摘 要：“十四五”时期，我国迈入基本养老服务制度构建阶段，养老服务在保障性、兜底性、充分性、可及性、安全性、选择性、功能满足性、智慧性等方面均取得显著成就。“十五五”时期是我国由中度老龄化加速向深度老龄化过渡的重要时期，我国养老服务将从“老有所养”向“老有善养”迈进，面临多重发展机遇。纵深推进的积极应对人口老龄化国家战略为养老服务持续提供政策支持，银发经济新引擎为养老服务产业化发展提供动力，数智化技术快速发展为养老服务模式转型升级提供可能，人口低龄老龄化为养老服务补充部分人力资源。与此同时，我国养老服务发展面临诸多挑战，加速的人口老龄化挑战养老服务体系的成熟度，养老服务供给不足和结构性错配并存，养老服务发展水平区域和城乡不平衡并存，养老服务要素保障薄弱与可持续性风险并存，管理体制上责任模糊与协同不够并存。面向“十五五”，建议加大养老服务规模供给和质量提升力度，推动区域和城乡间养老服务均衡发展，支持和规范养老服务模式数智化转型，加强养老服务人力资源供给，持续完善养老服务制度和保障体系。
关键词：养老服务；人口老龄化；银发经济；智慧养老
作者简介：王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员。
引用格式：王伟进，“十五五”时期我国养老服务发展：机遇、挑战与应对［J］.改革，2025（11）：31-42.
人口老龄化是当今世界许多国家面临的重大经济社会问题。我国已进入中度老龄化社会，并将在“十五五”期间加速向深度老龄化社会迈进。面对如此规模的老龄人口，实现养老服务更好发展不仅是积极应对人口老龄化国家战略的重要任务，更关系到最基本的民生保障，关系到实现宏观政策与社会政策取向的一致性。在此，总结“十四五”时期养老服务发展的进程，系统研判“十五五”时期养老服务发展面临的机遇和挑战，并据此提出“十五五”时期养老服务发展的建议。
一、“十四五”时期我国养老服务发展进入新阶段
“十四五”时期，我国养老服务发展总体呈现从碎片式走向体系化、从政府兜底走向社会多元供给、从局部探索走向整体布局、从数量增长走向质量提升、从财政支持走向多要素赋能的趋势。“十四五”时期，我国建立起了基本养老服务制度，推动养老服务迈向对象普遍性、内容基础性、水平基准性、责任边界优化的新阶段。
科学全面评估“十四五”时期我国养老服务的发展进度，可从养老服务的保障性、兜底性、充分性、可及性、安全性、选择性、功能满足性、智慧性等八个维度来进行。其中，保障性侧重政府从制度构建方面进行保障的力度，兜底性侧重对困难和失能等重点人群的服务保障，充分性侧重养老服务供给相对需求的规模适配情况，可及性侧重养老服务网络对老年人的便捷覆盖程度，安全性侧重养老服务提供的安全可靠和可信赖程度，选择性侧重养老服务供给主体和种类等的多样性，功能满足性主要指医养两大老年人基本需求的满足程度，智慧性侧重人工智能等技术在养老服务中的应用程度。
（一）保障性：基本养老服务与养老保障两大制度“双轮驱动”
“十四五”期间，我国加大了养老服务的政策供给力度，推出一系列基础性制度，强化了对养老服务的制度保障。2022年，党的二十大报告提出“推动实现全体老年人享有基本养老服务”的目标。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》及《国家基本养老服务清单》，随后全国31个省份相继出台地方实施方案与清单，形成“国家清单+地方补充”的制度体系，标志着基本养老服务从内嵌于公共服务转向相对独立。2024年1月，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，标志着我国首个支持银发经济的专门文件出台。2024年12月，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，从健全养老服务网络、协调养老服务形态、构建养老事业产业协同发展机制、强化养老服务要素保障等方面进行了制度设计。同时，养老保障与养老服务制度的衔接不断深化。我国建立了养老保险全国统筹制度。