李炜光:该轮到增值税改革“登场”了

选择字号:   本文共阅读 2552 次 更新时间:2007-12-28 10:03:36

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李炜光 (进入专栏)  

  

  2004那年,东北那“疙瘩”成了政府增值税转型改革的一块“试验田”。增值税是我国财政的看家税种,上个世纪九十年代中期一直到今天,占全国税收收入的比重,平均为48.7%,撑起了“半壁江山”。所以,增值税改革必然是我国新一轮税制改革的一场压轴大戏。

  在今年3月举行的十届全国人大五次会议上,内外资企业所得税“两法合并”方案获得高票通过,将在2008年正式施行,下一步,就该轮到“新一轮”税制改革的另一重要内容——增值税转型改革粉墨登场了。

  我国现行税制是从1994年开始执行的。当时我国经济正处于较严重的通货膨胀时期,作为新税制体系第一大税种的增值税制度设计要与抑制投资需求过热的宏观经济政策相匹配,于是就采用了不鼓励投资的“生产型”增值税:征税对象除了增值额外,还包括资本投资额,即企业购置的固定资产中所含进项增值税款不能抵扣,但问题是资本投资额部分的增值税已经由上一环节的纳税人缴纳了,作为投资者的纳税人就外购的资本性资产再缴纳增值税,就存在着重复征税的问题,企业投资越多,税负就越重,这当然是不合理的。因为它限制了企业向资本密集型和技术密集型产业及基础产业投资的热情,往大处说,不利于国家的技术进步和经济结构的调整。

  此外,出口退税是世界各国鼓励本国商品出口参与国际市场竞争的通常做法,在我国,外商投资企业进口的设备按照国际惯例也规定有免税条款,但内资企业购进固定资产所含税款却不得抵扣,这就连带提高了其产品的价格水平,不仅使我国内资企业在国内市场的竞争中处于不利地位,也降低了这些产品在国际市场的竞争力。所有这些问题,只有在增值税由生产型转为消费型之后才能解决。

  消费型增值税允许购进固定资产中的所含税款一次性抵扣,如此便消除了对固定资产重复征税的问题。它优于生产型增值税的最明显之处——相对公平、中性,具有“减税”的效应,可把企业相对较重的投资负担降下来,减轻税收对市场机制的扭曲。目前世界上有130多个国家实行增值税,其中绝大多数国家采用消费型增值税,只有我国,还有巴基斯坦、多米尼加和海地等少数几个国家继续实行生产型增值税。

  可见,我国现行的增值税制度早就过时了,早就应该改革,而且对如何改革,各界也早就达成了共识。只是由于各种原因的限制,这一具有重要意义的改革至今进展不大,仍然处于扩大试点的阶段。东北三省一市的试点起始于2004年,至今已有三年,取得了初步的经验,最近又决定从今年7月1日起,在中部地区六省份的26个老工业基地城市扩大试点。作为“试点”来说,时间未免显得长了点,过程亦未免慢了点。

  东北试点仅限于在八个行业内部进行,允许抵扣进项税的固定资产范围也仅限于新增的机器设备等部分(厂房、建筑物等不动产除外),即只能从当年新增的增值税税额中抵扣。试点第一年,共发生进项税额40.44亿元,实际退税27.47亿元,占67.93%,尚有12.97亿元末抵退。从试点的结果看,对拉动东北地区经济的增长和结构的调整有一定作用,所以目前学官两界对东北试点大都持肯定的态度,但如果细加分析可以看出,这个试点的作用其实相当有限。

  东北试点看上去更像是推行一种税收的优惠政策,而不大像真正意义上的增值税转型。因为,第一,认定试点企业仅占工业企业增值税一般纳税人登记户数的62%,有相当比例的企业被排斥在外,不仅限制了试点作用的发挥,也造成试点企业与非试点企业之间税负的不公平;第二,有税收增量的企业,仅占认定企业总户数的45.4%,进一步限制了享受试点企业的范围,特别是不利于改革成本和社会成本较重、难以很快实现增值税增量的老企业的发展。第三,企业抵扣购进固定资产进项税额后,固定资产原值将减除所含的进项税金,应计提的折旧额相应减少,应纳税所得额随之上升。企业如果不能实现增值税增量,固定资产进项税额就无法抵退。这就是实际抵退税仅占同期三省增值税收入的3%的主要原因。所以,推行试点后,很多企业不但没有享受到扩大抵扣优惠政策的实惠,反而增加了其所得税负担,有的企业甚至提出了退出试点的要求。

