核心提示： “属地管理”现实中的“异化”趋势需引起警惕，因其正演变为上级单位甩锅避责的工具，加剧基层政府陷入“责大、权小”的失衡困局。究其根源，一方面与权责体系不完善、监管缺位、管理方式与手段落后有关，更与部分干部缺乏干事创业和担当作为的热情有关，而复杂和不确定的外部环境加剧了这种趋势。破解“属地管理”的权责失衡困局，需要兼顾“减负”与“赋权”，激发广大干部干事创业的激情与活力，提升治理能力与效能。
“属地管理”本意为在特定地域内明确管理主体，明晰主体单位责任，调动主体单位及从业人员的工作积极性，提升辖区内综合治理效能。然而现实中却出现了“好经念歪”的情况，意在守土有责的“属地管理”有演变成为上级职能部门甩锅避责工具的趋势，比如借“属地管理”之名将任务和责任层层转嫁，处于行政末梢的基层政府陷入责任属地、权力不属地的治理困局。今年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出要加强和完善基层治理。破解基层治理的权责失衡困局，构建科学规范的“属地管理”，对推进基层治理现代化，打通政策落实和国家治理“最后一公里”具有重要的意义。
“属地管理”权责失衡的困局及其危害
“属地管理”权责失衡的困局直接表现为基层治理中权力和责任的不对等，上级职能部门将大量工作，特别是风险性大的、棘手的工作借“治理重心下移”之名，通过签订责任状与任务书、开会发文、督查工作领导小组等多种方式转嫁给基层政府，面对巨大的问责压力与工作压力，基层政府既缺乏相应权力，也无力调配资源，陷入“责任大、权力小、资源少”的结构性困境。“属地管理、分级负责”逐渐演变为“责任属地”。长此以往，权责失衡的困局将不可避免地诱发避责行为，助长形式主义和官僚主义作风，更严重地，甚至可能挫伤基层干部干事创业的热情和担当作为的勇气，严重损害基层治理的有效性。
“属地管理”中的权责失衡困局将诱发避责行为产生。避责行为，是指具有个体“能动性”的党政干部，为维护自身安全和利益，利用自己在“属地管理”的管理主体网络中的特殊位置，故意逃避本应由自身承担的责任。“属地管理”中的权责失衡容易导致上级单位避责和下级单位“反向避责”的避责策略循环，避责策略不断迭代，将会阻碍决策的有效推动，影响政策的贯彻落实，削弱政策执行力。当上级单位感受到“权力”大于“责任”时，往往会借“守土有责”之名，采取自上而下的避责策略，利用其在管理主体网络中的“位置优势”，将本应由自身承担的任务和责任转嫁给下级单位；然而，现实中下级单位不见得都会遵循垂直管理逻辑，认真高质量地落实上级指示，甚至很有可能会采取“反向避责”策略，即鉴于责任大于权力，缺乏承担责任、完成任务所需的权力和资源，为消弭问责风险，下级单位往往会通过请示报告等方式将决策权转移给上级单位，同时也将责任和风险一并向上转移。
此外，“属地管理”中的权责失衡困局将助长基层政府的形式主义和官僚主义作风，而这种形式主义和官僚主义作风的本质也是一种避责策略。大量工作以“属地管理”之名转嫁给基层政府，加重了基层政府的工作负担，“上面千条线，下面一根针”，生动描述了基层政府所面临的工作压力。由于缺乏任务完成所需的权力与资源，面对问责压力，基层政府往往不得不采取形式主义和官僚主义的“应对策略”，比如，以开会落实精神，以文件代替实际行动，缓解被动处境；做表面文章，用文牍材料等方式片面追求形式到位，忽视工作成效与结果；滥用痕迹手段，凡事都要拍照留痕，营造任务完成假象；或者面对难以完成的工作任务将其纳入繁琐的行政流程中，用走程序等方式推诿拖延等，以此种种“应对策略”化解权责失衡困局，避免上级的检查追责。
