摘 要：我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征。面对人口发展新形势，需要聚焦“一老一小”重点群体，稳步推动渐进式延迟退休、长期护理保险、城乡公共服务均等化，以及普惠托育服务体系建设等关键制度创新，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，将人口压力转化为人力资源新红利，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供坚实支撑。

关键词：人口高质量发展 全生命周期的人口服务体系 普惠托育 老年人力资源

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“促进人口高质量发展”“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”，[1]要求从应对人口老龄化向全面提升人口素质转变。投资于人就是投资经济，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系是新的历史条件下经济高质量发展的重要动力。通过构建高质量的人口服务体系，更好满足人民群众对高品质生活的期待，将人口压力转化为人力资源新红利，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供坚实支撑。

我国人口结构性转变的现状与特征

习近平总书记指出“我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征”，强调“要辩证看待人口负增长带来的影响”。[2]对当前人口总量趋势、结构变化、流动性情况等准确地认识和把握，是实施“十五五”人口发展战略的前提。

年龄结构特征。根据《中国统计年鉴（2025）》数据，2024年我国65岁及以上人口占比已达15.66%，与0-14岁人口占比（15.81%）几乎持平。值得关注的是，区域间的年龄结构分化明显。北京、上海、重庆、江苏、辽宁等15个省份的老年人口比例已反超少儿人口比例，老龄化程度较高。而广东、广西、贵州等地仍保持较为年轻的年龄结构，少儿人口比例显著高于老年人口，呈现长江流域及南方相对年轻、黄河流域及北方相对老龄化的地理格局。16—59岁劳动力供给预计2030年降至8.2亿，2035年降至7.9亿。60岁及以上低龄老年人将成为扩大劳动力供给的潜在蓄水池。[3]

人口动力学特征。“‘十五五’时期，预计我国生育水平仍将在低位运行，同时，老年人口、老龄化率持续攀升，高龄人口增速更快，我国少子化、老龄化等结构性矛盾更加凸显。”[4]“人口学中的“回声现象”正在显现，曾经的婴儿潮人口正陆续进入老年阶段，形成持续且规模庞大的银发浪潮。受新中国成立后第二次出生人口高峰的影响，从2022年开始我国进入老年人口快速增长时期，预计将持续至2035年，届时我国60岁及以上老年人口将突破4亿人，占比超过30%，进入重度老龄化阶段。[5]与此同时，受育龄妇女规模缩减、婚育年龄推迟、生育意愿走低等多重因素影响，生育水平预计将在低位徘徊，年度出生人口可能持续低于死亡人口，人口负增长的长期态势初步形成。少子化与老龄化的双重挤压，正在重构我国的人口基础，传统意义上的人口数量红利窗口加速收窄。

空间分布特征。2024年我国城镇化率达到67%[6]，人口持续向京津冀、长三角、珠三角等城市群和中心城市集聚。这种人口流动既反映区域经济发展的活力差异，也对公共资源配置提出更高要求。“十五五”时期，人口跨区域大规模流动与集聚仍是主导特征。区域人口分化将显著，东部大城市和部分省会城市将继续吸引青年劳动力，而部分地区面临人口流出与老龄化叠加的双重风险。面对区域人口增减分化的格局，应采取差异化的人口发展战略，促进人口分布与区域经济发展相协调。

当前我国人口服务体系存在的问题与不足

我国已经初步建成涵盖幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的“七有”公共服务体系，但综合、协调、完整的人口服务体系尚未形成，与群众需求相比，存在综合治理能力不足、“一老一小”服务短板突出、服务保障协同性不高、财政支持投入不足、体系建设缺乏理论支撑等问题。

人口服务体系的整体性、系统性、协同性薄弱

人口服务体系的顶层设计与统筹机制尚不健全，导致政策碎片化与执行协同难题并存。一方面，顶层设计与战略聚焦不足。相较于“积极应对人口老龄化”已上升为国家战略，“应对少子化”尚未获得同等层级的战略定位，导致相关政策的资源整合与推进力度均显不足。国家层面缺乏强有力的跨部门统筹协调机制，教育、医疗、人社、民政等政策未能形成有效合力。另一方面，政策在基层面临协同与落地的挑战。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国人户分离人口已超过4.93亿，其中流动人口规模达3.76亿，占总人口的26.6%。[7]在人口流动成为新常态背景下，基本公共服务由“户籍地提供”转向“常住地提供”仍面临深层障碍。例如，随迁子女入学常面临社保年限、住房证明等高门槛，且转学衔接不畅；跨省异地就医虽已普及，但门诊报销规则不一、系统对接不畅等问题仍影响体验。法律法规对人口服务的内涵、部门职责、支出责任等界定尚不清晰，进一步加剧协同困难。