  增值税最突出的优点,在于它的中性,避免重复课税,但它有个前提,即各个地区、各个行业的广泛施行,最忌讳的就是被当作一种优惠政策来使用。而东北试点恰恰没能很好地解决重复征税问题,各种形式的避税、骗税行为也就难以避免。所以它的作用和意义并没有学者们评价得那么高。由此推论,中部试点的作用恐怕也是很有限的,意义并不太大。

  目前增值税转型进展缓慢,还由于人们还存在一些顾虑。有人认为增值税转型具有减税的效应,不适宜目前已经呈过热态势的经济形势,其实这是多虑的。近年来出现的经济过热更多的是一种体制的过热,是地方政府贷款投资的过热,财政政策在引导民间投资与消费方面的效应始终没有充分发挥出来。而增值税转型所带动的民间投资正是中国经济增长持久性的支撑力量,可以有效地弥补政府宏观经济政策的薄弱环节,所以民营企业毫无疑问是欢迎增值税转型的。

  增值税转型后税负降低留给企业的收入,并没有“大”到影响企业投资数量的程度。目前中国资本年度投资成本为12.4%。这就是说,投资预期收益高于12.4%时企业才会投资。而企业投资决策受多种因素的制约,如市场需求、投资预期收益率、投资回收期、资源约束等,税收只是其中之一,而且并非决定性的因素。2006年,全社会固定资产投资总额109870亿元,即使把增值税转型向企业让渡的收入全部用于投资,也不过1% 左右的比例,微不足道。而且东北试点也没有引起什么“投资过热”的问题。黑龙江2005年的固定资产投资比全国平均增速还低1.3个百分点。所以,增值税转型不是由经济暂时性波动所决定的,无论宏观经济是“冷”是“热”,都不应影响改革的进程。

  还有人(主要是政府和为政府代言的经济学家)担心增值税转型所减少的财政收入,是政府难以承受的成本。“政府不敢减收”是对改革持谨慎态度的主要理由。应当承认,由于税基缩小,不管是中央财政还是地方财政,当年的增值税收入都会有所减少,同时还会导致城市维护建设税、教育费等附加税减收。其实这是个不足为虑的问题。增值税转型一年最多减收一千多亿,不过占整个财政收入三点几,政府应该承受得了。而且增值税收入减少了,所得税收入会随之增加,一定程度上可弥补财政减收。更重要的是,税负减轻可调动企业投资热情,随着生产经营规模扩大、效益的提高,企业提供的税收会更多,这就是“开源”的意思。

  如果在财政收入连年大幅度增长的条件下延缓改革,如果在能承受的时候不改革,那什么时候改革才是“适宜”的时机呢?机不可失,时不再来,推行增值税转型改革,是政府和企业都能得利的“双赢”策略,特别是政府,决不会因税制转型而“吃亏”的,既然如此,所谓“难以承受”的问题就不存在,学者们不必自扰。

  退一步讲,如果确实顾虑财政减收的问题,也还有一些改革方案可以选择。安体富先生曾提出一个分年度按比例抵扣、逐步到位的方案,看上去更加稳妥。如第一年抵扣50%,第二年抵扣70%,第三年全额抵扣。有的国家为保证增值税过渡的顺畅,还采取了一些补救措施,如暂时提高增值税税率,待过渡期结束后再将税率降下来;或在过渡期内临时开征一种附加税,过渡期结束后再取消,等等。办法多得是,不管哪一种,其效果似乎都比分地区分行业试点、逐步推开要好得多。

