治理无疑是当代社会科学研究中最引人注目的词汇之一。自其在20 世纪后期进入主流学术场域以来，它已变得无所不在、无所不包，因此也显得无所不指，并被批评成了“空洞的能指”。即便如此，治理仍然是一个充满生命力的概念，因为它所指涉的问题在当代社会具有愈发重要的地位。虽然由于其用法的泛化，我们已经很难给出关于治理的精准定义，但在中性意义上，当人们使用治理一词时，通常包含了通过某种方式来达成某种有序状态的含义，而究竟以何种方式来达成有序状态，就成了治理研究的基本主题。回顾几十年来的治理研究，我们可以识别出两种主要的研究路径，即制度主义路径和行为主义路径。其中，制度主义路径关注的是制度设计，目的是通过设计一套运行良好的制度来促成一个有序的社会。在西方，这种制度主义的治理研究往往带有新自由主义的底色，其意图是借助市场制度在社会中形成某种自发秩序。但由于今天的市场早已与各种组织、规则相互交织，严格意义上的自发秩序也只是一种海市蜃楼，即使市场社会的秩序也是以规则为基础的。行为主义路径关注的则是对个体行为的干预，目的是通过将人们的行为引入特定轨道来促成一个有序社会。在社会科学研究中，由福柯开创的治理术理论与行为经济学是行为主义路径的两大代表，前者揭示了现代治理高度依赖行为干预的事实及这种干预的不同形式，后者则既为这种干预提供了理论证成——即存在行为市场失灵，又为这种干预提供了新的工具——如助推。共同之处在于，在制度主义与行为主义两种路径中，治理都是由外部施加于人的一种活动。近些年来，一种新的治理研究路径逐渐成形，我们可以称之为评价理论。评价理论承认人作为价值主体的地位，并发现，作为价值主体的人需要定位自己的价值，需要建立与其他人间的价值秩序，而评价就是建立价值秩序的基本方式，也就是治理的基本方式。从评价理论出发，治理不再是一种由外部施加于人的活动，而似乎表现为一个人的自我认识、自我定位和自我实现的过程。这一发现不仅具有认识上的价值，也具有实践上的意义，可以帮助我们思考如何改善一个社会之治理的问题。

评价的两种实践

评价是人类生活中一种常见的行为，只要我们想要和其他人开展交往，就必然会去评价他人是否值得我们与之交往；只要我们想要让自己能够表现得更好，就必然会对我们已经完成的行为做出评价，从中发现可以改进的地方。如杜威所说，“评价只发生在有问题的地方，发生在需要去除某种麻烦的地方，发生在需要改变困窘、匮乏、贫困的地方，发生在需要依靠改变现存条件来解决各种倾向相互冲突的地方。”显然，问题和麻烦是普遍存在的，解决问题和去除麻烦的需要也是普遍存在的，所以评价也是普遍存在的。评价成为一种具有社会影响力的实践和社会科学研究的重要主题，则得益于20 世纪60 年代的美国政府改革。1965年，美国通过“初等和中等教育法案”，明确要求对法案所提供资金的分配进行评价（evaluation），到1969 年，关于联邦评价的一份大规模调查表明，“就联邦政府社会项目的评价而言，最令人惊讶的发现是，实质性的评价工作几乎没有。”此后，美国政府的项目评价投入逐步增多，到1976 年，所有社会服务项目中已有6 亿美元用于评价，评价开始成为一种专门性的工作，并产生了“评价研究协会”（ERS）和“评价网络”（ENet）两个专业团体。1986 年，两个团体合并为“美国评价协会”（AEA），并发展成一个国际性的专业团体，而公共项目评价也迅速发展为一种全球性的实践。自其兴起以来，公共部门的项目评价经历了四股潮流。首先是20 世纪60 年代的科学潮流，评价像科学研究一样，由学术人实施，遵循韦伯式的工具理性；其次，到70 年代，科学潮流被对话潮流取代，评价由普通人而非学术人实施，遵循哈贝马斯的交往理性；再次是80 年代的新公共管理潮流，评价成为顾客导向、结果导向管理等宏大治理原则的一部分，尤其结果导向的目标管理，是评价在新公共管理中的标准含义；最后是90 年代以来的循证潮流，评价重新向科学潮流回归，但又超越了科学潮流，更强调基于证据等级来得出评价结论。

