内容提要：制度变迁是多重制度逻辑交互作用的结果。国家—科层制—乡村三重逻辑的角力情况塑造了乡村司法的政治社会生态。多重国家职能下沉与有限治理资源供给的失衡导致乡镇司法所职能过载。科层制内“条”与“块”的结构性挤压塑造了乡镇司法所的履职偏好。“吸纳—反馈”的乡村逻辑运作机制影响了乡镇司法所应有职能的发挥。在新时代，为充分发挥乡镇司法所的职能，应强化多重制度逻辑的协同性，破解“条块挤压”的结构矛盾，激活乡村社会内生性力量。
关键词：多重制度逻辑；乡村司法；乡镇司法所；司法行政职能；基层法治建设
一、问题的提出
乡镇司法所是司法行政机关的最基层单位，是重要的基层法治工作机构。党的十八大以来，我国基层法治建设的顶层设计和底层逻辑均发生了显著变化。一方面，在国家治理重心下移的背景下，乡镇司法所代表国家在基层出场，全面承担起法治宣传教育、法律服务（包括法律援助）、基层社会治理、社会矛盾化解、刑罚执行（社区矫正）、法治监督等重要职能，成为“重要的基层法治工作机构”。另一方面，基层社会的利益分层和结构分化明显加剧，要求乡镇司法所工作人员必须善做群众工作、细分服务对象、调整工作重心，积极回应人民群众对法治的新期待。在国家与群众互动的接入口位置上，乡镇司法所必须妥善措置国家权力下沉与基层正义供给的关系。然而，基层司法行政工作中出现了吊诡的现象：随着职能拓展和影响力抬升，乡镇司法所愈加成为问题化的存在。笔者通过田野调查发现，乡镇司法所面临着治理资源匮乏、人事激励不足、事多人少等迫切问题，亟须予以严肃对待和有效应对。这些实践难题共同指向了乡镇司法所的职能发挥问题。那么，影响乡镇司法所职能发挥的内在机制是什么？
在基层法治研究版图中，司法所长期处于边缘地带。尽管国家出台了一系列加强司法所建设的政策文件，赋予司法所更为多样化的职能，却未能引起学术界充分的学术讨论。围绕司法所展开的有限讨论中，关于社区矫正的理念、模式和运行机制等占据了学术话题的中心。这种局面映照出一个窘迫的现实：司法所负责的开展普法宣传教育、指导民间调解、提供法律援助等工作，与刚性的社区矫正比起来更为软性、虚化。少量专门研究司法所的成果表明，司法所职能受限的因素如下：乡镇资源非均衡分布的政治生态、基层司法所改革、职能割裂与趋同、司法助理员的角色困境、组织呈现与职能呈现的张力、纠纷调解程式化等。这些研究成果普遍采取实证研究方法，深入剖析了乡镇司法所面临的诸多困境，并据此给出了导向政策完善的合理化建议。此外，这些研究成果突出强调司法所职能的多重性和任务环境的复杂性，避免了单一化、碎片化的研究误区。在这些研究成果提供的作业平台和智识激励下，进一步推进司法所理论研究具有了现实可能性。
然而，既有研究存在两个方面的局限：其一，既有研究成果止步于对乡镇司法所履职困境的要素式列举，未能揭示出不同现象之间的链式关系，也就无法提出行之有效的对策建议。例如，围绕如何理顺乡镇司法所与乡镇政府的关系，有学者建议“在规范层面确立司法行政职能优先的通用规则”和“确立乡镇司法所的职能边界”。这种主张忽略了一个基本事实：当制度进入运行状态，便要受到社会情境的影响。来自田野调查的经验表明，如果不解决乡镇司法所的“弱势地位”和“资源匮乏”问题，只从规范层面精细化职能界定，无助于理顺乡镇（街道）政府与司法所的关系。其二，既有研究成果未能揭示乡镇司法所面临困境的生成机制，无法超越个案研究的局限。既有关于司法所的实证研究，大多集中剖析的是个案问题，未深入到机制性分析。例如，有学者对湖北省近20个司法所进行了调研，却因区域差异的存在，难以对乡镇司法所调解程序之诉讼化是个别现象还是普遍现象作出判断。停留在对个案进行现象层面的分析，就难以将对个案的研究结论进行一般化。“在对个案的深入剖析中，个案可能不具有代表性，个案中的各种机制却具有一般性。”因此，为回应个案研究的代表性问题，不能靠单纯地增加样本数量，而是要深入到机制分析层面。
本文的中心命题是：在国家逻辑、科层制逻辑和乡村逻辑的交互影响下，基层司法行政制度发生了变迁。国家—科层制—乡村三重逻辑的角力情况，塑造了乡镇司法所职能发挥的政治社会生态。在考察乡镇司法所职能变迁时，采取多重制度逻辑分析框架，至少具有两个方面意义：其一，透过多重制度逻辑的理论视角，揭示司法所职能呈现与制度定位之间的差距。不同制度的逻辑取向存在差异，它们之间存在互补、冲突和替代等多重关系样态。制度实施的非意图性后果表明，国家改革意图的实现程度受社会环境制约。其二，立足于“田野之中提问题，现象之间找关联”的经验本位立场，探寻影响乡镇（街道）司法所职能发挥的内在机制。“经验研究不是对现象做客观的描述，而是对现象背后的链式联系做归纳、提炼和概括。”综合国家—科层制—乡村三重逻辑，可避免停留在对司法所职能状况的现象描述层面，深入揭示影响司法所职能变迁的内在机制。