根据财政部数据，截至2025年9月，全国参加基本养老保险的人数超过10.7亿人。2024年养老保险全国统筹跨省调剂规模达到2533亿元。2022年，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》；2024年，人力资源和社会保障部等五部门联合发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》，丰富了养老保险体系的层次。长期护理保险被称为社保“第六险”，自2016年试点以来已取得重要进展。根据《2024年全国医疗保障事业发展统计公报》，2024年全国49个试点城市参加长期护理保险人数达18786.34万人，享受待遇人数146.25万人，长期护理保险定点服务机构8837家，护理服务人员29.28万人，为解决失能老年人照护问题提供了资金和人员保障，促进了养老服务产业的发展。
（二）兜底性：对特殊困难老年人的养老服务支持力度加大
近年来，我国养老服务的普惠性增强，同时针对经济困难、无人照料、失能半失能等老人的兜底性服务保障也在加强。2021年，国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，为经济困难的老年人提供养老服务补贴，为经济困难的失能老年人提供护理补贴和必要的访视、照料服务。2022年，民政部等十部门印发《关于开展特殊困难老年人探访关爱服务的指导意见》，提出面向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人，通过定期上门入户、电话视频、远程监测等方式开展探访关爱服务，多地提出特殊困难老年人月探访率100%的服务目标。2024年，民政部和财政部发布《关于做好经济困难失能老年人等群体集中照护服务工作的通知》，部署通过中央财政困难群众救助补助资金渠道安排资金，对入住养老机构的经济困难失能老年人给予补助，对收住经济困难失能老年人的养老机构予以适当补贴。2025年，民政部和财政部联合印发《关于实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》，通过财政资金对符合条件的失能老年人发放养老服务消费补贴。根据民政部数据，截至2025年10月8日，试点地区失能老年人及其代办人已领取36.51万张养老服务消费券，使用消费券24.2万次，核销金额1.82亿元，减轻了失能老年人及其家庭照护负担。
（三）充分性：养老服务机构和设施持续增长
“十四五”期间，围绕加大养老服务供给，国家出台了一系列针对养老服务机构和设施的支持性举措。2023年，国务院办公厅转发《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，要求优先保障具有短期托养功能的护理型养老床位的必要空间，避免以行政办公功能替代为民服务功能，为完善居家社区养老服务网络提供了有力支撑。在资金支持方面，国家发展和改革委员会会同相关部门，综合运用地方政府专项债券、养老产业专项债券、普惠养老专项再贷款等金融工具，引导和带动地方政府投资和扩大社会投资，拓宽养老服务设施建设和运营资金来源。在空间配置方面，住房和城乡建设部等部门指导各地结合城镇老旧小区改造、完整社区建设等工作，推动新建居住区按标准配套建设养老服务设施，补齐既有居住区养老服务设施短板。在设施建设方面，2024年国家发展和改革委员会、民政部、国家卫生健康委员会修订印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，部署进一步改善养老服务基础设施条件，推动设施规范化、标准化建设。根据相关年份国家老龄事业发展公报，2021—2024年，全国各类养老服务机构和设施从35.8万个增至40.6万个，养老服务床位维持在800万张左右，注册登记的养老机构拥有的床位从503.6万张增至507.7万张。
（四）可及性：以社区为支点的三级养老服务网络更加健全