对行政学者来说，上述历史是非常熟悉的，它反映的是美国的“伟大社会”改革以来公共项目评价的发展。这种发展塑造了关于评价的主流认识。由于公共项目使用了纳税人的钱，在民主政治条件下，政府就有义务让这些项目接受评价，以明确它们到底产生了什么结果，进而帮助政府决定未来如何更有效地使用公共资金。在这里，虽然评价本身是技术性的，它却服务于政治目的，是民主的一种技术保障手段。反过来，要发挥保障民主的功能，评价也需要不断提高其技术上的有效性。所以，随着科学技术的进步，各国政府也不断采纳了各种前沿的评价技术。到今天，这种发展已经将传统行政国家变成了某种“评估国家”。在学术文献中，这一脉络的评价研究通常使用的是evaluation的概念。而自20世纪80年代以来，经济社会学中涌现出一批以valuation为题的研究文献，逐渐发展出评价研究的另一种路径。

在受到经济社会学家关注之前，valuation主要是一个金融术语，含义是估值，即估算金融产品的价值。在这里，金融产品与公共项目的区别在于，公共项目是有实际产出的，所以，对其评价更多是一个如何客观呈现实际存在的价值的问题；金融产品则是一种虚构物，所以，对其评价更多不是一个如何呈现价值，而是一个如何赋予价值（giving worth）的问题。经济社会学将金融纳入社会学分析，很快就发现，社会生活中存在大量与金融估值类似的现象，因为社会关系经常具有类似于金融产品的虚构性，使我们无法客观呈现其价值，而只能通过特定的评价技术赋予其价值。这样一种评价研究的奠基性文献是博尔坦斯基与泰弗诺出版于1991年的《论证成：价值的诸经济形式》（On Justification：Economies of Worth）。20世纪中期时，帕森斯一方面雄心勃勃地想用社会学一统社会科学，另一方面又不愿与经济学正面交锋，所以提出了关于经济学家研究价值（value）与社会学家研究价值关系（values）的领地划分，通过让渡价值的研究权实现了社会学与经济学的和平共存。但很快，社会学家们就发现，他们无法脱离价值而讨论价值关系，任何价值关系要具有可理解性，就必须具有确定的价值形态。经济社会学就是社会学介入价值研究的产物。

从社会学的角度出发，《论证成》提出，一个社会的秩序既需要建立在“共同人性”之上——每个人都具有平等获得更高状态的能力，又存在“状态间的排序”——并非所有人都实际达到了更高状态，如果“共同人性”是秩序建构的最重要基础，那么，它与“状态排序”间的差距就需要得到证成。这种证成一方面要看“投入”，另一方面则要看评价。如果说投入构成了人们所处状态的价值基础，评价则明确了不同价值状态间的排序，从而形成了价值秩序（order of worth）。具体来说，《论证成》提出了灵感、家庭、声誉、公民、市场、工业六种价值秩序，分析了在每一种价值秩序中，评价如何塑造了状态间的排序。这种分析表明，价值秩序并非与价值相对立的价值关系，它既是价值的构成要素，也是价值的表现形式。或者说，没有评价，就没有排序，也就没有价值秩序，因此，不同的价值秩序代表了不同的评价原则，而价值则是评价的产物。经济学的价值理论建立在可通约性之上，最终用价格来表示所有价值，经济社会学的价值理论则建立在不可通约性之上，试图通过寻找不同的评价原则来证成和实践社会生活的价值。此后，这一研究路径迅速扩散开来。2013年，《评价研究》（Valuation Studies）杂志创刊，标志着经济社会学的评价研究开始在学界获得了建制性的地位。