二、分析框架：多重制度逻辑下的制度变迁
为了实现对制度变迁的动态化、跨层级分析，组织社会学的研究范式从新制度主义转向了制度逻辑理论。作为一个元理论框架，制度逻辑视角可被“用于分析制度、个体和组织在社会系统中的相互关系”。从制度变迁的发生过程来看，“大规模的制度变迁涉及多重过程和各种制度要素间的安排组合”。个体和组织行动者身处国家、市场、家庭和公司等多重制度秩序之下，每项制度秩序展现出独特的制度逻辑。那么，这些不同的制度逻辑如何塑造个体和组织行动者呢？多重制度逻辑理论试图突破传统的单一机制分析进路，尝试从不同制度逻辑的关系中把握制度变迁的发生机理。
多重制度逻辑不是一个具体的理论模型或因果机制，而是一个有关制度变迁研究取向的分析框架。从多重制度逻辑的视角出发，应该从何处入手发现、提炼司法所职能变迁中的制度逻辑呢？在司法所的工作场域中，主要存在五个行动主体：国家、司法局、司法所、乡镇政府和村民。这五个不同行动主体分别代表了国家逻辑、科层制逻辑和乡村逻辑。在多重制度逻辑的理论框架中，国家政策意图——科层制组织取向——群体行为三者合成一个整体性观察视角。
（一）复合且动态的国家逻辑
本文采取最为宽泛的“国家”定义，旨在将党中央、全国人大及其常委会、国务院、司法部等涵盖在内。这些来自中央机关层面的会议精神、政策文件、法律法规、部门规章等，都对乡镇司法所职能配置、效能发挥产生了直接或间接的重要影响。当我们探究乡镇司法所职能变迁时，必须从不同上位部门的政策意图中，去尝试发现国家的意志和国家逻辑。
国家会根据治理任务和治理情境的变化，对相关部门的职能进行阶段性的调整、优化乃至重组。自改革开放以来，中国的政府体系经历了多轮次机构改革。政府部门的职能合并、转移、拓展、重构，不仅影响相关部门的职权范围，还不同程度上影响了基层治理生态。作为国家司法行政机构的末梢，乡镇司法所的职能经历了一系列优化调整。在论述国家逻辑时，本文主要选取司法部关于司法所建设的系列文件。这些政策文件就是对特定时期国家重大方针政策的贯彻落实，能够反映国家逻辑的内容构成和实施面向。
来自国家层面的高位推动，将引发科层制逻辑和乡村逻辑的适应性调整。通过分析复合且动态的国家逻辑，我们能够揭示出乡镇司法所职能变迁的推动力量和宏观趋势。
（二）依赖又抵触的科层制逻辑
国家政策是通过各级政府的科层组织体系加以贯彻实施的。国家政策意图决定了科层制的任务环境，赋予行动者以理由、资源、空间。在当下的司法所管理体制中，以司法局的垂直管理为主、以乡镇政府的管理为辅助。乡镇司法所处于复杂的乡村政治社会生态中，受到“条”与“块”的影响。因此，在科层制政府体系中，司法所如何处理“条块关系”，值得认真对待。
在司法所的现行管理体制下，司法局和乡镇政府之间既合作又竞争。一般情况下，司法局期待乡镇政府加大对司法所的投入力度，鼓励司法所积极协助乡镇政府开展工作。但是，当司法所过多卷入乡镇中心工作时，基层司法行政工作就会受到影响。围绕对司法所的控制权，司法局和乡镇政府潜藏竞争关系。
处于科层制底部位置的乡镇司法所，构成串联国家逻辑与乡村逻辑的中间层。经由对科层制内“条块关系”的分析，我们可以窥见乡镇司法所职能变迁中的行动者逻辑。
（三）吸纳并反馈的乡村逻辑
乡村社会是司法所的工作场域。乡村逻辑与国家逻辑、科层制逻辑之间是双向对流关系。
一是国家逻辑和科层制逻辑可以重塑乡村逻辑。国家与农民关系的变革，直接决定乡村逻辑的宏观取向。在全面取消农业税之前，国家向农民征收税费、粮食等，汲取型政权引发国家逻辑、科层制逻辑与乡村逻辑的紧张。自2006年全面取消农业税以后，国家大规模向乡村输入资源，服务型政府与乡村社会关系趋向和谐。在科层制的末端，乡镇司法所通过发挥调解纠纷、普法宣传职能，积极促成了村民法律意识觉醒和法律知识扩展。
二是乡村逻辑反作用于国家逻辑和科层制逻辑。农民如何认识法律，决定了他们运用法律的频次、方式和预期。村干部调解纠纷能力的强弱，直接影响了村庄纠纷外溢的可能性。当矛盾纠纷被控制于村庄内部，乡镇司法所通过“指导管理人民调解”间接在乡村出场。当纠纷矛盾溢出村庄，乡镇司法所则“代表乡镇人民政府处理民间纠纷”直接出场。