“属地管理”的权责失衡困局往往也会破坏基层干部干事创业和担当作为的热情，挫伤工作积极性。领导者对基层干部的行为具有重要的影响，当领导者表现出务实肯干、勇于担责的态度，能够有效调动基层干部的工作积极性与主动性，激发干事创业的热情。当领导者表现出对责任与任务的推诿扯皮之态，会营造出不想干事、不敢干事、不能干事的消极组织氛围，基层干部的思想负担加重、干事热情受挫。对于基层干部来说，不再关注工作本身，而是关注如何避免担责，成为“替罪羊”，抱着干多干少都一样，干得越多，责任和风险越大的想法，“自扫门前雪”成为基层干部的理性选择。同时，由于权力和资源掌握在上级手中，想干事的基层干部受到客观条件限制，处于无法“说了算”的尴尬境地，只能以数据材料等敷衍过关，忽视工作实绩，这种施展平台的缺乏严重束缚了基层干部实干才能的发挥。
“属地管理”的权责失衡困局更会严重损害基层治理的效能。现实中一些地方的“属地管理”实践所暴露出来的问题，某种程度上已成为影响基层有效治理的“绊脚石”。“权责失衡”困局导致的避责行为、形式主义和官僚主义作风等，既影响了治理过程中的有效沟通和管控，损害中央权威，也削弱了政策执行力，影响了政策执行和落实效果。同时，基层工作与群众密切联系在一起，基层工作的好坏，基层干部的工作作风和干事热情，直接影响到人民群众的感受度，及对政府政策的满意度。干事热情的缺乏，动辄走流程、请示汇报的推诿扯皮必然给人民群众带来糟糕的体验和获得感，进而导致群众的不满，并损害政府权威。
“属地管理”为何落入权责失衡困局
“属地管理”的实质是上下级政府间的权力和责任分配机制，初衷是有助于特定管理主体能充分掌握治理对象信息，并有助于明确上下级组织和管理主体间的责任划分界限。“属地管理”本身并不必然导致基层治理中的权责失衡困局，实践中的“异化”现象，究其根源，既有制度设计和组织管理层面的因素，也有个体因素（比如，部分基层干部缺乏干事创业、担当作为的魄力和能力），更与外部环境密切相关。
权责关系不够顺畅是“属地管理”权责失衡的主要原因。从行政管理体制来看，权责失衡的深层次原因是“条条”与“块块”之间的权责关系未能理顺，对于哪些责任属于职能部门，哪些责任属于基层，哪些责任可以下移，哪些责任不可以下移，谁承担主体责任，谁承担配合责任，责任的下移要伴随哪些权力与资源等问题缺乏明确的划分与界定。“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”等未能真正得到落实，比如，“分级负责”了无踪影，“谁主管、谁负责”更是很少提及。上级单位与下级单位之间的职责不清晰、边界不明确，对不同层级政府管理范围的描述，存在内容遗漏和指代模糊等问题，甚至存在“挑着管”现象，针对不同的管理事项划定不同的管辖范围，导致“该管的不愿管”“想管的管不了”等现实困惑。
实践中的监管缺位将进一步诱导权责失衡的发生，甚至强化。由于缺乏对责任传导机制的有效监管，投机与懒政的思想在组织中蔓延，各种任务与问题都能通过层层指示、会议等顺畅传导至基层，相应的权力和资源却依然留在上级部门，基层政府成为“任务兜底”和“责任兜底”。同时，日常监管的缺位也加剧了权责失衡的困局。对于某些苗头性问题，上级单位未能及时发现与处理，导致问题蔓延和堆积，超出下级单位的权力范围。同时，基层政府在此过程中往往保持“沉默”或“掩耳盗铃”，会加剧权责失衡的困局。比如，面对上级单位的环保督察，下级单位往往被相信其能够在短时间内调动所有资源清理属地范围内的污染企业，然而实际上也许不太可能，但这种长期以来的“默认”，进一步助推了“属地管理”中的权责不对称。