比较而言，公共项目评价属于一种管理实践，服务于提高项目管理效率的目的；经济社会学所关注的评价则属于一种社会实践，它具有明确的秩序功能，服务于个人对自我与他人价值关系的定位。作为管理实践的评价建立在经济学的价值理论基础上，试图通过通约来呈现项目的实际价值，如项目评价中常用的成本—收益分析就是一种通约工具。作为社会实践的评价则旨在发现和寻找非通约性的评价方式，帮助社会行动者在经济逻辑之外证成其存在与行为的价值。由于两种实践路径存在差异，两个研究者群体使用的评价概念也不相同。但从本文的研究目的来说，细究两种评价概念的具体区别并无实际意义，两者间的边界也并不那么绝对。前文回溯两种评价路径的发展简史是为了表明，无论从管理实践还是社会实践的角度来看，评价都已在当代社会的运行中扮演了举足轻重的角色，因此，评价也可以成为我们重新思考当代社会之治理的一个理论视角。相应的，本文所说的评价理论也同时涵盖了关于管理实践与社会实践的研究，它们共同构成了评价理论的内容，也在彼此的互动甚至交锋中形塑着评价理论的内核。当然，在理论立场上，本文更认同作为社会实践的评价，所以更倾向于在valuation的语境中使用评价一词，即本文主要是从社会实践的角度来理解评价与治理的。

通过评价理解治理

从作为管理实践与社会实践的评价中，我们可以提炼出评价的一些基本要素。第一，评价是以特定的价值标准为基础来制造差异的活动。从字面来看，评价即评估价值，它首先需要在质上定义哪些活动或产出可以被纳入“有价值”的范畴，然后确定在量上对这些价值进行测量的尺度，这两方面共同构成了评价所需的价值标准。有了这一标准，评价主体就能以数量化的形式清晰地识别出评价对象间的价值差异，并基于这一差异制定下一步的行动方案。在这里，正是出于人们认识彼此价值差异的需求，评价才得以产生，而评价的结果就是以标准化的方式确认人们间的价值差异，并以排序等形式来呈现这种差异。

第二，评价不是单向的，而是一个互动过程。如前所述，在项目评价的第一股潮流中，评价被视为学术人而非普通人的专属职能，似乎表明当时的项目评价只是一个单向过程。但从科学潮流很快被对话潮流取代的事实来看，将项目评价作为单向过程的做法是不成功的，由于评价关系到评价对象的价值存在状态，后者一定会尝试对评价行为产生影响。当然，这种尝试可能损及评价的客观性，所以，从新公共管理潮流到循证潮流，项目评价实务界一直试图在科学化的名义下恢复评价的单向性。但对医学领域循证指南制定过程的研究表明，循证医学更多是关于如何处理证据缺失的问题，因为不可能在所有问题上都有充足的科学证据，而在证据缺失的条件下，指南的制定需要医护人员、患者和专业专家的经验性知识，即需要与这些相关方的互动。在项目评价领域，许多公共项目都是没有先例的，也就不可能存在已经得到验证的科学证据，在这种情况下，任何科学评价最终都依赖于相关方间的互动。

第三，评价既是一个认识过程，也是一个建构过程，更是一个引导过程。作为对价值的评估，所有评价都包含了求真的目的，在这个意义上，评价是一个认识过程，目的是得出关于评价对象价值状态的真实认识。也正是作为认识过程，评价需要具有科学性，需要建立在最新的科学进展基础上，任何人都不能罔顾科学事实而随意评价。但同时，评价所需的指标并不完全是一种科学产品，以“人类自由指数”来说，有什么科学依据表明它的确代表了人类的自由？无论是否存在这样的依据，当通过它得出的评价结果被发布出来，就建构出了一种关于自由的社会观念和一些国家比另一些国家更自由的社会事实。正由于评价具有建构社会观念和社会事实的能力，它也经常被用于引导性的目的，旨在引导评价对象做出特定的行为，帮助评价主体“推进其政治和组织目标”。“人类自由指数”的发明就带有强烈的引导目的，由于自由在政治上太有争议，引导效果有限。而在那些政治争议较弱的领域，评价的引导功能也更加突出。比如，层出不穷的“世界一流大学”评价就彻底重塑了当代大学的运行模式，由这种评价制造出来的地位等级制催生了大学之间日益激烈的地位竞争，并将引导大学发展的权力日益转移到了各种评价机构手上。