综上所述，乡村治理的“吸纳—反馈”逻辑表明，“法律下乡”是一个双向对流的过程。一方面，乡村逻辑处于开放、变动的状态中，深受国家政策调整和科层制政府行为的影响。另一方面，乡镇司法所开展法律服务工作的实效，受乡村社会反馈机制的作用。
三、案例描述：河南省司法所职能的历史变迁
在2023年12月—2024年9月，笔者在河南省调研乡镇司法所的建设和运行情况，主要采取半结构性访谈和参与式观察两种方式，形成关于司法所运行状况的经验性认识。为获取相关数据和文本资料，笔者查看了相关政策文件、法律年鉴、司法行政年鉴、司法局年终工作总结、司法所的工作台账、调解卷宗等。为了论述的便利，本文仅选择河南省Y市的部分乡镇司法所作为分析样本。
自1980年以来，司法所职能经过多次调整。笔者按照多重制度逻辑的分析框架，将司法所的职能整理为三大类（如下表）。
从国家逻辑的角度看，司法所的法治服务、执行和监督职能均是国家意志的具体体现。从科层制的逻辑看，法治执行和监督事项主要涉及司法所的法定职责和外在任务环境。从乡村逻辑来看，法治服务类型事项的成效要在乡村社会场域中落实和检验。因此，我们通过梳理河南省乡镇司法所的三类职能变迁，能够窥见国家、科层制和乡村三大逻辑的历史变迁侧面。
本文尝试将河南省乡镇司法所职能的变迁分为四个历史时期：第一个阶段是20世纪80年代的恢复重建时期。在20世纪80年代初期，河南省司法所恢复重建工作拉开序幕。第二个阶段是初步发展时期。到了20世纪90年代，河南省乡村开始受到市场经济刺激，为乡镇司法所法律服务职能的发挥带来契机。受1994年分税制改革的影响，乡镇司法所面临着干群矛盾逐渐激化的任务环境。第三个阶段是规范化发展时期。在21世纪初期，乡镇司法所更多地参与乡镇维稳工作。国家密集出台政策文件，推动乡村司法所规范化发展。与法律服务所最终脱钩，导致乡镇司法所更多地偏向乡镇政府寻求资源支持。第四个阶段是深化拓展时期。党的十八大以来，国家加大了对乡村进行法律服务的输入力度。乡镇司法所的职能扩展，成为基层重要的法治机构。乡村社会与法治的亲和性增强，“送法下乡”展现出新的可能性。
（一）恢复重建时期
党的十一届三中全会召开后，国家司法行政体系得到恢复重建。1979年颁布的《法院组织法》规定，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。同年，全国人大常委会决定设立司法部。新一轮国家政权建设逻辑渐次展开，为基层司法所的恢复创建提供了契机。
在1980年，与全国其他省份一样，河南省迎来了恢复设置司法助理员的契机。到了1985年，河南省统一了基层司法行政组织的称谓，对内称“乡镇司法所”，对外称“乡镇法律服务所”。据统计，截至1985年，河南省有689个乡镇建立了司法所，占乡镇总数的34.9%。这一时期，司法所承担了五项工作任务：开展法制宣传教育，指导民间调解委员会，承担公证联络工作，提供法律服务和配合社会综治、做好刑释解教工作。这些工作事项可以被概括为法律服务和法律执行两大类。一方面，由于经费、人员等不足，司法所的法律服务职能严重受限。以普法宣传为例，“在20世纪80年代，普法宣传工作的主要形式是印发少量普法读物。每个乡镇发10本左右的自编普法常识读本。每个村里发一本与农民生产生活相关的法律汇编”。另一方面，司法所是乡镇政府的职能部门，协助乡镇开展法律执行事务。特别是《刑法》《刑事诉讼法》《民法通则》等重要法律陆续出台以后，乡镇政府更加需要司法助理员发挥“法律参谋和助手”的作用。此外，乡镇司法所广泛参与计划生育、征收农业税、收取“三提五统”等行政事务。
1982年1月1日，《全国农村工作会议纪要》正式出台，肯定了分田到户的合法性。这份中共中央第一个关于农村工作的“一号文件”，重新塑造了国家与农民的关系，历史性地改变了乡村社会逻辑。受安徽省凤阳县小岗村分田到户的启发，河南省沈丘县欧营村于1979年秋私下进行了分田到户的尝试。“农村土地承包制以农户家庭为单位，突出了家庭而不是个人作为决策者的地位，使其成为农村经济、政治、社会关系的重要基础。”因此，分田到户是一种“去集体化”实践，缩小了农民生产生活的互动单位。告别大集体之后，村民之间的互动大幅度减少，生活性摩擦数量大幅度减少。这一时期，村庄矛盾类型单一。不同村或小组自主进行土地分配，导致部分村民对宅基地和承包地分配合理性产生异议。除了少量土地纠纷、邻里纠纷，农村很少有离婚纠纷等其他纠纷类型。农民的法律意识普遍不高，遇事“找官”而不是“找法”。尽管村干部普遍只有小学文化程度，但是他们在村民的心目中具有很高的威望。村干部主导了农村矛盾纠纷的化解。村干部只在调处涉及人身伤亡的乡村医疗事故、交通事故等重大纠纷时，主动向司法所寻求帮助。村干部与司法所交往不多，一般村民则更少与司法所打交道。