养老服务可及性由养老服务设施布局的密度所决定。“十四五”以来，我国覆盖城乡的县、乡镇、社区三级养老服务网络不断健全。在县域层面，在集中供养和失能照护实现全覆盖的基础上，中央财政开始支持试点地区开展县域养老服务体系创新试点，探索县域养老服务发展有效模式。在乡镇层面，国家重点支持敬老院等公办养老机构建设、改造和提升，乡镇级养老服务设施设备得到改善，逐步转型为具有全日托养、日间照料、上门服务等功能的区域综合养老服务中心。根据民政部数据，截至2024年6月，全国农村敬老院共1.6万个、床位168.1万张。在社区层面，“十四五”以来，各级政府以“家门口养老”期盼为抓手，不断促进养老服务资源向老年人周边、身边、床边集聚，努力让养老服务更加普惠可及。例如，2024年中央政府工作报告提出“加强城乡社区养老服务网络建设”；2025年中央政府工作报告提出“推进社区支持的居家养老”。各地还整合利用村级活动中心、闲置校舍、农家大院等闲置资源建设互助养老点，打通养老服务的“最后一公里”。根据相关年份国家老龄事业发展公报，2021—2024年，全国社区养老服务机构和设施从31.8万个增至36.6万个。特别是，2021—2024年，民政部和财政部联合开展居家和社区基本养老服务提升行动，累计支持234个地区建成家庭养老床位36.6万张，提供居家养老上门服务67.5万人次。
（五）安全性：养老服务监管体系和老年友好环境建设得到加强
“十四五”时期，我国养老服务安全性取得的进展主要体现在监管制度的完善和环境的适老化改造上。强化监管是养老服务安全可靠的重要保障。为此，国务院办公厅印发了《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，推动建立健全养老服务综合监管制度，并明确了工程建设质量安全、机构运营安全、安全生产管理、食品安全管理相关部门职责分工。作为配套，民政部等部门相继出台了《养老机构管理办法》以及“双随机、一公开”监管、行政检查、食品安全、消防安全、重大事故隐患判定等一系列养老服务监管法规和标准，为养老服务安全提供了制度保障。如针对少数养老机构出现资金链断裂后“退费难”“爆雷”“跑路”甚至非法集资、诈骗等问题，2024年，民政部等七部门联合发布了《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》。目前，全国养老服务领域安全形势保持总体平稳。“十四五”时期，民政部推动建成示范性老年友好型社区2990个，完成特殊困难老年人家庭适老化改造224万户，提高了老年人居家养老的便利性和安全性，降低了居家养老的风险。
（六）选择性：养老服务主体的多元化趋势增强
政府通过制定规划、加大投入、加强监管服务等方式，在养老服务发展中发挥主导作用，同时鼓励和支持社会力量参与养老服务，形成公办、公建民营、民办公助、政府购买服务等多种供给方式，以满足老年人多样化、多层次的服务需求。一些地方还成立了国资康养企业，充分发挥国有资本资源整合优势，助力养老服务的产业化和多样化供给。不同性质机构的参与不仅增加了养老服务的市场供给，而且增加了养老服务的可选择性。根据《2021年民政事业发展统计公报》和《2024年民政事业发展统计公报》，2021—2024年，全国养老机构从39961个增长至40307个，养老床位从503.6万张增长至507.7万张。
（七）功能满足性：医养服务相结合扎实推进
在养老服务领域，功能满足主要体现在医养结合上。“十四五”期间，有关部门围绕满足老年人医和养的需要，针对财税、价格、土地、医保、投融资等方面，积极制定医养结合促进政策。从实践运行来看，我国探索形成医疗卫生机构和养老服务机构签约合作、医疗卫生机构开展医养结合服务、养老机构开展医疗卫生服务、医疗卫生服务延伸至居家和社区四种医养结合服务模式。根据《2024年度国家老龄事业发展公报》，2024年末，全国医疗卫生机构和养老服务机构签约对数超过8.5万对，医养结合机构超过8400家，其中进行养老机构备案的医疗卫生机构近3600家，设立医疗卫生机构的养老机构超过4800家，床位总数超过210万张；与此同时，全国共有国家老年医学中心1个、国家老年疾病临床医学研究中心6个，设有老年医学科的二级及以上公立综合性医院6000余个，占比（84.6%）超过《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》设定的60%的目标，扩大了医养结合服务的供给。根据民政部的数据，全国护理型养老床位占比从2020年的48%提高到2024年的65.7%，提前完成“十四五”规划设定的55%的目标。国家还实施了医养结合示范项目，评选出第一个全国医养结合示范省、第一批100个医养结合县（市、区）、99个医养结合示范机构，促进了医养结合机构服务质量提升。
