摘要：风险决策失控作为对外政策行为的一种类型，反映了官僚制度在应对风险决策时因无法匡正制度和认知层面的缺陷而出现的组织性失败。其生成逻辑主要分为三个阶段：首先，官僚制度的集体风险接受倾向启动了制度性或临时性的职能重组，以解决其常态运行时无法解决的问题。其次，官僚制度的制度架构造成了决策者的风险接受差异，差异的大小影响了官僚制度形成合力应对风险决策的能力。最后，官僚制度内职能重组制度化程度高低与风险接受差异大小两个变量的叠加决定了风险决策失控发生的概率。对壬辰战争第一阶段和议活动案例的分析验证了相关假说，战场上的僵局以及严重的国内安全与财政危机使明朝产生了较高的风险接受倾向，做出和议决定。但官僚制度的衰落使其职能重组呈现低制度化特征，皇帝与内阁将决策风险转嫁给兵部尚书石星及其代理人沈惟敬，沈惟敬与石星执行了带有风险决策性质的和议活动。官僚体系内部不同成员则基于位置和认知差异对和议加以包容或制衡。他们之间的斗争导致和议活动失控，几乎败坏了战局。
关键词：风险决策失控；官僚制度；集体认知；职能重组；风险接受差异；壬辰和议
对外政策产生于复杂的国际国内环境当中，官僚制度会遭遇无法规避的风险或选择主动接受风险，这两种情形的存在意味着风险决策（risky decision-making）构成了对外政策的重要类型。因此，如何进行风险管理以及如何应对风险管理的失败成为对外政策分析的两大主题。风险决策失控这一概念描述了组织层面对风险决策的管理失败及其可能导致的外交后果。
研究框架设计
（一）既有研究综述
“风险决策”这一概念最早可追溯至17世纪末18世纪初数学家布莱兹·帕斯卡（Blaise Pascal）和皮埃尔·德·费马（Pierre de Fermat）的研究，两位学者通过构建概率理论为风险决策分析的理论化提供了数学基础，此后以风险概率为基础的研究蓬勃发展。20世纪后半期，随着“有限理性”概念的提出，风险决策分析逐渐向行为经济学转变。
1. 风险决策分析的流变
20世纪中叶，经济学家冯·诺伊曼（John von Neumann）等在“圣·彼得堡悖论（St. Petersburg Paradox）”的基础上，在《博弈论与经济行为》一书中首次系统化地阐述了预期效用理论（expected utility theory），将其基本内涵归结为理性预期、风险回避和效用最大化三方面。他们假定理性的决策者在决策时不仅要考虑预期收益，还应综合考虑可能的损失与获利的概率，这为风险决策分析提供了一个初步框架。哈里·马科维茨（Harry Markowitz）的现代投资组合理论进一步深化了风险决策分析，其研究不再仅仅关注单一的决策结果，而是主张通过多元化的政策组合实现风险管理；风险决策分析被视为一种可以通过理性计算加以解决的问题。在赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）提出“有限理性”概念后，风险决策分析出现了重大转向。西蒙认为，虽然人们试图实现最佳结果，但其行为受到有限理性的支配。法国经济学家莫里斯·阿莱（Maurice Allais）通过实验得出“阿莱悖论（Allais Paradox）”，这一理论违背了预期效用理论的理性选择公理，认为现实情况中无法维持偏好不变假设。格雷厄姆·卢姆斯（Graham Loomes）则认为，现实世界中变量的概率无法确定，处理决策问题时假设人们清楚地知道参数是明显不符合事实的，“主观概率”概念由此被提出。此后，风险决策分析不再局限于概率计算，开始转向对决策者心理和行为模式的研究。1979年，丹尼尔·卡尼曼（Daniel Kahneman）和阿莫斯·特沃斯基（Amos Tversky）提出的前景理论（prospect theory）对风险决策分析产生了重要影响。前景理论认为，决策者在面对风险时并不总是理性地根据预期效用做出选择，而是会受损失厌恶和过度自信等心理效应影响做出非理性的风险决策。齐当别理论（equate-to-differentiate theory）则认为人的大脑无法全面计算每个价值及概率的加权平均值，因此只会选择少数几个具有代表性的价值并据此进行决策；对于不确定的决策，个体齐同掉差异较小的结果，将差异较大的结果作为最终决策的依据。齐当别模型描述的决策过程实际上是基于人类直觉的启发而产生的，这使直觉等心理学要素进入了风险决策研究者的视野。