  增值税转型之所以不宜一再“试点”,因为它的运行是个完整的“链条”,是一个统一概念。逐步扩大试点的办法,正是与增值税的这一特点格格不入。“链条”一旦断裂,增值税的积极作用就发挥不出来,不仅增值税全面完整、相互连贯的征扣税机制会受到极大的冲击,只适用于试点地区的增值税政策区域不平衡状态将继续存在下去,局部地区和整体差距就会进一步加大,这无论对税制改革,还是对整个经济的发展都是有害的。所以当前我国应果断放弃“扩大试点”的战略,尽快在全国铺开增值税转型改革。

  人们讨论增值税转型,似乎对“小规模”这一块的关注不够。在这个问题上,最重要的是取消针对中小企业、微型企业和个体工商户的歧视性政策。现行增值税的计税方法采用的是国际上通用的发票扣税法,我国的税收征管依据纳税人年销售额的大小和会计核算水平两个标准,将增值税的纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人。前者可领用增值税专用发票,可根据进项税额抵扣,按实际增值额计算交纳税款,而后者却不能开专用发票、不能抵扣,只能按销售额笼统计税。这就是一种典型的针对小企业的增值税政策歧视。表现在:

  起征点偏低。现行增值税起征点规定,销售货物的为月销售额600-2000元;销售应税劳务的为月销售额200-800元,按次纳税的为每次(日)销售额50-80元。按照这一起征点规定,一个从事商业零售的小商贩,一般毛利率为15%左右,如果月销售额为600-2000元,净利只有90-300元,再考虑到从业者家庭赡养人口等因素,其税后收入水平还不到城市最低生活保障的标准,这显然不合理。

  征收率偏高。现行规定,增值税小规模纳税人的征收率,工业企业为6%,商业企业为4%.表面上看,比增值税的法定税率17%、13%低得多。由于小规模纳税人的进项税额不能抵扣,税负大大超过一般纳税人。

  不得使用增值税专用发票,使小规模纳税人的生产、销售受到双重影响:进项税金不能抵扣,使其进货成本增加;购货方因不能足额抵扣进项税额而不愿购买小规模纳税人的货物,交易便很容易发生困难,使其在激烈的市场竞争中与一般纳税人相比处于不利地位。同时,小规模纳税人采用固定征收率,不得抵扣进项税额,使其税收负担与其经营情况不能发生直接关联,而进项税额不能抵扣而变成含税成本,也使其成本高于一般纳税人。在销售时,又要在含进项税额成本的基础上再加上依征收率计收的增值税,等于征了两道税,导致小规模纳税人的产品价格明显高于一般纳税人,显然不利于其正常参与市场竞争活动。

  增值税转型涉及小规模纳税人这块改革,一是应适当提高增值税起征点使经营规模很小、营业额很少、增值率很低的经营者不再缴纳增值税。具体标准可以在考虑家庭赡养人口等因素的情况下比照城镇居民最低生活保障水平来确定。二是应合理界定小规模纳税人的税负水平,学界一般认为,工业小规模纳税人的征收率不应超过4%,商业小规模纳税人的征收率应在2%左右。调低小规模纳税人的征收率,有利于缩小增值税两类纳税人之间税负差距,促进小规模纳税人生产经营的正常发展。三是适当放宽开具增值税专用发票的限制。对小规模纳税人在生产经营上确需开具增值税专用发票的,应允许按17%或13%的税率计算销项税额开具发票并进行抵扣。

  增值税转型的正向作用虽然值得称道,但它的局限性也是明显的。增值税毕竟属于流转税,对企业而言,流转税从某种意义上说也可以理解为利润的预扣。“见发票就征税”,就相当于在投资者面前放上一个“门槛”,增值税即使转型成功也不可能从根本上消除这个“门槛”。因此,笔者认为,在我国社会生产力总体水平不高的条件下,长时期坚持以流转税为主体税种,不利于鼓励投资,不利于新创价值,甚至不利于就业,所以,增值税注定只是一种过渡性的税种,它的主体税种的地位将来应该也必然为最能体现社会公平的、以个人所得税为主体税种的税制体系所代替。当然,这是从长远来说的。

  从东北起步,跨过中部,然后走向全国。增值税转型改革,事不宜迟,不应再继续拖延下去了。

  

  写于2007年10月,原载《新理财》,作者授权天益发布

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本文责编:zhangchao
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