（八）智慧性：探索智慧养老服务新产品新模式
“十四五”期间，各级政府对智慧养老进行了部署，智慧养老正全方位改变我国养老服务的运营模式和能力边界。在中央层面，工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委员会于2021年印发了《智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）》。工业和信息化部于2025年公示了《智慧健康养老产品及服务推广目录（2024年版）》，AI生命体征检测仪、AI训练辅助机器人等集合了人工智能技术的养老产品被列入其中。在省级层面，天津市提出通过健全“互联网+养老”打造智慧养老服务新模式；河北省提出支持建设智慧健康养老创新中心、养老信息共享服务平台和健康养老综合服务平台；浙江省提出建设全省统一的“浙里养”智慧养老服务平台、智慧养老院和养老社区；山东省提出培育智慧养老等新业态。
二、“十五五”时期我国养老服务发展面临的主要机遇
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是实现全体老年人享有基本养老服务、推动从“老有所养”迈向“老有善养”的重要时期。我国养老服务发展面临诸多机遇，突出表现为：积极应对人口老龄化国家战略纵深推进将为养老服务发展带来更多政策支持；银发经济效能释放将为养老服务产业化发展提供强劲动能；数智化技术深入变革将助推养老服务模式转型升级；低龄老龄化的社会特征将在一定程度上缓解养老服务人力资源供给紧张的局面。
（一）纵深推进的积极应对人口老龄化战略与养老服务政策支持
积极应对人口老龄化国家战略的纵深推进，将为“十五五”时期养老服务发展提供更广范围、更有针对性的政策支持。党的二十届三中全会提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，“优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构，健全公办养老机构运营机制，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，推进互助性养老服务，促进医养结合”。这些部署正在转化为养老服务事业和养老服务产业协同发展、政府供给和社会力量参与相互补充、健康服务与养老服务相互融合的普遍实践，养老服务的供给规模将持续扩大，养老服务的可选择性将进一步丰富，养老服务的质量将进一步提升。党的二十届三中全会还提出，“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，推动国有资本“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中”，这有助于为养老服务发展提供更充足的资金支持。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造”，这有利于为未来五年养老服务发展带来更多政策支持。有关主管部门还提出，“十五五”时期将发展养老服务的政策制度、服务保障、监督管理、社会参与四大体系，通过完善基本养老服务制度、建立全国统一的老年人能力综合评估制度、完善养老事业和产业协同发展政策等，加强养老服务的专项政策支持。
（二）银发经济新引擎与养老服务产业化发展