预期效用理论转向有限理性研究也影响了国际关系领域的相关研究。早期国际政治中的风险决策分析主要依赖基于现实主义的理性决策理论，即决策者会根据对付出和收益的比较与权衡做出最符合国家利益的选择。如肯尼思·华尔兹（Kenneth N. Waltz）将风险决策视为国家在权衡战争与和平、合作与冲突时的理性计算。托马斯·谢林（Thomas C. Schelling）也在决策者是理性行为体的假设下探讨了冷战背景下博弈论在风险决策中的作用。然而，随着冷战时期国际形势的日趋复杂以及有限理性概念的引入，研究者逐渐认识到对外关系中的风险决策会受情感、认知偏差与制度等因素影响。在古巴导弹危机背景下，格雷厄姆·艾利森（Graham T. Allison）等将组织视角与官僚政治视角引入风险决策分析，强调组织程序、组织文化与官僚政治制度对风险决策过程的影响，拓展了风险决策研究的边界。杰克·利维（Jack Levy）则将前景理论引入对外政策分析，指出国家行为体在风险决策中存在系统性偏差，如出现损失厌恶和风险寻求行为等。国家在面对损失时更倾向于风险接受，在面对收益时则更倾向于风险规避。有学者研究了心理因素（如集体认知、损失厌恶和过度自信等）如何影响外交决策者的风险偏好。例如，美国在古巴导弹危机的决策过程中明显受到冷战时期双方紧张关系和核战争恐惧的驱动，而非单纯的理性计算。21世纪以来，对外政策中的风险决策分析进一步细分了国家身份、文化差异以及领导者个体差异对风险容忍度的影响。各国在面对外交和军事冲突时不仅会基于国家利益进行决策，还会受历史经验、文化认同和政治体制等因素影响。
2. 对外政策领域的风险决策失控研究
风险决策分析由预期效用研究转向有限理性研究，表明该理论在政治哲学层面由乐观的风险可控论转向悲观的不可控论，在操作层面由风险解决转向风险限制，因为有限理性意味着风险决策存在失控的可能。风险决策失控由此成为一个极为重要且有待系统研究的理论问题。当代风险决策分析的成果大多体现在大国对外政策的历史反思、官僚体制的批评以及部分非理性决策的研究中，相关研究尚不成体系，但总体上围绕官僚制度和认知心理两个研究视角展开。
（1）官僚制度视角
围绕制度化的程序、权力寻租、避责倾向以及政治竞争如何塑造决策结果等问题，既有研究主要从两方面总结了对外政策过程中的政治干预问题以及官僚制度对风险决策的影响。
部分研究从制度结构层面讨论了风险决策为什么会失控。马克斯·韦伯（Max Weber）将官僚制度分为前官僚制（包括传统型支配和卡里斯玛支配）与理性官僚制，并对前官僚制内官僚阶层追逐个人权力和利益的制度根源进行了深刻描述。在他看来，风险决策的失败是官僚制度缺乏公共性、片面强调“追求禄位”的附带后果。尤金·卡门卡（Eugene Kamenka）认为，韦伯对理性官僚制寄予了很高期望，认为该制度能规避前官僚制的弊病，实现决策的非人格化、效率导向、科学性与合理性。但有研究发现，现代的理性官僚制同样存在封闭性、垄断性和等级性，这些特性造成了权力膨胀、寻租与政治失序问题。制度结构部分解释了风险决策失控产生的原因。