“全人群、全过程、全生命周期”覆盖存在明显短板

从全人群角度看，现有的服务体系难以与经济社会发展过程中产生的新人群、新需求相适应。例如，新就业群体的劳动保障需求、大龄单身群体的婚恋服务需求、未婚群体的辅助生殖服务需求等，未能得到充分满足。个别地区将生育支持政策理解为对二孩和三孩户籍家庭的支持，一孩家庭和流动人口的生育支持成为空白。这种政策盲区的存在，严重限制了政策效果发挥。

从全过程角度看，人口服务环节存在一定断裂。事前服务不充分，一些群众对相关政策知之不多、知之不详；事中服务不畅通，标准体系不成熟，托育、养老等综合监管难度大；事后服务跟进不够，尚未建立系统的人口服务评估机制。这种服务链条的不完整，影响了服务体验和效果评估。

从全生命周期角度看，政策覆盖存在短板。生育支持政策集中于生育和养育阶段，婚恋、教育、住房等方面政策较少，婚嫁阶段的政策支持相对滞后。推动适龄婚育、优生优育面临制度性障碍。教育年限延长、法定婚龄较晚等因素客观上压缩了女性有效生育期限，使得高龄产妇占比持续增加，优生优育面临挑战。

服务保障要素支撑力度有待加强

当前，在补齐人口服务体系短板的过程中，无论是养老服务还是托育服务，多数投入侧重机构、床位、托位等“补砖头”的硬件建设，运营管理、人才培养、薪酬待遇、职称评定、信息支撑等“补人头”的软件保障则难以及时跟进。这种重硬件、轻软件的投资导向，导致养老托育领域出现专业人员短缺、人员流动性大、从业积极性不高等问题。

财政投入不足且不均衡，不同地区的财政支持力度和政策落实情况存在差距，机构运营成本偏高、服务效率较低、行业生存困难。到2024年末，全国养老床位数已达799.3万张，[8]但部分地区的床位使用率却长期徘徊在50%左右，接近一半的床位处于闲置状态。这种资源闲置与供给不足并存的局面，反映了资源配置机制问题。

信息支撑能力不足，人口信息与相关服务政策和资源对接共享、互联互通存在一定障碍。各部门之间的信息壁垒没有完全打破，“信息孤岛”现象依然存在，限制了人口服务的精准化和智能化水平。

普惠托育服务能力不足

在少子化加剧的背景下，普惠托育服务体系建设成为应对少子化的重要抓手。根据国家卫生健康委等7部门联合印发的《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》，到2030年，普惠托育服务体系基本建立，支持保障政策基本健全，公建托位数量明显增加，托育服务能力和质量显著提升，家庭托育成本有效降低，基本满足群众普惠托育服务需求。

目前，我国普惠托育服务发展仍面临资源总量不足、空间分布不均衡、服务质量不高、支持政策不够精准等问题，与人民群众“幼有所托”的需求之间还有一定差距。为此，国家发展改革委会同国家卫生健康委研究制定《关于以城市为单元整体推进普惠托育服务发展的通知》（以下简称《通知》），引导各地以城市为单元、以全域为范围、以5年为周期，全面梳理适龄婴幼儿数量和分布情况，科学研判托育服务需求结构和资源布局。

加快构建以托育综合服务中心为枢纽，以托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点等为网络的“1+N”托育服务体系，是解决“托育难、托育贵”问题的有效路径。《通知》明确，国家发展改革委将会同有关部门用足用好各类资金渠道，重点支持三方面公办托育服务设施建设：一是地级市和人口大县托育综合服务中心；二是以城市为单元组网运行的社区普惠托育服务设施；三是托幼一体机构的改扩建。

老年人力资源开发相对滞后

2024年末，我国人均预期寿命已达79岁。[9]积极开发老年人力资源，推动“老有所为”，已成为将人口老龄化压力转化为长寿红利的关键战略。《建议》中明确要求“优化就业、社保等方面年龄限制政策”。

现阶段老年人力资源开发仍面临一些障碍。市场提供的岗位多集中于低技能、灵活且保障不足的领域，与老年人积累的经验价值错位；而面向老年人的公共就业与数字化技能培训体系存在显著缺位，制约其适应新兴行业的能力。同时，我国劳动法律与社会保障体系以“法定退休年龄”为刚性界限，超龄劳动者难以建立受《中华人民共和国劳动合同法》保护的正式劳动关系，更无法被工伤保险等制度所覆盖。这种权益保障的真空状态，既降低用人单位的聘用意愿，也显著提高老年劳动者的就业风险，使得“老有所为”专业门槛高，普适性低。