基于以上分析，我们可以把评价视为评价主体以特定的价值标准为基础，通过与评价对象间的互动来认识其价值状态、建构其价值地位和引导其价值选择的过程和行为。而从这一定义出发，评价就与治理具有了内在的联系。如前所述，治理涉及的是如何通过某种方式来达成某种有序的状态，即要形成秩序，而秩序具有不同层次的含义，其中最基础的就是评价理论所说的价值秩序。从社会的角度来看，秩序的构成包含三个维度，分别是事的秩序、物的秩序与人的秩序，而这三个维度最终都属于价值秩序，且事的秩序与物的秩序最终都服务于人的秩序。对社会来说，人的秩序总是以排序的形式出现的，只有当每个人都获得相应的社会排序，他们之间才能开展有序的交往，而要确立人的排序，就需要借助事与物的排序。在这里，排序就是一个评价的过程。

评价需要以价值标准为基础，而价值标准又是由价值标记构成的。在传统社会，人际排序的最重要标记是出身，高贵与低贱属于一种比较性的价值判断，也是一种非通约性的价值判断，人们可以说“贵族”比“平民”更高贵，却无法告诉“平民”他到底比“贵族”低贱了多少，或他能做点什么来让自己变得与“贵族”同等高贵。但在这个社会中，所有人都知道“贵族”比“平民”高贵，表明社会把不同出身间的关系固化成了一种价值标准，从而使人们能够通过这一标准得到排序。当然，即使是不可通约的出身差异也需要具有外在形式，否则就将变得无法理解，也无法指导人们的社会交往。这种外在形式是以事与物为载体的，即“贵族”可以从事高贵的事，拥有高贵的物，“平民”则只能从事低贱的事，拥有低贱的物。于是，为了建立人的秩序，社会也同时建立了事的秩序与物的秩序。在某些情况下，价值秩序中也可能存在负价值，如“奴隶”和“贱民”就可能被视为负价值，且负价值之间也可以得到排序，这反映了秩序建构的残酷性，在特定条件下，要建立价值秩序，需要以确认某些人的负价值地位为前提。

在社会科学的一般观念中，现代化是一个“从身份到契约”的过程，它带来了社会交往的“非人格化”后果。于是，出身这种人格化的价值标记在社会交往中的作用逐渐弱化，事与物的价值开始获得定义人的价值的功能。在契约社会中，人们通过成文或不成文的契约与他人建立起各种事务性的联系，完成一件又一件有价值的事，由于出身不再被视为价值标记，这些事就获得了作为价值标记的功能。一个人完成了多少有价值之事，就成了他人和社会判断他是一个有多少价值之人的依据。不过，在这里，事的价值标记功能是符号性的，而不是实在性的，要让以事为基础的价值秩序具有实在性，它就必须与物结合到一起。所以，人们间的契约关系既是一种事的关系，也是一种物的关系，一个人完成了一件有价值之事，就应当获得一件有价值之物，如果他完成了有不同价值之事，也应当获得有不同价值之物。由此，事的秩序与物的秩序就成了定位人的秩序的双重坐标。在理想情况下，事的秩序与物的秩序应当是同构的，由此形成的人的秩序也将具有最充分的合法性；但事的秩序与物的秩序也可能并不一致，使实际存在的人的秩序也充满分歧。此外，相对于不可通约的出身，事与物的价值都具有可通约性，使得由事的秩序与物的秩序所定义的人的秩序成了一种可通约的价值秩序，其中，人与人之间是基于可量化的价值标记来建立排序。