还有一些研究者从制度运行的角度对风险决策的失控过程进行了讨论。官僚制度导致的信息不对称、权力分散和程序僵化使决策过程容易受组织惯性与职能分工的影响。在风险高涨的情境下，职能重组和信息扭曲可能加剧决策失控。艾利森指出，官僚制度强调标准化和规范化，但在实际操作中，过度依赖规范化的程序和信息、忽视个体判断和经验的影响，最终可能致使风险决策走向失控。罗伯特·阿特（Robert J. Art）考察了官僚制度内权力的分散性，即一系列机构分享最高决策权并习惯于阻止其他机构的政策倡议，而不考虑政策效果。斯坦利·霍夫曼（Stanley H. Hoffman）则认为官僚制度的程序僵化问题极易把“世界政治视为一系列程序，而与传送的信息或所做决定的实质毫无关系”。例如，詹姆斯·班福德（James Bamford）和罗伯特·舍伍德（Robert E. Sherwood）等有关珍珠港事件中美国情报体系表现的实证研究发现，美国情报机构曾破译日本外交电报，但因内部分工问题导致信息传递延误和沟通障碍，这些情报未能及时传递至决策层。
（2）认知心理视角
制度视角研究了官僚制度内生缺陷与风险决策失控的关系，认知理论则把风险决策失控的原因同个体认知与群体认知相关联。前景理论认为，高风险决策往往是框架效应中受损状态心理造成的，而做出高风险决策会产生更大的不确定性和潜在的失败风险。杰弗里·塔利亚费罗（Jeffrey Taliaferro）在比较1946—1954年越南抗法战争及1965—1968年约翰逊政府升级对越南北部军事行动等问题时，利用风险决策概念解释了法美两国领导人由于损失厌恶心理而拒绝及时调整战略，最终风险决策失控导致战争失败。以罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）为代表的认知心理学派主要从认知局限的角度解释了决策者或决策集团风险决策的失控。认知的局限性来自人性的固有弱点及认知能力的不足，决策者通常无法正确地感知世界，从而成为错误知觉的根源。杰维斯归纳了四种典型的错误知觉：一是统一性知觉，即决策者“将对方想象为内部团结一致、令行禁止的行为体”；二是自我中心偏差，即决策者“高估自己的影响力和被影响的程度”；三是愿望思维，即决策者故意排斥“自己不愿意听到或看到的事情”；四是认知失调倾向，为保持认知相符，决策者刻意相信不成立的理由以自圆其说。其中后三种错误知觉都指向了决策者风险决策失控的心理根源，即决策者扭曲的认知结构使其对自身冒险成功的可能性产生了不切实际的期望。查尔斯·迪尔费尔（Charles A. Duelfer）等利用认知心理学派的观点解释了伊拉克入侵科威特时的认知错误。伊拉克领导人认为美国会将伊拉克作为对抗伊朗扩张主义和宗教极端主义的有用堡垒。这种愿望思维使其在入侵科威特时无视美国发出的明确警告，最终走上了败亡之路。研究者也关注到集体决策中的风险决策失控问题。欧文·贾尼斯（Irving Janis）归纳的群体思维（group think）现象被视作一种特定的风险决策模式，描述了集体决策中个体往往会因社会压力或群体的一致性而做出与其真实判断相矛盾的选择，从而导致风险决策失控。例如，美国介入越南战争很大程度上与最高决策层的群体思维有关，美国政府因此忽视了来自一线军官的警告，盲目地扩大了军事行动。詹姆斯·斯托纳（James Stoner）等提出的群体极化理论（group polarization theory）也指出，群体讨论会导致决策趋于更极端的风险偏好或更极端的保守倾向。决策者在对风险进行理性评估时容易受群体思维和群体极化理论影响，从而使决策失控。
总体而言，认知研究普遍认为个体或集团的认知局限或偏见导致风险决策失控，但由于缺乏统一的概念和范式，难以对究竟哪些因素在起作用做出一致性判断。
（3）既有研究的不足
既有研究从官僚制度和认知心理两个视角探讨了对外政策中的风险决策失控问题，然而，这些研究在分析框架和解释逻辑上存在两点不足：第一，单一的制度或认知模型解释力有限，难以全面描述风险决策失控的逻辑。例如，制度路径无法解释类似的制度缺陷下决策者的选择为何存在差异，认知路径也无法排除制度化反馈机制或决策者自我调节对认知缺陷的修正情形。第二，既有研究中关于制度与认知对风险决策失控的交互影响的探讨较为薄弱。风险决策失控发生于官僚制度中，与官僚制度内的认知倾向相关。决策失控往往是制度缺陷和认知缺陷相互作用的结果。且这种相互作用具有普遍性。因此，本文尝试将制度路径与认知路径进行结合以建立一种新的解释模式。