目前，我国在开发老年人力资源方面已有一些成功经验。教育部自2018年起相继实施“中小学银龄讲学计划”与“高校银龄教师支援西部计划”。据教育部网站数据，截至2023年，累计招募20000余名中小学退休教师开展支教支研。[10]2025年招募7000名银龄讲学教师，支援重点帮扶的县镇和农村学校。[11]无锡市老科技工作者协会通过建立“银发人才智库”，有效整合1300余名高级专家，并带动超过3.6万名老科技工作者，因其组织化服务模式成效突出，被全国老龄委授予“敬老文明号”称号。

健全人口服务体系的政策建议

习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上提出“以人口高质量发展支撑中国式现代化”，[12]这是我们党关于人口发展理论的重大创新。人口高质量发展理念，深深植根于马克思主义关于两种再生产的理论。马克思认为，社会再生产包括物质资料再生产和人口再生产，两种再生产的平衡是保障人类社会可持续发展的必要条件。在现代社会中，家庭的部分人口再生产功能已逐步社会化，由国家主导、社会参与构建的系统性人口服务体系，已成为保障“两种再生产”平衡、支撑经济社会可持续发展的关键基础设施。覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，正是这一重要理论指引下的政策实践，其重点在于构建覆盖全人群、全过程、全周期的综合性系统，需要推进一系列政策与制度创新，将人口压力转化为人力资源新红利。从应对老龄化转向全面促进人口高质量发展，实现人口素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理，并与经济社会高质量发展更好相协调、相促进。

全人群，就是要面向所有人群的服务需求，特别关注婴幼儿、老年人、流动人口、新业态就业人员等特殊群体的差异化需求。这意味着政策设计需要突破传统户籍制度、就业形式的限制，确保公共服务覆盖到每一位社会成员。

全过程，就是要涵盖人口服务的各个环节，包括事前宣传倡导、事中服务提供、事后效果评估与优化调整，形成完整的政策闭环。这就要求改变以往“重政策出台、轻落实评估”的工作方式，建立全程监控和动态调整机制。

全生命周期，就是要满足从少儿人口、劳动年龄人口到老年人口等各年龄段人口的服务需求，关注个体在不同年龄阶段的特定需求，形成连贯的政策链条。建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，旨在回应人口结构转型带来的多样化需求，实现从“人口管理”向“人口服务”范式的转变。该体系应当以公平、普惠与持续性为原则，涵盖生育、教育、就业、医疗、养老等全链条环节，形成从“出生到死亡”的系统性支持网络。

《建议》提出“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略”，为构建全人群、全生命周期的人口服务体系指明方向。促进人口高质量发展是一个全面、长期且复杂的过程。

实施渐进式延迟退休政策

当前我国退休年龄政策相对滞后，与人口寿命延长、健康状况改善的趋势不相匹配。推进延迟退休不是提高退休年龄的单一政策，而是一个涉及就业、社保、教育、健康等多领域的系统工程。延迟退休政策的实施应当遵循渐进性、灵活性和差异性原则：一是小步慢走，渐进到位，逐步过渡到目标年龄；二是建立弹性机制，设定退休年龄区间，允许劳动者在一定范围内选择退休时间；三是分类指导，区分不同群体、不同工种，特别是考虑艰苦岗位人员的特殊情况，不搞“一刀切”。

为配合延迟退休政策的顺利实施，一方面，就业年龄、平等就业权利、职业技能培训体系等需重点关注，消除就业歧视，提升大龄劳动者就业竞争力。另一方面，鼓励用人单位改善工作环境，完善养老金激励机制，创造适老化工作条件。

建立长期护理保险制度

随着人口老龄化进程加快，特别是高龄、失能老年人数量增加，家庭照护负担日益沉重，已成为制约“老有所为”和影响家庭发展能力的突出社会风险。建立长期护理保险制度，核心目标是构建一个独立于医疗保险、由政府、单位和个人共同筹资的社会化风险分担机制。