契约是互动的产物。一个人可能强迫另一个人签下“卖身契”，卖身契虽然具有契约的形式，本质上则并非契约，而是一种命令，是权力乃至暴力的单方面行使。契约一定是各方在互动关系中共同形成的，虽然订约各方对订约结果的影响经常并不相同。由于订约具有互动性，它经常被称作一个讨价还价的过程，而讨价还价正是评价的基本表现形式。在讨价还价时，每个人都在提出自己的价值主张，表明他们都拥有作为价值主体的地位——即使在“主人”与“奴隶”的关系中，后者经常也能在某些方面与前者讨价还价，表明后者并不是一种完全负价值的存在，因为社会要能正常运行，就需要以某种方式至少是部分地承认所有人的价值主体地位。作为价值主体，我们不断提出某件事或某种物为什么有价值、它到底价值几何的主张，试图通过这种主张建立起自己的价值标记，并寻求使这种主张得到他人的承认，而当它实际得到了他人的承认时，在我们与他人之间就形成了共同的价值标准。进而，当共有这一标准的人们都运用它来衡量他们所做之事、所有之物时，就形成了一种事与物的价值排序，以及基于这一排序的人际排序。在这一排序中，每个人都得以明确了自己的价值地位，也被引导去追逐更高的价值地位，并在追逐这种地位的过程中不断内化既有的价值标准。同时，虽然他们的追逐行为可能导致彼此排序的变化，但在排序的此消彼长中，社会的价值秩序则不断得到再生产。

在本文看来，这一从提出价值主张到形成价值排序的过程就是完整的评价过程，而在治理就是形成秩序的意义上，也就是治理的过程。就此而言，我们似乎可以说，评价不只是治理的一部分，相反，评价就是治理，而治理也就是评价。在这一治理观念中，评价既是一种社会实践，也是一种管理实践。作为社会实践，它表现为治理对象提出价值主张和寻求承认的过程；作为管理实践，它表现为治理主体通过制定和推行相应价值标准来对治理对象做出差别化承认的过程。换句话说，治理可以被视为一种评价互动，是作为社会实践的评价与作为管理实践的评价相互调适的过程，正是在这种调适中，社会才得以形成其价值秩序。事实上，当代社会科学研究中治理话语的兴起本身就离不开评价技术的运用，具体来说，正是产生于20世纪90年代的“世界治理指数”这一评价技术的流行，让人们逐渐接受了可以从治理而不是统治的角度来认识国家的观念。而在其多年的应用中，世界治理指数也早已不仅仅是评价技术，而实际发挥了治理技术的功能，在很大程度上影响了许多国家价值秩序的形成。

走向多元化评价

评价是一个互动的过程，这一过程则倾向于生成权力，正如契约是一种互动关系，现代政治学则认为社会契约造就了国家一样。所有评价都是一个讨价还价的过程，在讨价还价中，各方能发挥的影响则是不同的，使得评价经常呈现出作为互动过程与权力过程的双重特征。以今天流行的大学排名来说，一些非常有影响力的排名依赖于作为评价对象的大学为其提供数据，且评价的具体环节也包含了来自大学的人员与机构的参与，使整个评价过程体现出很强的互动性。但这并不意味着评价中就没有权力的作用，相反，排名的日益流行恰恰反映了排名机构在高等教育领域中权力地位的日益增强。在这里，排名机构的权力地位表现为，它可以单方面地对所有大学进行排序。即使排序的过程中包含了大学的参与，但排序的行为在根本上仍然是由排名机构单方面做出的，被排名的大学可以拒绝参与排序的过程，也可以拒绝承认其结果，却无法拒绝它所造成的客观事实，无法拒绝这一客观事实对自己的影响。无疑，在讨价还价中，大学与排名机构都会提出自己的价值主张，尤其大学，必然会争取让自己的价值标记得到排名机构的承认，但作为其掌握评价权的表现，是否承认、如何承认大学提出的价值主张，则完全由排名机构决定。在大学与排名机构的关系中存在讨价还价，却不存在相互承认，排名机构并不关注其排名能否得到大学的承认，而只关注其排名能否对公众产生影响，因为只要能够产生这种影响，大学就不得不寻求排名机构的承认。换句话说，在大学评价上，排名机构掌握了价值标准的决定权，由此就得以通过评价来重塑大学的行为甚至存在形态。在这里，排名属于一种单一价值秩序，它的流行往往会导致大学的同一化，以及高等教育领域所包含价值的单一化。所以，在今天这样一个排名时代，大学的差异性和多样性正在逐渐衰退，尤其是，原本有着自身特色的大学正越来越难以保有其固有的价值状态。也正是由于这一原因，今天经常会发生某些大学反抗排名的现象，如2022年末，耶鲁、哈佛等顶尖法学院纷纷宣告退出由《美国新闻与世界报道》发布的“全美最佳法学院排名”，在事实上无法拒绝被排名的条件下通过宣布退出来挑战排名机构的评价权力。