（二）本文基本框架
基于制度与认知路径相互作用的视角，本文尝试对外交领域的风险决策失控进行界定。
1. 风险决策失控的内涵
官僚制度通常具有较强的保守性，决策者即便做出风险决策，也会高度关注风险管控。对外政策中的风险决策可能因多种因素归于失败，风险决策失控反映了其中一种情形，即官僚制度组织管理层面的失败。具体而言，风险决策失控包含三重内涵：第一，官僚制度在面临风险接受和风险规避两条路线时选择了前者。第二，官僚制度存在组织和认知层面的缺陷。第三，官僚制度缺乏匡正缺陷的能力，最终导致组织无法有效执行风险决策。需要强调的是，风险决策失控并不等同于风险决策失败，但会极大地增加决策失败的概率。
2. 风险决策失控的逻辑
如前所述，制度路径与认知路径在解释风险决策行为方面有其局限性。通过描述官僚制度的“制度—认知”互动，笔者试图构建风险决策失控的逻辑，主要包括三方面内容。
第一，集体风险接受倾向启动了官僚制度内部的职能重组。集体认知存在外源性，反映了外部压力信号对决策者心理的影响。决策者对自身利益受损的认知会产生强烈的风险接受倾向，决心通过高风险决策挽回损失。如果将决策者个人转换为官僚制度，高集体风险预期则会形成官僚制度调整的契机，即当官僚制度无法解决其面临的重大外交挑战时，制度的保守性和惰性有可能被打破，因为具有能动性的官员会依据所面临风险的性质、特征与任务排序，通过审视组织缺陷，对既有体制的偏好和职能进行暂时的或制度性调整，以消除制度常态运行时无法解决的问题。
第二，官僚制度架构的差异导致决策者的风险接受差异（risk acceptance differences）。集体风险接受倾向意味着官僚制度愿意接受高风险决策。集体风险接受倾向越高，官僚制度越可能以一个整体的视角思考如何应对风险决策问题。但是高风险决策的决策责任并非由官僚制度中每个成员均质化承担，不同职位与决策风险的关联性差异影响了官员对政策的认知，甚至形成了制度内不同位置固化的认知偏见。在风险接受的前提下，官僚制度架构的差异会导致官僚风险接受差异。首先，不同类型的官僚制度对决策风险的识别与评价存在差别。例如，在韦伯看来，“家产官僚制”要比理性官僚体制更能包容风险决策带来的寻租现象，因为前者把追逐私利视为驱动官僚体系运行的根本动力，后者则对责任政治有更高要求。其次，由于官僚制度的科层制特征，集体风险接受倾向诱发了部分官员的风险规避行为。在承认风险不可避免的情况下，高层官员仍然可以通过向低层级官员转移风险减少自己在应对重大危险时的直接责任。转嫁责任也可能带来政治风险，但官员们往往在权衡利弊后将不同类型的风险进行比较，进而做出于己有利的选择。最后，官员在官僚制度中的角色会影响其风险认知。对外政策面临的风险以及决策者要达成的目标具有广泛性，决策风险对不同位置官员的价值及影响也是不同的。例如，行政部门和监察部门在风险接受倾向上可能存在共识，但在决策风险方面关注的重点有所不同，行政部门对决策可行性所面临风险的关注与监察部门对决策正当性所面临风险的关注都可能超出合理限度，并成为集体风险认知的一部分。可以说，官僚制度的作用使集体层面的风险共识在微观层面转化为认知分歧，风险接受差异影响了官僚体系对风险决策的接受程度。
第三，风险接受差异与职能重组制度化程度的叠加决定了风险决策失控的概率。官僚制度的风险接受差异与职能重组制度化程度两个变量的互动从组织层面影响了风险决策走向失控的概率。风险接受差异的大小对风险决策的混乱程度产生了巨大影响。风险接受差异小意味着官僚制度对外部风险的来源、性质、内容和特征等形成了高度统一的认知，体系内部博弈被外部风险压制。官僚制度作为一个整体进行风险决策时，认知共识匡正了制度松动带来的盲动或保守倾向。风险接受差异大则反映了官僚制度内部在风险决策上存在巨大分歧，既有规则出现了混乱，决策者面对的集体压力和文化约束减少，其行为将更多受个体认知驱动。各方会基于自身在官僚制度内的位置和身份，选择冒进、保守或持待价面沾的机会主义态度。