截至2024年末，长期护理保险制度已在49个城市稳步推进，参保人数达1.88亿人，享受待遇人数超过146万。[13]这标志着制度构建已从局部探索转向扩面提质的关键期。这个阶段重点关注以下方面：一是建立全国统一的失能评估标准与等级认定体系，为实现资源精准配置提供技术基石。二是开拓更多的筹资渠道，合理界定政府、单位与个人的责任分担比例。例如，陕西汉中探索的政府补助、医保划转、个人缴费，“20+30+50”三方共担模式，提供了地方实践经验。三是培育专业规范的服务供给市场。目前全国已设立定点服务机构超8800家，护理人员队伍约30万人，一个初具规模的专业照护服务体系正在形成，为制度有效运行提供实体支撑。

推动城乡公共服务均等化

实现人口高质量发展，要求公共服务供给必须与人口空间分布的战略性调整相适应。面对人口持续向城镇、城市群集聚与部分区域人口收缩并存的格局，公共服务均等化的核心内涵，是遵循人口流动规律，实施差异化的资源配置策略，旨在使不同地区的居民都能享有可及、有效的基本公共服务。

对于人口持续流入的中心城市和城市群，关键在于建立健全与常住人口规模挂钩的公共资源配置机制，重点“扩容提质”，以解决公共服务资源短缺和分布不均的问题。在规划布局上，根据人口增长趋势，新增和扩建中小学、幼儿园、社区卫生服务中心、养老机构等设施。在财政保障上，优化转移支付制度，确保人口流入地有稳定的财力支撑，能够将教育、医疗、社会保障等基本公共服务有效覆盖至全部常住人口，保障新市民平等享有城市发展成果。

对于人口净流出的农村地区和收缩型城市，政策目标则转向“增效可持续”。重点在于优化存量公共服务布局，提升资源利用效率，实现服务供给与人口规模的动态平衡。具体路径包括：推动公共服务设施向县城、中心镇等人口集聚地适度集中，打造区域性服务枢纽；发展农村互助养老、巡诊医疗服务等灵活模式，保障基本服务可及性；利用在线教育、智慧养老平台等数字化手段，将城市的优质教育资源、医疗专家服务和专业养老支持延伸至农村和偏远地区，实现优质公共服务的跨区域共享。

完善人口治理体系

健全协调工作机制。加强对人口高质量发展工作的统筹规划、政策协调和工作落实，有效整合教育、医疗、就业、税收等领域资源，实现一揽子政策的整体性推进。

加快人口服务领域的立法进程。建议研究制定《人口发展与服务法》等基础性法律，从而清晰界定人口服务的基本内涵、部门职责分工、服务对象、内容、标准及支出责任，为人口服务体系建设提供法治保障。

创新人口服务投入机制。建立人口服务财政投入稳定增长机制，明确各级政府在人口服务中的事权和支出责任。例如，2024年中央预算内投资安排75.9亿元支持养老设施建设，这体现了公共财政的直接责任。从制度上引导资金流向，在保障“补砖头”（硬件建设）的同时，更多地向“补人头”（运营、人才等软件）倾斜，鼓励社会资本参与，形成政府保基本、市场扩渠道的可持续投入格局。

人口服务体系建设涉及多个部门、多个领域，应加强协同治理，鼓励多方参与。一方面，强化部门之间的协作机制，提升政策合力。建立部门间信息共享、政策协调和工作联动机制，避免政出多门、政策相互掣肘。另一方面，充分发挥市场和社会力量的作用，建立家庭、用人单位、社会组织与政府多方协同的生育责任共担机制。在强化政府责任的同时，激励用人单位、社会组织、家庭和个人共同参与人口服务体系建设。特别是发挥家庭在人口发展中的基础作用。在政策设计中更加注重家庭视角，实施有利于家庭发展的税收、社会保障、住房等政策，减轻家庭生育、养育、教育负担。

夯实要素保障

人口服务体系的有效运转离不开强有力的要素支撑和能力建设，尤其是加强人才、信息、技术等方面的支撑能力。在人才支撑上，改变重“物”轻“人”的投入方式，加强运营管理、人才培养、薪酬待遇、职称评定等软件保障。加强养老、托育等紧缺人才培养，建立健全职业发展通道，提升职业吸引力。在信息支撑上，打通人口信息与相关服务政策和资源对接共享、互联互通的障碍。建设国家级人口大数据平台，整合教育、公安、民政、人社、卫健、统计等部门人口数据，为人口服务决策提供支撑。在技术支撑上，提升人口服务的精准化、智能化水平。例如，发展远程医疗照护、智能养老监护、在线育儿指导等，突破地理与时空限制，提升服务的可及性、便捷性与个性化水平，以技术创新倒逼服务模式与管理机制的革新。

【本文作者为中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员】

注释略