煤每吨0.3元—5元,等等。矿产资源补偿费平均费率为1.18%,而国外与我国矿产资源性质基本相似的费率为2%—8%。由于资源廉价,目前我国煤矿的回采率平均只有35%,一些乡镇煤矿回采率仅为15%。资源税过低,导致矿业开采行业的门槛过低,资源就很被轻易地被廉价甚至无偿使用,带来企业成本的外部化和社会化,导致对环境和生态的双重破坏,同时也造成是矿业安全事故频繁发生的一个主要原因。有人算过一本帐,一座储量为1000万吨的煤矿,仅开采150万吨就被废弃。自建国以来至2003年,中国累计产煤约350亿吨,煤炭资源消耗量超过1000亿吨,我们至少扔掉了650亿吨的煤炭资源。按2003年的煤炭消费计算,这些煤够用近40年,这是多么惊人的浪费!国外的资源税基本都是依据储量来征收的,将税额与消耗的资源储量、资源利用的回采率等指标紧密联系起来。这种征税方式的最大好处在于,可以促使企业最大限度地开采资源,以获取更多利润,也就是说,在以储量为依据的征税标准下,企业有充分挖掘开采潜力的动力,如果它不这样做,就意味着一部分税款“白缴”,使自身利益受损,这个经验足够我们自省的了。

  第二是资源税的征收范围。当初推出资源税的时候,只确定对几类矿产品征收资源税,征税范围比较窄,这就导致那些没有征税的资源浪费严重的现象,我国目前仅对矿产资源和土地资源征税,但同为自然资源又急需保护的水资源、森林资源、草场资源等不是征税对象。我国资源税还有一个缺陷是列举比较笼统,有些矿产品是该征税还是不该征税,界定得不清楚。征收范围不明也容易造成市场不公,因为在诸多资源类产品中,被征税的资源与不征税的资源之间的差异直接影响了相关企业的竞争力。因此,资源税改革,不仅要调整税率,也应该适当考虑扩大征税范围,以使资源的稀缺性特点得到充分体现。

  第三是分配机制。1994年进行税制和分税制改革时,把资源税列为共享税,中央“拿走”大部分,只给地县(区)留下25%。资源税属于共享税,这种许多地方不满意,因为资源税的征收主要依靠属地资源,而在资源开发过程中,很容易造成环境污染等问题,如土地和水资源的严重流失和浪费等,需要投入资金治理,也需要对受损的当地居民进行补偿,而过低的资源税显然不利于补偿的进行。像石油等国有垄断企业对当地造成的环境污染与生态失衡,几乎只有收益而不承担责任,相反,地方民众和地方政府却不能从其丰富的矿产资源中得到合理的收益,这显然是不合理的。另外,我国许多资源都集中在西南、西北和西部地区,这些地区经济不发达,而许多资源又是不可再生的,如果不设法将资源税留在地方,将不利于缩小中西部之间的差距。

  按照《中国大百科全书》的说法,自然资源是存在于自然界,在现代经济技术条件下能为人类利用的自然条件。自然资源既是人类赖以生存的重要基础,又是人类社会生产的原料或燃料以及人类生活必要的条件和场所。一般分为矿产资源、土地资源、水资源、气候资源、生物资源、海洋资源等。经济学上有个说法,人们在处理与自然的关系时,表现出“经济人”的特性,对大自然过度索取而不考虑自然的利益与他人的利益。经济人对资源的掠夺式的开采利用源自其自利的动机和不合理的制度。好的产权制度可以促进经济人之间的良性互动,向理性人转换,合理开发利用资源,实现可持续发展,而不好的产权制度会对资源造成更大的恶果。长久以来,人们认为资源是取之不尽、用之不竭的,所以在开采和利用时浪费严重,随着时代的进步,人们逐渐认识到资源是有限的,具有稀缺性,资源的有用性和稀缺性是资源具有价值的自然基础。征收资源税就是人们愿意花费代价来取得资源的开采、获取的资格。所以,改革和完善资源税在市场经济活跃发展的今天,显得尤为重要。应该明确,资源税的征收不仅是为了调节级差收入,也不是单纯增加财政收入,是因为资源的稀缺性及采伐利用的严重浪费造成了人类持续发展与资源供应不足之间的矛盾。资源税的主要功能应体现在提高资源利用率、遏制过度开采与浪费、保障可持续发展等方面。

  要保障推进资源税改革的顺利进行,首先要扩大征税对象的范围,科学规制资源税的计税依据。应把森林、草场等资源纳入进来,税目要细化,如废水资源税的征收,《资源税暂行条例》等法规的解释应当更为详细,列举应尽可能更完整和充分。过去的按销售量或自用数量的计税方法应改为按产量计税。这样做的好处是,企业开采后未能出售的积压产品或自用尚未用完的资源也成为征税对象,这就使企业开采时应该预先预算销售量和自用量,合理开采,有效减少十分盛行的掠夺式开采现象。媒体报道说资源税政策调整或将有新动作,矿泉水和地热水将在新一轮资源税政策改革中被纳入征收范围,就是资源税调整的最新的动向。

  其次,应较大幅度地提高税率,更多地体现出资源有偿开采的原则,这一点已成为官、产、学各界的一个共识,能够为社会所理解和接受。调高税率,能够更真实地反映级差地租,有利于资源的节约和合理开发,使得开发行为走向规范。同时,政府也能通过资源税改革筹集资金,并将这部分收入用于补充环境治理成本。在税负规定上应更多地体现公平的原则。据媒体报道,四川,国有企业和集体企业每吨煤征税0.3元,私营企业和个体户每吨征收0.6元,这样做无疑违背了公平竞争的原则。在市场经济下,所有的市场主体处于平等的地位,也应承担平等的税收负担。应当给予所有的企业以国民待遇,取消特权性质的税收优惠,让大家能够在同一条起跑线上展开公平竞争。当把资源税费提高到一个合理水平之后,对于环境的要求就应该提出更高的标准,相关法律法规的违规的执行力度和违规的惩罚力度都应该有一个明显的增强。

  当然,在确定税率上,有一个问题不应被忽略,出于公平的考虑,同时也是为了环境保护,应该对采取环保措施的企业实施税收优惠政策。例如芬兰1967年《私有森林法》规定,国家要向私人征收林业税,但私人林场主采取了加强森林管理的措施可以免交林产税。对于私人因加强管理,产林量超过国家规定指标的部分免征所得税。这些做法可为我国借鉴,对于开采矿产品时方法得当、采取措施有效减少资源浪费的企业或个人应当实施减免税。

  再次,要解决好收入归属问题。中央其实在这个问题上已经有所部署。合理的分配方式应当是,中央分享小部分而地方分享大部分,这个比例最低应是四六开(也就是中央40%,地方60%),彻底改变“中央企业吃肉、地方喝汤”的局面;另一方面,进而充分利用资源税,返还给地方的财政资金,建立一套资源开发和环境保护补偿机制,作为农民利益和生态环境的补偿。只有这样,才更利于把这些收益真正用在该用的地方,让公民分享资源税改革的成果。

  我国提出了建设资源节约型、环境友好型社会的历史任务。这个任务要求中国必须寻求资源强约束条件下的经济持续增长,必须尽快扭转粗放型的经济增长方式,但面临的现实情况不容乐观,任重而道远。要逐步理顺和完善资源性产品和要素价格形成机制,而高成本使用能源约束政策的制定,远比想像中的困难。我们只能积极进取,循序渐进,而资源税改革和完善将在其中起到“四两拨千斤”的奇妙作用。

  

  写于2007年8月,原载《新理财》,作者授权天益发布。

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