银发经济是指向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。在高质量发展和消费驱动战略背景下，当前银发经济被赋予增长新动能的战略意涵。根据中国社会福利与养老服务协会等2024年发布的《银发经济蓝皮书：中国银发经济发展报告（2024）》，中国银发经济规模约7万亿元，占GDP的6%。预计到2035年，银发经济规模将达到30万亿元，占到GDP的10%。根据天眼查数据，2025年，我国现存在业、存续状态的银发经济相关企业超36.7万家。随着准入门槛的放宽和巨大需求的吸引，康养产业的战略地位提升，预计未来将会产生更多养老服务类企业和品牌。特别是，与传统老年人相比，生于1960年及以后的新一代老龄群体身体更好、财富更多、受教育程度更高，有更强的消费能力和消费意愿。上海市消费者权益保护委员会2025年发布的《上海新银发群体消费习惯调查报告》显示，以白领、教师、公务员等职业群体为代表的新老人催生了更具活力和潜力的新银发经济，46.9%的新老人更倾向于“偏好功能创新而非低价”，44.2%的新老人“愿意为高品质产品多花钱”，33.8%的新老人认为“消费是享受生活的重要方式”，32.2%的新老人对“新产品、新场景有浓厚兴趣”。消费升级为银发经济提供市场动力，对高品质、个性化、多样化的养老服务需求将不断增加，进而推动养老服务市场细分和升级。根据国家税务总局数据，2025年上半年，全国老年人残疾人养护服务业、适老类家庭服务业、适老类社会看护与帮助服务业销售收入同比分别增长40.9%、14.1%、8.8%，较全国服务业平均增速分别高出37.7个、10.9个和5.6个百分点，社区养老照护服务、机构养老照护服务、居家养老照护服务销售收入同比分别增长30.4%、22.6%、18%。根据中研普华产业研究院发布的《2025—2030年中国养老服务行业竞争分析及发展前景预测报告》，中国养老服务行业已进入“政策驱动、技术赋能、消费升级”三重动力叠加的新阶段，预计“十五五”期间养老服务行业将保持两位数增长，市场规模将突破10万亿元。
（三）数智化技术变革与养老服务模式升级
当前，人工智能、大数据、物联网、机器人等新技术快速迭代变革，其在养老服务领域的应用正在催生智慧养老新业态、新模式。各地积极推进智慧养老，科技已从辅助手段升级为驱动养老服务体系变革的核心力量，覆盖风险预测、健康管理、生活支持、远程照护和运营管理等环节，有效提高了养老服务效率和质量，缓解了人力资源短缺难题。如，人工智能算法通过分析来自可穿戴设备、环境传感器和电子健康记录的多元数据，可实现对老年人跌倒、认知衰退、慢性病急性发作等风险的早期预警。5G通信、便携式医疗设备及物联网技术的结合，使远程问诊、居家生命体征监测、电子用药管理等服务成为现实，这些技术创新将大大改善行动不便或偏远地区老年人的医疗可及性。养老服务平台化转型则可突破传统居家养老服务资源分散化、内容碎片化、信息不通畅、供需不匹配等难题，促进优化资源配置，提升服务精准性和可及性。养老机器人在辅助康复训练、日常护理和生活陪伴等养老场景的功能实现，以及研发和生产成本的降低，将推动养老服务供给模式的“少人化”，降低养老服务的运营成本。2025年，国际电工委员会（IEC）发布了由中国牵头制定的养老机器人国际标准——《互联家庭环境下使用的主动辅助生活机器人性能准则》，标志着我国在全球养老机器人产业中所具有的影响力，有助于推动产品和服务市场化。根据前瞻产业研究院发布的《2024年中国养老机器人行业全景图谱》，2024年中国养老机器人的市场规模约79亿元，未来5年将会以15%左右的增长率快速增长，预计到2029年将达到159亿元。
（四）低龄老龄化社会特征与养老服务人力资源供给