综上所述，20世纪80年代初，国家政权建设逻辑开启了自上而下的强制性制度变迁。通过普遍设置司法所，国家将司法行政职能向乡村延伸。司法所的人财物隶属于乡政府，接受县区司法局的业务指导。司法局与司法所之间，只是一种弱链接关系。在此基础上，司法局和乡政府保持了通力合作的和谐“条块关系”。得益于科层制逻辑与国家逻辑的高度一致，普遍设置司法所的政权建设行动顺利启航。20世纪80年代，河南农村的矛盾纠纷能够在当地化解，基本实现了“小事不出村，大事不出镇”的目标。乡镇司法所主要发挥协助政府和普法宣传的职能，较少介入乡村纠纷。乡村依靠社会控制机制有效地化解矛盾，较少需要国家法律的介入。
（二）初步发展时期
进入20世纪90年代，司法部先后出台了《乡镇法律服务业务工作细则》和《关于加强司法所建设的意见》，推动基层司法行政工作进一步发展。特别是，1997年党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。受依法治国的国家法治建设逻辑推动，基层司法行政工作的前景更加令人振奋。此外，1994年的分税制财政改革，深刻影响了中央与地方政府、乡镇与乡村的关系格局。国家财政逻辑的变革，引发了乡村逻辑与国家逻辑、科层制逻辑的关系紧张。与20世纪80年代相比，司法所赖以发挥职能的政治社会生态变得更为复杂。
20世纪90年代，市场经济的浪潮逐渐波及河南农村。民间经济活跃催生出起草合同、见证、法律咨询等需求，为乡镇司法所发挥法律服务职能带来了契机。司法所和法律服务所尽管性质不同，但是在人、财、物方面实质上合在一起。更为重要的是，大部分司法所长的身份是自收自支事业编。也就是说，国家仅认可这些乡镇法律工作者的“事业编”身份，但并未将他们的工资待遇列入财政保障。1995年，HP镇司法所高所长是自收自支事业编，他又招募了5名“乡镇法律工作者”。据高所长回忆：“在八九十年代，司法工作者以服务顾问单位为主。例如，帮储蓄所催账，按利率的15%收取服务费，每年有一万多元收入。全乡有四十多个村，一年重点服务20多个村。为个别老百姓免费代书合同、离婚协议等文书。代理村民的一般案件，收费200元。当时乡长的月工资也才300元。在20世纪90年代，‘四荒地拍卖’是村里的重要收入。有的村能拍卖荒地、租期三年能收入40多万，这时所里能收个5000多元的代理费用。”这一时期，乡镇司法所的服务对象主要是驻镇企事业单位和村集体。为扩大收入来源，乡镇司法所积极争取乡镇政府、民政所、房管所等机构支持，开展了承包合同见证、婚前财产见证等多种见证服务。
受分税制改革的影响，乡镇政府收缴农业税费的积极性高涨。为更好地实现各种征缴任务，乡政府有动力加强对村干部的影响和控制。对于村干部来说，收取“三提五统”也能为村两委分配办公、接待费用。村组干部不再是将村民当家人，而是倾向于扮演乡镇政府的村庄代理人身份。村组干部积极执行计划生育、农业税费征缴等工作，甚至采取了强硬过激手段，引起 群众的行动对抗和情感疏离。HP镇高司法所长依然记得：“1995年，王某拖欠了5年的‘三提五统’共8000多元。王某拒不缴纳，被村支书打伤。王某姐夫在邻市电视台工作，准备曝光这件事情。乡党委书记找到我出面做工作。我找到王某说，拖欠‘三提五统’ 是你的不对，但是干部打人更不对。你呢，多少交点，也不用全交，一点不交也不行。经劝说， 王某交了4000元。”乡村干部从民间纠纷解决者转变成为部分矛盾冲突的制造者，乡村矛盾变得难以控制。群众对乡村两级干部不满，只好采取信访手段向上级政府讨说法，引发了基层社会矛盾的大规模外溢。
综上所述，汲取型政权的国家逻辑，激发了科层制的积极性，但引起了乡村逻辑的紧张与对抗。20 世纪90年代是乡镇司法所比较活跃的时期。乡镇司法所受惠于民间经济活跃，依凭与法律服务所“一套人马，两块牌子”的灵活性身份优势，自行解决了经费和人员短缺的难题。在科层制内部，司法局将司法所人、财、物上收，与乡镇政府形成“条块冲突”。自此以后，司法所的双重管理体制中，“条块冲突”的结构性矛盾延续了下来。在税费改革引发的干群矛盾关系中，司法所在乡村干群矛盾冲突中地位相对超脱，发挥了居中调和的桥梁作用。