此外传统的管理方法与手段往往也是导致“属地管理”权责失衡的重要原因之一。实践中，传统管理方式和手段依然存在，有的单位习惯借助“位高一级”优势，将任务不断转嫁给下一级，并层层加码，对基层政府施行强制控制，自己则化身“监督者”。当面临追责时，便将“属地管理”作为“挡箭牌”，将责任转嫁给基层政府。基层政府成为“兜底政府”，面临“无人办事、无权办事、无钱办事”的现实困境，难以进行有效管理。这种依赖指标的层层分解、督查督办、考核评价等方式，推进任务和落实政策的管理方式和手段，进一步强化了权责失衡困局，难以适应基层治理现代化的现实需求。
从个体因素来看，一些干部出现“异化”的担当观、责任观，在日常工作中缺乏干事创业、担当作为的魄力和能力是“属地管理”中权责失衡的直接原因之一。面对日益复杂的工作环境与任务，一些干部的公共服务动机不足，工作能力欠缺，出现“异化”的担当观、责任观。抱着“不做不错”“多做多错”的想法，不担当、不作为，将干事创业与担当作为当作风险，面对工作任务，只想扮演“文件中转站”，将任务转移给基层政府。而部分基层干部在实际工作中同样抱着“干多干少都一样”“干好干坏都一样”的干事哲学，用形式主义、痕迹管理等消极应对。面对决策事项时，甚至采取“反向避责”的应对策略，无论问题的严重程度、事项的重要性，都打着请示汇报的旗号将责任“甩锅”给上级领导，让上级领导替自己作决策。这种面对决策，顾虑重重、瞻前顾后、不敢拍板、不敢担责的行为，不利于划分上下级职责权限和营造担当作为的工作氛围，长此以往，必然导致实干能力弱化、工作落入平庸。
同时，外部环境的变化，特别是伴随着“乌卡”时代和风险社会的到来，也进一步加重了“属地管理”中的权责失衡困局。基层治理中的不确定性提升，不断涌现出新问题与新挑战。面对新形势，各级政府必将面临大量突发性和临时性的任务，由于缺乏应对各类风险和挑战的能力与魄力，无论问题的严重程度、事项的重要性，上级政府借“属地管理”之名向下级政府转移责任，却忽视相应的权力和资源，必将导致基层政府的权责失衡。基层政府在应对风险和挑战的过程中，无论是人力还是物力都相对较弱，缺少应对能力，极易出现风险的蔓延，而当遇到需要拍板决策的事项，也选择层层上报请示，反向避责，以保障自己的安全。
如何破解“属地管理”的权责失衡困局
破解基层政府“责大、权小”的失衡困局，需要从权力与责任的双重视角采取举措。一方面，要为基层“减负”，规范化“属地管理”，防止上级政府将责任层层转嫁给基层，减轻基层负担；另一方面，为基层“赋权”，从基层权力小、资源少的视角，推动治理重心下移，强化对基层的赋权，加强基层政权治理能力建设。同时，关注干部的自主性和能动性，激发广大干部干事创业和担当作为的工作热情和活力。
首先，理顺权、责、利之间的关系与边界，依据权责利一致的原则，科学合理地界定“属地管理”的适用范围，规范化“属地管理”。依据“三定”原则和要求，制定“属地管理”的权责清单。权责清单，是构建权责明晰的纵向政府间关系的施工图。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步明确提出要“建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度”。对合理的“属地管理”事项，明确其主体责任和配合责任，让“属地管理”和“分级负责”实现有效衔接，基层政府与上级职能部门间能够各司其职，形成配合合力。对不合理的“属地管理”事项，特别是没有政策依据的责任状、一票否决事项等，进行清理。同时，编制“属地管理”的负面清单，对不能层层转嫁给基层政府的责任进行明确规定，避免“层层转移”，基层政府成为“责任兜底”。通过明晰的权责清单制度，真正回答好“属地管理”“属”至哪一级，“管”好哪些事，“理”清哪些责等关键问题，实现上下级政府间的权责均衡。