“十五五”时期将是我国人口老龄化水平快速提升的五年，但同时，我国老年人中60~69岁的低龄老年人相对较多。这些低龄老年人健康状况更好，受教育程度更高，社会保障待遇更好，社会参与意识也更强烈。第七次全国人口普查结果显示，2020年，我国60~69岁低龄老人占60岁及以上老年人人数的55.8%。截至2024年，我国60~69岁低龄老年人占到老年群体的56%。根据北京大学人口研究所的研究，“十五五”时期我国增长的老年人仍以低龄活力老人为主，到2034年，60~69岁老年人占比仍然超过60岁及以上老年人总数的50%。低龄老人是健康老人和活力老人的主体。随着生活水平和医疗技术的提高，老年人的健康状况改善，大量低龄老年人仍然保持较好身体和认知功能，不仅是养老服务的对象，还可通过志愿者、再就业等方式成为养老服务提供者，部分缓解养老服务人员和服务供给不足困境，实现老有所为。如从2003年开始，全国老龄委连续组织开展以老年人为主体，坚持自觉自愿、量力而行原则，以开展参与基层治理、社会服务等为内容的“银龄行动”。2024年，全国老龄委发布《关于深入开展新时代“银龄行动”的指导意见》，提出结合老年友好型社区建设，为老年人参与互助养老等提供便利，鼓励老年志愿者参与探访关爱特殊困难老年人。截至2024年，全国参加银龄行动的志愿者总人次已超700万，开展援助项目4000多个，受益群众4亿多人次。再如，“低龄存时间，高龄换服务”的“时间银行”是我国互助养老的重要模式。根据北京大学人口研究所研究团队的调研，当前我国“时间银行”总数有54家，注册志愿者数达32万人，服务对象220万人，累计服务时长达到829万小时，预计未来将有更多的年轻老年人参与。
三、“十五五”时期我国养老服务发展面临的主要挑战
“十五五”时期，我国养老服务发展面临诸多挑战，主要表现为：加速的人口老龄化挑战养老服务体系的成熟度，养老服务供给不足和结构性错配并存，养老服务发展水平区域和城乡不平衡并存，养老服务要素保障薄弱与可持续性风险并存，管理体制上责任模糊与协同不够并存。
（一）加速的人口老龄化挑战养老服务体系的成熟度
“十五五”时期是我国由中度老龄化加速向深度老龄化过渡的重要时期。根据中国人口与发展研究中心的预测，2025—2030年，60岁及以上老年人口将呈快速增长态势，规模将从3.2亿人增长至3.9亿人，年均增长率加速至3.7%，届时或将高于中高收入国家的平均值。构建有效的养老服务体系要以“需求”为出发点，以“满足需求”为落脚点。如此庞大规模的老年人口，对养老服务资源、设施、人才等都提出了巨大需求，养老服务体系建设面临压力。这其中，高龄老年人面临多重健康问题，失能风险更高，对医疗护理和长期照护的需求更大，给养老服务带来直接压力。加速的人口老龄化则使得我国养老服务体系建设面临时间紧、任务重的考验，我国养老服务体系的成熟度将面临巨大挑战。
（二）养老服务供给不足和结构性错配并存
一方面，我国养老服务供给的总量和水平不足。根据民政部、全国老龄办发布的《2024年度国家老龄事业发展公报》，2024年全国共有养老床位799.3万张，按全国60周岁及以上老年人31031万人、65周岁及以上老年人22023万人计，每千名老年人拥有养老床位数分别为25.8张和36.3张，与发达国家相比还有差距。特别是，农村地区养老服务设施严重不足，难以满足老年人日益增长的服务需求。不仅如此，养老服务的质量也不高。养老服务专业化、标准化水平偏低，服务内容单一，主要集中在生活照料方面，康复护理、精神慰藉、安宁疗护等服务供给不足。
另一方面，养老服务的结构性错配问题突出。整体上，我国养老机构的床位空置率较高。《2024年度国家老龄事业发展公报》显示，2024年全国注册登记养老机构床位507.7万张，年末在院230.7万人，据此测算养老机构床位入住率为45.4%。不仅如此，普通养老服务供给相对过剩，而专业护理型、医养结合型养老服务供给不足。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》要求，以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%。据预测，2035年我国失能老年人将达4600万人，较“十四五”末增加1100万人，虽然当前我国养老机构的护理型床位占比已经提升至60%以上，但较之刚性需求仍存在显著缺口。
（三）养老服务发展水平区域和城乡不平衡并存