（三） 规范化发展时期
跨入21世纪的门槛，基层社会的矛盾日益多元复杂。2000年，《司法部关于进一步加强基层司法所建设的意见》对新形势下人民内部矛盾新特点作了研判，着重强调注意应对“基层涉法的矛盾纠纷越来越突出”和“群体性事件不断上升”带来的挑战。维护社会稳定成为国家和科层制政府体系的首要任务。以2006年为界点，受取消农业税的影响，乡村逻辑存在一个重大转型。
为了应对基层多元复杂的社会矛盾和利益纠纷，乡镇司法所配合乡镇政府将“维稳”作为首要任务。2005年新修订的《信访条例》确立了“属地管理、分级负责”的信访管控原则，强化了乡镇政府的属地责任。为了配合乡镇政府的维稳工作，河南省的乡镇司法所长普遍兼任乡镇信访办副主任。GM镇司法所长表示：“从2008年起，至今我担任长达16年的乡镇办司法所所长，其中有14年时间，我兼任所在乡镇办的信访办副主任，负责处理辖区发生的复杂疑难信访案件。在这14年的时间内，我处理化解成功大约120起信访纠纷，并达成停访息诉协议。”除了配合乡镇政府做好信访维稳，司法所对乡镇政府的依赖度进一步提高。按照脱钩改制的初衷，这是为了让法律服务所真正成为市场化法律服务主体。到2010年，河南省最终实现了司法所与法律服务所的分离。然而，司法所与法律服务所分离之后，司法所没有了自主的财力资源，只能靠司法局拨付经费。由于司法局拨付的经费有限，司法所还要向乡镇政府寻求工作支持。与此同时，自2010年开始，河南省社区矫正工作全面铺开。乡镇司法所承担的社区矫正任务重，进一步影响了其他职能的发挥。
进入2000年以后，河南农村最大的变化是打工潮兴起。农村纠纷的类型发生了新变化，除土地、邻里纠纷外，离婚纠纷和经济纠纷增多。一方面，外出务工带来夫妻长期分居，造成农村离婚案件增多；另一方面，农民的生产和经营活动增多，引发民间借贷和合同纠纷数量上升。与此同时，农民的法律意识觉醒，逐渐告别了消极的“无讼”状态。J镇司法所刘所长表示：“在2000年以前，老百姓基本上都不打官司。镇上的法庭一年到头都没有几个案子。法庭办公经费短缺，每年订报纸的钱都没有。法庭庭长找到我，商量着让司法所借几个案子给法庭调解一下，或者是司法所调解后，法庭再出个判决书。”据官方统计，2005年，河南省各级法院共受理288，739件民事案件。同年度，河南省各级人民调解组织调处各类纠纷20多万件。由此可见，民事诉讼已大幅度超过人民调解。尽管这些统计数据未能进一步区分居民和村民，但它们至少可反映出河南省城乡居民的诉讼意识升高的一般情况。
综上所述，进入21世纪，汲取型国家政权进一步激化干群矛盾。为维护社会稳定，乡镇政府和司法所面临的首要事情就是处理信访案件。国家逻辑和科层制逻辑疲于应对来自乡村逻辑的挑战。在国家全面取消农业税之前，乡镇司法所以维护乡村社会稳定为工作重心。乡镇司法所与法律服务所脱钩，实现了司法行政与市场的剥离。但是，脱钩改制出现了意外后果，司法所对乡镇政府的依赖性愈来愈强。随着农民法律意识的提高和解纷渠道多元化，乡镇司法所调解矛盾的比重有所降低。自2006年开始，国家不再向乡村征收农业税费。以取消农业税为标志，国家与农民关系从“汲取型”转为“服务型”。乡村两级干部不再需要执行税收征缴工作，与农民的关系重新走向和谐。
（四）深化拓展时期
2012年，中国共产党第十八次全国代表大会召开，标志着中国特色社会主义进入了新时代。在新时代，全面提升法律服务能力和水平，更好地满足人民日益增长的法律服务需求，成为全新的重大时代课题。到了2017年，中国共产党第十九次全国代表大会作出关于实施乡村振兴战略的部署，全面深刻地改变了科层制逻辑和乡村逻辑。
在乡镇一级，科层制逻辑发生了三个方面的重要变化：其一，司法所的法治参谋角色越来越重要。当政府从汲取管理型向投入公共服务型的转型之后，开始向农村投入大规模的项目和资金，加快改善农村公共基础设施和基本公共服务条件。为确保项目资金安全落地，上级政府加强了对乡镇政府的监督、问责、追责。乡镇政府面临规范化、法治化的考核压力，更加依赖乡镇司法所提供法律参谋意见。其二，司法所开始承担更为繁多的法律服务和法治执行职能。自2014年以来，司法部围绕提升公共法律服务，出台了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》《关于推进公共法律服务平台建设的意见》等多份文件，旨在把司法所变为基层公共法律服务平台。