说治理就是评价，并不是说治理不再采取强制的手段，而是说，即使在采取强制手段时，治理主体也倾向于使它具有评价的形式。早在20世纪90年代，鲍尔就观察到当代国家的治理中出现了“审计爆炸”的现象，从本文的角度来看，审计爆炸其实是一种“评价爆炸”，审计实践所包含的价值标准由此得以进入治理过程，并在治理领域内不断扩散。结果，在今天的治理中，包括审计在内的评价实践已变得普遍化和日常化，越来越多权力机构都倾向于使其治理行为包含评价的维度。传统上，制度被视为一种刚性约束，因而制度的实施必然是一个强制过程，而为了保证强制力，制度的执行也必然是集中化的，集中到特定的政府部门或系统。从评价理论的角度来看，制度则是价值标准的共识形式，但它本身并不能取消非共识性的价值标准，而由于客观存在着不同的价值标准，评价权的分布与评价实践都具有分散化的特征。今天，任何机构甚至任何个人都可以对任何公共政策或项目做出评价，政府职能部门则无法无视这些评价，而这就进一步削弱了政府部门的强制能力，因为如果它们完全无视外部评价——尤其各种专业机构做出的评价——而强制推行制度，必然损及其治理行为的合法性。所以，政府自身也需要做出评价，并使这种评价能够具有对于外部评价的回应性，以维护其治理行为的合法性。

可见，相比于强制权，评价权的分布是分散化的，这让它获得了在一定程度上制衡强制权的功能，弱化治理过程在整体上的强制特征。但如对大学排名的分析所表明，评价权的行使也倾向于带来价值标准同一化的后果，即使是民间机构对评价权的行使也是如此。在某种意义上，这正是项目评价的发展所呈现出来的趋势，从早期的科学潮流到当前的循证潮流，我们见证了科学要素在评价标准中地位的不断提升，已经成为所有项目评价实践的合法性来源，虽然对话潮流的遗产也在一些评价实践中得以保留，却只能成为这些评价实践的特色要素，而非核心要素。尤其是，在循证潮流中，“证据”的范围变得日益狭窄，使得证据等级似乎变成了某种“真理体制”，所有不符合“真理”要求的项目都不被承认其价值。也正是由于看到了这一趋势，以社会实践为对象的评价研究致力于通过寻找替代性的评价实践来维护社会的多元价值秩序，让拥有不同价值主张的人都能通过相应的评价实践证明自己的价值地位。不过，如果说作为社会实践的评价天然指向的是多元价值秩序的话，这种秩序能否建立则取决于作为管理实践的评价是否包容和鼓励多元价值秩序，也就是取决于治理主体如何行使其评价权力。