一是区域发展不平衡。东部沿海地区养老服务发展较快，养老服务主体和品牌更多，服务资源相对丰富，运营模式创新也更活跃。相对而言，中西部地区养老服务发展滞后，服务供给和创新活力相对不足。二是城乡差距明显。农村养老服务设施不足、服务内容单一、专业人才缺乏，与城市相比存在差距，农村养老仍是突出短板。从养老服务购买力看，农村老年人收入水平低、支付能力弱，享受社会养老服务的机会少。
从原因上看，地域发展不平衡是养老服务资源配置不均衡的重要原因。由于地域经济发展水平参差不齐，各地区对养老资源的占有也表现出收入分配上的时间差距与贫富地区上的空间差距，这在东部地区与西部地区间表现得较为突出。同时，养老服务体系建立者的能力基础决定了资源配置的均衡程度。上述两种原因加剧了我国养老机构的供需结构性矛盾。
（四）养老服务要素保障薄弱与可持续性风险并存
我国养老服务要素保障薄弱与可持续性风险并存突出表现在资金和人才上。从资金上看，当前我国老年人收入水平普遍不高，主要依靠养老金和子女供养，养老服务支付能力有限。特别是失能老年人照护费用较高，部分家庭难以承担。长期护理保险是国际上解决资金问题的重要制度设计。我国长期护理保险仍处于试点阶段，筹资及保障范围、待遇水平调整等机制都需要进一步完善。商业长期护理保险发展缓慢，市场规模小，产品供给不足。虽然各级政府持续加大养老服务投入，但与快速增长的设施建设、运营补贴等养老服务资源需求相比，投入仍然不足。不仅如此，养老服务资金过度依赖政府投入，社会资本参与不足，慈善捐赠、公益信托等筹资渠道发展不充分，难以形成可持续的资金保障机制。
从服务人才看，“十五五”时期我国失能老年人将达4600万人，按照每3名失能老人配备1名护理人员的国际标准计算，我国还需约1000万名养老护理员，人才短缺问题十分突出。即使在考虑家庭照护资源后，仍有巨大的养老护理人员缺口。人力资源和社会保障部近年发布的“全国招聘大于求职‘最缺工’的100个职业排行”中，养老护理员居于前列。从人员素质看，我国养老护理员以农村外出务工人员和中老年女性为主，仍呈现学历水平低、薪酬待遇低、职业认同低、平均年龄高、工作强度高、流动性高的“三低三高”特征，专业技能不足，持证上岗率不高，难以提供专业化、高质量的养老服务。养老护理员工作强度大、薪酬待遇低、职业认同感低，导致岗位的吸引力和可持续性均面临挑战。
（五）养老服务发展责任模糊与协同不够并存
养老服务直接面向健康和行动能力等相对脆弱的老年人群，涉及的部门较多，容易出现责任模糊与协同监管难的困境。
第一，责任模糊体现在财政事权的跨层级划分上。当前基本养老服务财政事权在央地之间如何划分，尚缺乏明确的法律依据和划分基准，主要依靠政策性文件规范，实践过程中存在事项确证模糊、收支责任错位以及分配逻辑紊乱等问题。第二，部门之间的责任模糊和衔接不畅问题依然制约着养老服务发展。以医养结合为例，医疗卫生与养老服务分属不同部门管理，政策标准不统一，资源整合困难，医养服务深度融合发展难以实现。一方面，养老机构医疗服务能力弱，难以满足老年人医疗服务需求；另一方面，医疗机构康复护理、长期照护服务不足，难以承接需要长期照护的老年人。医疗机构与养老机构、社区与家庭之间的转诊机制、信息共享机制、服务对接机制不健全，难以实现连续、协调的服务供给。医保支付政策与长期照护保障政策不衔接，医养结合服务支付渠道不畅，也制约了医养结合发展。
随着养老服务快速发展，对其进行有效监管日显紧迫。目前养老服务专门立法缺失，权益保障、市场规范、行业监管等方面的法律法规不完善，难以适应养老服务快速发展的需要。养老服务标准体系建设滞后，服务内容、服务质量、评价认证等方面的标准不健全，难以实现规范化、标准化发展。养老服务监管力量不足，养老服务行业组织发展不充分，事中事后监管和行业自律机制不完善，难以实现全过程、全方位监管和行业自律。
四、“十五五”时期我国养老服务的发展策略
党的二十届四中全会针对我国“十五五”时期养老服务提出了“优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络”的基本发展方向。为此，需要重点抓住政策和技术变革的机遇，积极应对养老服务发展中存在的规模、结构、要素供给、管理体制等方面存在的问题，加大养老服务规模供给和质量提升力度，推动区域间和城乡间养老服务均衡发展，支持和规范养老服务的数智化转型，加强养老服务人力资源供给，持续完善养老服务制度和保障体系。