司法所还肩负起基层意见收集站点的功能，成为“一站式公共法律服务窗口”。随着乡村公共法律服务不断完善，河南省不再新颁发“基层法律服务工作者执业证”。其政策后果是，基层法律服务者所提供的“半市场化”法律服务将逐渐退出乡村社会。这就意味着，农村法律服务的供给方式发生了转变，形成国家公共法律服务和律师的有偿法律服务并存的格局。其三，司法所肩负起法治监督职能，与乡镇政府的关系发生重要转变。2022年，中央全面依法治国委员会发布的《关于进一步加强市县法治建设的意见》提出，依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作。司法所开始获得对乡镇政府重大决策、重要文件、行政执法等的法治监督权力。由此，司法所既是乡镇政府依法治理工作的协助者，又是乡镇法治政府建设工作的监督者。
受农村人口持续外流和自媒体下乡的影响，河南省乡村社会发生了剧变。一方面，农民的法律意识进一步增强，更为主动地用法律谋求个人利益最大化。2015年前后，智能手机在河南农村基本普及，开启了全民刷屏的新媒介时代。村民从短视频中学习不少法律小常识，对房产登记、婚姻登记等事项开始敏感起来。例如，河南农民只办结婚仪式不领结婚证的现象增多。一种情形是，女方要求男方在房产证上加上自己名字，否则就不领取结婚证。另一种情形是，女方索要高额彩礼后想抽身再嫁，只要没领结婚证就不属于法律上的“离异”。当遇到矛盾纠纷时，村民会进行成本测算和结果预判。若自己证据不足，他们明知投入金钱、时间成本仍可能败诉，便会去走低成本的信访渠道。为避免被定性为“越级信访”和 “非法信访”，他们选择把乡镇政府作为信访对象。另一方面，村干部的权威显著下降，化解村庄纠纷的意愿和能力下降。据D镇副镇长介绍：“全镇28个行政村中只有三分之一的村支书比较有威望。”H镇派出所李所长表示：“以前，老百姓遇见啥事都找村支书。现在村支书遇见村民来找都说：‘你有事就打110，我们说的不管用。’司法所、村居法律顾问都形同虚设，群众找之前会想他们说的话算不算数，派出所面对违法乱纪可以管制住，有这种强势的原因在。”村民在遇到矛盾纠纷时，积极向行政部门求助，更多地选择信访、打110、12345市长热线。其结果是，司法所直接受理的矛盾纠纷事件大幅度减少。例如，自2020年以来，J镇司法所每年的调解卷宗不超过20件。来自乡政府、派出所、市长热线等渠道分流转交的矛盾纠纷，成为司法所调解职能发挥的主要工作对象。
综上所述，党的十八大以来，国家开始大规模向乡村提供各类法律服务，以满足人民群众对公平正义美好生活的向往。乡镇政府面临着规范化、法治化的压力，生发出强烈的避责动机。网络新媒介席卷乡村，河南农村边界实现了“线上”突破，农民频繁地“拿起法律的武器”和“利用法律”。乡镇司法所在农民心目中的地位在下降，却被赋予更多提供公共法律服务的政策期待，致使其部分法律服务悬浮于乡村之上。
四、机制分析：司法所职能变迁的多重制度逻辑角力
河南省乡镇司法所职能变迁过程表明，不同制度逻辑之间的交互作用生成变革动力。透过对河南省乡镇司法所职能变迁的个案分析，我们可以进一步探究多重制度逻辑的运作机制，从而能够揭示中西部乡村基层司法行政工作面临的共同境遇。
（一）国家逻辑转换：从汲取型转向服务型
伴随着国家基层渗透能力的增强，乡镇司法所的职能不断拓展。在20世纪八九十年代，乡镇司法所承担普法宣传、刑释帮教、指导管理人民调解等业务，主要发挥法治服务和法治执行两大职能。自2000年以来，乡镇司法所陆续承接“法律援助”“社区矫正”“乡镇法治政府建设”“公共法律服务”等新任务，全面肩负起法治服务、执行和监督职能。随着国家治理能力的提升，乡镇司法所职能演变呈现出三大趋势：其一，乡镇司法所的法治服务职能提档升级，从对困难群体的法律援助升级为普惠性的公共法律服务。其二，乡镇司法所的法治执行职能拓展，从参与乡镇综合治理扩展到行政复议代办、行政立法意见征集等多个方面。其三，乡镇司法所新增法治监督职能，肩负起对乡镇法治政府建设和行政执法的法治监督。
乡镇司法所承担了越来越多职能，却并未能获得全面履职所需的资源条件。按照乡镇司法所所需治理资源的性质，可分为物质性资源和象征性资源。所谓物质资源主要是指经费、设备、场地等经济性资源。来自司法局的物质资源支持，仅够司法所维持开门运转之用。与此同时，司法局积极争取乡镇党委政府的配合和支持，为司法所争取更好的办公条件和更多的经费资源。经过多轮规范化建设，司法所的办公场地、办公设备已经基本上解决。目前，司法所职能发挥的最大缺口在经费。例如，受工作经费的限制，多数乡镇司法所只能开展形式简单、范围有限的法治宣传教育工作。TH乡司法所长说：“普法是个比较虚的事情。花50块钱做条横幅、印些传单能普法，花3万块钱搞场大型活动也能普法。司法所只要拍照留痕，写好通讯报道，就能轻易地应付过去。”所谓象征性资源是指外观标识、制服等意义符号。