权力是治理的核心要素。作为一种分散分布的权力，评价权的作用方式不表现为强制，而表现为引导。即使在循证潮流中，证据等级也不是由公权机构强制推行的，而往往由专业机构以指南的形式公开发布。这些指南没有强制效力，但是，它们可以在评价对象之间制造某种“同侪压力”，当越来越多评价对象都接受了它，那些不接受它的评价对象就会逐渐失去其存在的专业合法性。在这个意义上，评价权又像一种“牧领权力”（pastoral power），它指引着评价对象去将评价主体的价值标准接受为自己的价值标准。从规范理念上看，同一化的评价属于管控型治理的特征，它的引导更多是通过提高评价对象的退出成本实现的。比如，同侪压力就是一种退出成本，同侪压力越大，退出成本就越高，评价对象就越倾向于接受同一化的评价。所以，成功的退出通常需要采取抱团的形式，以美国法学院排名的例子来说，耶鲁等顶尖法学院就通过抱团退出取得了暂时的成功，“让《美国新闻》非常狼狈”，迫使后者修改了排名方法。但这种退出是否能够挑战同一化评价的支配地位，则仍然有待观察。相比之下，服务型治理旨在促进人的全面发展，因而需要多元化的评价。多元化评价也是一个引导的过程，这种引导主要是通过增加评价对象价值选择的方式实现的。或者说，要开展服务型的治理，就是要鼓励多元化的评价方式，为所有人创造多元化的价值实现空间。对治理主体来说，这要求它们遵循以下原则。

第一，允许和鼓励自发的评价实践。众所周知，中国改革开放的一个重要起点是家庭联产承包责任制的出现，而后者既是一种自发的生产方式，也是一种自发的评价实践。在此前的计划经济模式下，作为生产者的农民无法充分提出自己的价值主张，也就没有动力开展创造价值的活动。家庭联产承包责任制赋予了农民提出自身价值主张的权利，让他们能够通过讨价还价形成共同的价值标准，并借助这一标准来评价彼此的生产行为。在这里，正是自发性的评价赋予了他们价值，从而激发了农民的活力。在朝向市场经济的转型中，这并不是孤例。20世纪80年代，在匈牙利的一家国营工厂中，在8小时工作时间内，工人领取固定工资。但当发生生产故障需要加班时，工人可以领取远超工时工资的加班工资。这种管理模式不承认工人诚实劳动的价值，而鼓励工人的不诚实劳动——在工作时间内故意不解决故障才能获得加班工资。这种评价方式造成了激励扭曲，严重阻碍了生产效率的提升。后来，一群熟练技术工人成立了合作工作小组，在8小时之外为自己工作，小组与母公司谈判承接分包合同，可以集体自行决定分配方案。1984年，小组成员从小组中获得的额外收入超过了普通工人年收入的三分之二，且小组成员可以比母公司完成难度更高的复杂订单。这里的合作小组同样既是一种自发的生产方式，也是一种自发的评价实践，如果说传统生产方式的评价基础是工作时间的话，小组生产方式的评价基础则是技能，它允许小组成员通过讨价还价来为自身的技能定价，从而推动了以技能为基础的市场交换的增长，成为匈牙利市场化转型的一种重要表现形式。在这两个例子中，多元价值空间的生成都与自发评价实践的产生密切相关。对今天的治理主体来说，这一经验仍然是有意义的，任何治理主体都无法为治理对象指定完美的价值实现路径，要让治理对象都能拥有适合自己的价值实现空间，治理主体就必须允许和鼓励自发的评价实践。

第二，拒绝单一排序的诱惑。治理的目的是形成秩序，因而必然涉及对治理对象的排序，类似大学排名这样的评价技术也是作为一种有效的排序工具而流行起来的。在实践中，排名之所以有效，是因为它试图对所有对象做出单一排序，让所有人都能基于线性逻辑一眼判断出不同对象的价值地位。但同时，单一排序必然导致价值标准的单一化，单一排序的影响力越大，排序对象就越是不得不放弃自己的价值标准，而根据单一排序的价值标准来重塑自身。如前所述，评价具有建构和引导的功能。单一排序作为一种评价技术，一方面人为建构出了一种单一世界的虚拟现实，另一方面通过单一排序制造出了巨大的地位压力，由此驱使评价对象根据这一虚拟现实来重塑自身。对治理主体来说，如果它的目的仅仅是形成秩序，那单一排序无疑是最有效的选择，但如果它的目的是为所有人创造多元化的价值空间，就必须拒绝单一排序的诱惑，而接受不同价值秩序的共存。要这么做，治理主体也不必大费周章地去为不同治理对象建立不同的评价方式，这种外部强加的评价可能并不能准确反映治理对象的价值，相反，治理主体需要做的是赋予自发性的评价实践以恰当的制度地位，使它们能够为评价对象提供稳定预期，从而释放后者的价值创造潜力。前文之所以说单一排序建构出的是一种虚拟现实，是因为社会现实必然充满了多样性，自发的社会交往必然有着不同的出发点和实践方式，也必然会形成不同的价值秩序。所以，要创造多元化的价值空间，并不是用一个单一的“多元价值排名”去规制治理对象的行为，而是要对后者本就具有多样性的评价实践予以制度性的承认。在当前的公共管理研究中，越来越多文献开始关注公共行动的悖论、非预期后果、非意图后果等，反映出许多治理行动都背离了它的初衷。从本文的角度来看，原因在于，当代治理过于迷信“最佳实践”，并在试图让所有治理对象接受“最佳实践”的过程中压抑了自发性的评价实践。要走出这种自反性的处境，治理主体就需要抛弃对“最佳实践”的迷思，拒绝借助任何单一排序来应对复杂的治理问题。