当然“属地管理”权责清单的贯彻落实需要相应的配套机制。第一，构建权责清单的动态管理机制。“属地管理”的权责清单建立之后并非一劳永逸，而是需要根据实际情况进行动态调整，建立基层政府的申诉渠道，对于随时间发展不合理的“属地管理”事项进行及时的清理，对于新涌现的遗漏事项，进行及时研判、补充，对于主体责任与配合责任进行及时调整。第二，构建交办事项的准入制度。“属地管理”的权责清单不能实现对所有事项的全面覆盖，对于清单外的交办事项，需要建立准入制度，经审核批准之后，才能转移至基层政府，同时需要根据事项内容，提供必要的相应支持。第三，构建监督与责任追究机制。严格落实“属地管理”的权责清单，上下级单位部署工作、下放文件等凡事涉及基层部门的工作任务都必须严格遵循“属地管理”的权责清单，避免上级职能部门规避责任，以“属地管理”之名向基层转移责任，对未按清单履行“属地管理”职责的行为进行问责。责任追究同样依据权责清单，按“分级负责”的原则，厘清主体责任与配合责任，避免基层政府承担“无限责任”。
需要清晰认识的是，“属地管理”的权责清单无法实现对所有事项的全面覆盖，其落实保障制度也无法完全保障权责清单的落地实施。管理实践往往被认为是科学与艺术的结合。“属地管理”既需要在制度上构建清晰的权责清单、相应的配套机制，也需要充分认识到因地制宜、应时而动的重要性。一方面，结合各地的实际情况，不搞“一刀切”，确保“属地管理”权责清单与基层实际相吻合。另一方面，面对风险社会中不断涌现的突然性和临时性的任务，要有特事特办、敢冲敢闯的魄力，助力有效治理的实现。
其次，推动治理重心下移，为基层“赋权”，让基层政府成为“权责均衡”的政府，为其有权力、有能力干事奠定基础。为基层“赋权”既包括制度性“赋权”，也包括柔性“赋权”。制度性赋权是指将一定的参与权、审批权、执法权等直接赋予基层政府，要增强基层政权的行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力，比如，对涉及本区域的重大决策、重大项目，强化基层政府的参与权和建议权；对与人民群众密切相关的、交由基层政府管理更加方便有效的事项，赋予基层政府审批权；在综合行政执法改革中，通过多种法定方式，依法赋予基层政府综合行政执法主体地位和执法权限。柔性“赋权”是指通过畅通基层政府与上级部门之间的沟通渠道，增强其协调配合能力，实现基层治理中的权责均衡。在具体实践中，“街乡吹哨、部门报到”“乡呼县应”等基层治理创新有效增强了基层政府的权责一致。例如，面对基层治理中需要多个部门协同配合的事项，街乡等拥有“吹哨权”，能够迅速集结相关部门解决基层面临的实际问题（“报到”）。同时，每一次“吹哨”都将构建一个“发现问题—吹哨报到—事件处理—结果反馈—考核评价”的闭环，基层不仅拥有“吹哨权”，还能对上级职能部门进行考核评价，甚至对职能部门派出机构人员具有人事任免的建议权。
最后，进一步激发广大干部干事创业和担当作为的激情和活力。政策执行的关键在于人，在实践中，部分干部缺乏干事创业、担当作为的魄力和能力，面对决策事项，顾虑重重、推诿避责，用实功虚做的形式主义和官僚主义作风消极应对，严重损害了基层治理的有效性。因此，要营造有利于干事创业、担当作为的良好氛围，构建容错纠错机制，消解干部避责动机，全方位强化对干部干事创业的激励，充分提升广大干部的公共服务动机水平，增强其关心人民利益、谋求人民福祉的积极性和主动性。面对复杂的新任务和新挑战，以担当作为的精气神主动担责，才能从根源上解决“属地管理”的权责失衡困局。
（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导、副院长，上海交通大学中国城市治理研究院研究员，上海市行政管理学会副会长；上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生张莹对本文亦有贡献）