2019年，河南省司法厅印发《河南省司法所标识规范》，对司法所整体色调、主体形象、办公环境、标识标牌等外观标识进行统一化，注重提升司法所的“象征性资源”。但是，司法所的象征性资源还需要进一步完善。例如，司法所工作人员肩负着刑罚执行社会化的职能，却没有穿着统一的警服，不利于构建和传达刑罚执行的庄严感。
目前，中国的国家逻辑表现为政权建设、维持社会稳定、提供公共服务等多重逻辑并置。多种国家意志在基层下沉，导致乡镇司法所“一马拉多车”。多重国家职能下沉与有限治理资源供给的失衡，导致乡镇司法所面临“小马拉大车”的职能过载局面。受履职能力所限，乡镇司法所的部分工作处于弱化、虚化状态。
（二） 条块挤压效应：科层制的结构性矛盾
对于乡镇司法所来说，妥善处理与司法局和乡镇政府的关系，构成了基层司法行政工作科层制逻辑的主轴。在20世纪80年代初期，司法所是乡镇政府的职能部门。到了20世纪90年代中期以后，司法所的“双重管理”体制确定下来。从此，乡镇司法所便处于“条”与“块”的结构关系之中。
首先，乡镇司法所长的晋升遭遇“条块挤压”。在区县司法行政系统内部，从中心到边缘的位次是：局机关—街道办事处司法所—城郊司法所—远郊司法所。处于边缘位置的乡镇司法所，在编制数量、人员配置和晋升机会等方面均处于劣势。乡镇司法所长一般很少有机会提升直接进入司法局领导班子，只能选择从远郊乡镇逐渐向局机关靠拢。另外，在基层司法行政系统外部，乡镇行政官员挤占了司法所长的晋升空间。近三十年，Y市C区共有19个司法所，但是没有一个司法所长进入司法局领导班子。区司法局领导班子成员全部由市、区、乡三级政府的科级和副科级调入。由于部分乡镇司法所长还未解决副科级待遇，乡镇司法所长进入县区司法局领导班子是晋升，而乡镇的副科级干部为了进城愿意平级调到区县司法局。相比之下，司法所长职业晋升的资本不如乡镇副科级干部。事实表明，基层司法所没有成为司法行政系统领导人才的培养基地。部分年轻的司法行政干部从乡镇司法所离职，考取政府系统的公务员。多数积累了丰富经验的老司法所长表示，自己计划着辞职或退休后做律师。
其次，乡镇政府的行政事务挤占乡镇司法所的司法行政事务。一方面，乡镇司法所协助性事项的边界不清，为司法所长卷入大量乡镇事务留下了制度空间。乡镇司法所的事务可分为两类：一类是基层司法行政事务，另一类是行政事务。司法所承担的普法宣传教育、刑释帮教、指导管理人民调解、社区矫正等业务，是典型的基层司法行政事务。乡镇司法所还需要协助乡镇政府开展依法治理、参与社会综合治理、完成乡镇政府交办的事务等，这些属于基层行政事务。相比而言，司法所协助乡镇政府的任务边界模糊，存在弹性解读空间。另一方面，乡镇政府治理压力增大，具有吸纳乡镇司法所协助乡镇事务的动力。近些年来，乡镇政府面临多中心工作，经常借调司法所长参与处理各类行政事务。自十八大以来，基层治理规范化和法治化的标准提升，乡镇政府负责人需要司法所长协助开展处理信访、征地拆迁、疑难纠纷化解、拆除违章建筑等涉法事务。为了获得更多的治理资源，乡镇司法所长将60%以上的精力投放到了乡镇政府。GM乡司法所长表示：“我把自己定位为乡政府的工作人员。司法所里的具体事情交给年轻的事业编干警去做，我负责督促和把关。”在注意力被挤占的情况下，司法所长只能选择性、部分性地执行基层司法行政事务。
综上所述，司法局将司法所向外推，乡政府有动力将司法所拉向自己。由此，司法局和乡镇政府之间挤压形成了一种“条块挤压”的结构性困境。司法所长的角色形象模糊，引发司法所在乡镇行政事务和基层司法行政事务之间摇摆。实践中，乡镇司法所将注意力更多地投放于“块”，制约了其司法行政职能的充分发挥。
（三）社会基础：乡土社会的变迁
国家与农民关系的变动，直接塑造了特定时期的乡村逻辑格局。改革开放四十多年来，国家与农民关系经历了两次重大转变。在20世纪80年代初，农民告别公社，以户为单位与国家重新建立联系。以取消农业税为标志，国家与农民关系从“汲取型”转为“服务型”。国家与农民关系的重大调整，直接重塑了乡村逻辑。