前文将评价理论视为与制度主义平行的研究路径，并不意味着评价理论是反制度设计的，毋宁说，评价理论指向的是一种弱制度设计。制度主义试图将“最佳实践”制度化，结果则是扼杀了自发性评价实践的生长空间，使社会的评价体系与价值秩序都趋向单一化。评价理论则试图借助制度去包容多元评价实践，让制度少一些设计感，多一些自发性，进而，在评价与治理的关系中，评价就将逐渐“成为”治理，而不仅仅是由治理来“塑造”评价。到那时，才能真正达到评价就是治理，而治理也就是评价的状态。

结语

传统上，治理研究主要是受制度主义与行为主义支配的，而这两种路径体现的都是治理者的视角，关注的是治理者如何通过制度设计与行为引导来达成自己的目的。评价理论则体现了被治理者的视角，关注的是被治理者如何能够通过适合自己的评价方式被承认其价值、被赋予价值创造的空间与途径。从制度主义与行为主义出发，治理主要是一种规制性的活动，表现为运用自上而下建构出来的秩序去规制被治理者的行为。从评价理论出发，治理则应当成为一种创造性的活动，表现为通过将各种自发评价实践纳入既有制度空间之内来为被治理者创造多元价值空间。当然，作为规制的治理仍然是治理的基本表现形式，但随着作为创造的治理的被发现，社会就可以对治理者提出更高的规范性期待，治理者与被治理者之间也可以形成一种更加积极的互动关系。本文试图表明，要做到这一点，并不需要太多额外的治理建构，因为，作为社会实践的评价天然具有多元性，只是管控型治理倾向于借助作为管理实践的评价来重塑作为社会实践的评价，通过单一化的管理评价来有效地产出单一价值秩序。现在，如果我们希望通过服务型治理来创造多元价值秩序，就需要借助作为社会实践的评价来重塑作为管理实践的评价，让社会自发生成的价值主张与价值标准得以进入治理体系。当做到了这一点，自发的价值创造行为就会在治理体系之内开花结果，而治理也将成为一个创造多元价值的过程。

就评价理论自身的发展而言，由于作为管理实践的评价整体上是科学导向的，项目评价研究也把自己视为一种“发现”价值的科学活动；而由于作为社会实践的评价具有内在的互动性，社会评价研究则把自己视为一种“赋予”价值的规范性活动。近些年来，我们见证了关于治理秩序建构的规范性努力的式微，治理研究似乎不再关注价值赋予的规范性问题，并反过来导致了治理研究引导治理发展之功能的弱化。本文将评价理论引入治理研究，是重建治理研究规范性功能的一种尝试，这种尝试希望提出的一般性主张是，由于治理必然是一种赋予价值的活动，治理研究就必须思考如何更好地赋予价值的问题，也就是要去思考如何为一个社会建立更可证成的评价体系。本文相信，这是今天的治理研究无论如何也绕不开的问题，也期待更多的研究者关注这一问题。

文章来源：《中国行政管理》2026年中国知网网络首发。