（一）加大养老服务规模供给和质量提升力度
“十五五”时期，养老模式将更加多元化，“居家养老”将成为主流，社区将成为养老服务的重要载体。为此，必须大力发展社区居家养老服务，围绕智能家居改造，强化安装防滑扶手、感应夜灯和智能门铃，保障老年人居家安全；围绕上门护理服务，推出买菜做饭、家务清洁、看病买药等服务，解决老年人生活不便问题。试点推行“智慧床位”，通过床垫监测老年人的心跳和翻身情况，并实时将数据反馈给子女手机，方便子女远程照护。与此同时，要促进医养康养结合。引导乡镇卫生院和社区医院配备更多具备老年医学知识的医生，提供日常健康管理和常见病诊疗服务，减少老年人往返大医院的奔波。推广“家庭病床”，鼓励医生和护士定期上门提供医疗服务，并享受较高的医保报销比例，减轻老年人的经济和身体负担，将健康管理延伸至居家场景。
（二）推动区域间和城乡间养老服务均衡发展
加强区域养老服务资源的统筹规划，根据不同地区人口结构、经济发展水平等因素，合理布局养老服务设施，引导优质资源向养老服务薄弱地区流动。将农村养老服务纳入乡村振兴战略重点内容，加大财政投入，利用闲置校舍、村活动室建设互助养老点，完善农村养老服务设施，建立健全农村留守老人关爱服务体系。鼓励沿海发达地区和城市养老服务机构向中西部和农村地区输出管理和服务模式，运营养老服务设施。促进城乡养老服务在政策、标准、人才等方面融合，建立统一的养老服务标准和评价体系，推动城乡养老服务人才的交流和合作，提高农村养老服务人员的专业素质。
（三）支持和规范养老服务的数智化转型
加快全国统一养老服务信息平台建设，制定数据共享标准，打通民政、卫健、医保等部门数据接口，扩大养老服务事项“一网通办”服务覆盖范围。将智能科技融入养老服务之中，引导养老服务机构通过智能系统优化运营管理，提高服务效率，降低服务成本。支持企业研发养老服务机器人等产品和技术，加大税收支持力度。聚焦适老化技术应用，开发简易版智慧养老终端，降低老年人数字使用门槛。完善数据安全监管制度，明确养老数据的采集边界和使用规范，引入第三方机构开展数据安全评估，建立老年人信息泄露赔偿机制。
（四）加强养老服务人力资源供给
通过培训等提高老年人健康素养，提升老年人自我照护、自我管理的能力。推出养老服务人才培养专项计划，支持职业院校开设老年护理、康复治疗专业。建立“职称评定+薪酬激励”的职业发展通道，提高护理人员薪资和社会地位。完善老年志愿服务制度，建立跨区域志愿服务对接平台，将“银龄行动”纳入社会参与积分体系，鼓励低龄老年人参与社区养老服务供给。发展各类康复辅助器，推广护理机器人，以技术创新填补人力缺口。鼓励各地提供“喘息服务”、照护技能培训、心理辅导、经济补贴以及灵活就业安排，探索发展照护休假制度和照护者津贴计划。
（五）持续完善养老服务制度和保障体系
养老服务保障体系的基本目标是“兜底有保障、普惠可及”。以《国家基本养老服务清单》为抓手，推动省级清单提质扩面，加强居家社区养老主阵地建设。依托嵌入式设施完善助餐、上门服务等网络，确保照护服务等核心内容扩大覆盖面。完善长期护理保险制度，扩大覆盖范围至城乡居民医保人群，建立“医保划拨+财政补贴+个人缴费”的多元筹资机制。以县域为单位建设失能照护中心，整合乡镇卫生院、养老院资源，提供“短托+上门护理+康复指导”一体化服务，重点解决农村失能老人照护难问题。推行失能老年人能力动态评估制度，建立“一人一档”的照护需求数据库，实现服务供给与需求的精准匹配。优化央地财政事权划分，明确中央财政对失能照护、全国评估制度建设的主导责任，以及地方财政对社区服务、互助养老等区域性事项的主体责任，建立动态调整机制。引入社会资本参与，培育养老服务社会组织，通过政府购买服务、“公建民营”、“特许经营”等模式，鼓励国有企业、民营企业、社会组织参与普惠养老服务的专业化供给，对符合条件的项目给予税收减免和用地优惠，推动养老事业和养老产业协同发展。以各类养老服务行业标准为引领，健全养老服务机构等级评定、安全管理等制度，推动服务从“有没有”向“好不好”跨越。