首先，随着全面从严治党和全面依法治国的深入推进，法治乡村建设取得重要进展。乡村逻辑不是封闭、静止的，而是会根据国家和科层制逻辑进行适应性调整。一方面，国家以前所未有的力度加强乡村法治建设。近年来，国家开展了“民主法治示范村”创建，推行“一村一警”“村居法律顾问”“乡村法律明白人”。国家全面推动法治乡村建设，营造了“国家在场”的浓郁法治氛围。这就意味着，中国的乡村已经不存在“法律不入之地”。与此同时，国家实施了常态化的“扫黑除恶”专项行动，持续整治黑恶势力、家族势力对乡村社会的干扰和破坏。另一方面，村干部的纪律意识和法律意识显著增强。DT村支书表示：“在十八大以前，‘土治’比法治好使。那个时候，村干部干工作脾气上来了可以骂人、动手，被举报到乡里也不会被处罚的很重。十八大以后，法治比‘土治’好使。现在村支书要是被群众举报，乡里会按照党员纪律处分条例严厉追责。”在党纪国法的约束下，村干部更加注重工作方式和方法，摒弃了一些行之有效但不合规范的解纷手段。随着对乡村干部纪律约束的增强，倒逼他们规范化处理乡村事务。村干部做群众工作已不再是单纯地做思想工作，而是综合运用情、理、法等多种治理资源做乡村事务工作。
其次，乡镇司法所发挥法治服务职能时，必须立足乡村社会的政治文化生态，注重对服务内容、行动策略的选择。乡镇司法所开展普法宣传教育、指导民间调解和提供公共法律服务等职能的发挥，均是以满足农民日益增长的法律服务需求为目标。目前，中国农民的法律意识和法治观念状况已取得较大的进步。无论是村民还是村干部，都将法律作为采取理性行动的重要参数。在这种情况下，乡村社会内部有着强劲的“迎法下乡”动力。乡镇司法所干警在调解乡村矛盾纠纷时，应结合农民日益理性化的观念基础，着重分析纠纷所可能引发的诉讼成本、法律后果等。事实上，在涉及外嫁女的土地权益、彩礼返还等问题时，农民会积极援引法律打破对自己不利的地方性规范。这就意味着，国家的“送法下乡”和农民的 “迎法下乡”形成了交汇口和连接点。当具体处理民间纠纷时，乡镇司法所既要注重化解个案纠纷，还应提炼出可被反复援引的一般性经验。
综上所述，乡村社会与国家法治的亲和度进一步增强，为乡镇司法所充分发挥法律服务职能奠定了坚实基础。乡镇司法所在依靠群众化解矛盾的过程中，也是对群众进行法治宣传教育的过程。乡镇司法所应当立足于乡村社会基础，善用乡村社会话语去转译国家法治话语，重新塑造一个混合国家逻辑和乡村逻辑的新型权威。
五、结论
全面取消农业税以来，国家向乡村大规模输入项目和资源。国家逻辑的改变，深刻重塑了科层制的任务环境和乡村的政治社会生态。乡镇司法所陆续承接“法律援助”“社区矫正”“乡镇法治政府建设”等新事务，全面肩负起法治服务、执行和监督职能。多重国家职能下沉与有限治理资源供给的失衡，导致乡镇司法所面临“小马拉大车”的职能过载局面。受履职能力所限，乡镇司法所的部分工作处于弱化、虚化状态。透过国家多重制度逻辑的动态化调试，我们可以窥见国家从“汲取型政权”向“服务型政权”转变的轨迹，以及其对基层法治建设的深远影响。
处于科层制组织结构中的司法局、司法所和乡镇政府，三者的关系形态多样且复杂。科层制有其自身的利益动机，并不是机械的任务执行者。作为下级的理性行动者会根据上级的激励力度，自主地调配注意力投放方向。在基层治理实践中，司法所与乡镇政府事实上形成了“资源与交换”的结构性依赖关系。来自司法局的推力和乡镇政府的拉力，形成了对乡镇司法所的“条块挤压”。若不改变司法所的结构性弱势地位，单纯地增加司法所的人员编制，并不能很好地解决“事多人少”的难题。来自乡镇政府的频繁人员抽调和工作摊派，就能消解增加司法所人员职数的实际效果。
国家在向乡村输入政策、法律、文化、项目的过程中，也成为村庄社会基础变动的契机。作为“送法下乡”的行动者，乡镇司法所需要充分结合乡村社会的情境开展工作，进行一场法律服务的供给侧改革。其一，乡镇司法所要善于将法理与情理相结合，以更适合乡村情境的方式，实现法律与乡村社会的融合。对乡村事务进行区分，分别采取“法治论”“治理论”或“混合论”不同的解决途径。其二，在“法律下乡” 的过程中，应更加注重激活乡村社会内部的组织化力量，真正实现依靠群众解决问题。新时代“枫桥经验”的实质就是主要依靠社会力量化解矛盾。在坚持和发展新时代“枫桥经验”时，应避免片面地追求矛盾化解的数量或不出现矛盾。更为重要的努力方向是，基层法治机构通过践行新时代“枫桥经验”，激发乡村内部的规范整合、权威重建，形成国家逻辑与乡土逻辑适配的新型综合治理格局。