职能重组意味着官僚制度一定程度上出现了混乱，重组的制度化水平影响了风险决策的有序性。官僚制度以制度化方式给予决策者更大的授权与责任豁免，会降低风险决策的混乱程度，并赋予决策者或决策集体更充分的决策安全保障。良好的制度设计能够预先考虑风险决策中的极端情况，以制度安排的形式强制各方形成认知共识，明确官员们在风险决策中的责任。这时风险接受成为集体选择，个体利用高风险政策寻租或干扰决策的制度空间被大大压缩，如古罗马在危机时采取的独裁官制度。职能重组如果呈现出低制度化特征，则意味着职能重组缺乏系统性控制。临时性的职能重组既缺乏严密的制度设计，也缺少对决策者高风险决策的制度性保护。这些因素加剧了决策者或决策集体履职的混乱状况，某些官员承担了原本该由整个官僚制度承担的风险，面对可能超出其能力的压力。与此同时，官僚制度对官员们认知偏见或寻租风险的监管也随之降低。
风险接受差异与职能重组制度化程度相互重叠，最终决定了风险决策失控的实际可能性。表1显示，结果1和结果4意味着特定风险决策在制度设计和集体认知方面默契程度不足，要么特定风险决策缺少严密的制度设计，要么官僚制度内存在认知分歧，但依然存在风险管理，这种情况下决策失控的可能性出现，但扩展为整个官僚制度选择的可能性较小。结果2和结果3则反映了两种完全相反的趋势：在结果2中，风险决策制度化程度低，且官员认知混乱，此时特定官员或决策环节的失误获得组织匡正的可能性大为减小，风险决策失控概率较大；结果3则意味着特定风险决策存在严密的制度设计，且官员对该政策达成高度共识，此时几乎不会出现风险决策失控，官僚制度能够进行可控的风险外交。
表1 风险决策失控的概率
案例研究：壬辰战争第一阶段和议中的风险决策失控
万历二十年（1592年），壬辰战争爆发。明朝基于宗藩伦理下的字小之义援朝抗倭。经过近七年的漫长作战，明朝军队成功捍卫了东亚区域秩序的稳定。但在这场战争的第一阶段（万历二十年至万历二十六年），出现了中国古代外交史中最难以置信的场景之一：一个商人通过应征的方式成为明朝兵部尚书的代理人，与敌国将领勾结，利用伪造降表等方式欺瞒了明朝和日本的最高统治者，试图以此结束战争。这种投机行为在明朝设计严密的官僚制度内竟获得很多文武官僚的配合，直到最后关头才败露，并对战局造成巨大影响。
本文选择壬辰战争第一阶段和议作为研究案例主要基于两点理由：第一，壬辰战争对于古代东北亚地区性宗藩体制的护持具有重要的历史作用。分析壬辰战争第一阶段的和议活动有助于夯实中国外交思想自主知识体系的历史和逻辑基础。第二，明朝、朝鲜和日本史料对于壬辰战争的记载极为详尽，各种官史和当事人笔记等材料为还原该风险决策走向失控的历史情境、分析其与外交政策失败之间的因果关系提供了扎实依据。
（一）官僚制度内的高风险接受差异
万历二十一年（1593年）正月，明朝将领李如松在率领大军抵达平壤后迅速展开攻势，一举收复平壤后又连败日军。但随着明军碧蹄馆战役失利，两军对峙于开城—汉城一线，都无力再发动攻势。日本主将小西行长（Konishi Yukinaga）遂向明朝表示希望谈判：“小邦岂有侵犯天朝之理？即此朝鲜买卖之人，钩我上犯，本非小邦之意。”面对战和抉择，明朝官僚体系的风险认知决定了其下一步决策的参考点。
1. 高风险接受倾向的产生
尽管在碧蹄馆战役中受挫，明军依然把握着战争主动权。在这样的情况下，同意和议对于君主一阁部为主体的明朝官僚制度而言承担着很高的风险，注定会受到朝内科道与盟国朝鲜的激烈围攻。是什么因素使官僚制度产生了较高的风险接受倾向呢？
首先，战争长期化趋势给明朝带来难以承受的成本压力。万历中后期，明朝的财政危机加剧，国用不足致使国家承受长期战争的能力明显下降。战争爆发前，明朝边军已经遭遇严重的粮饷危机。战争爆发后明朝因战事远离本土，物资运输艰难，朝鲜则因遭战乱破坏不但无力向明军提供粮饷，反需明朝补贴。巨大的财政压力使曾经坚决主战的内阁首辅赵志皋与兵部尚书石星立场开始动摇。赵志皋指出：“我陆隔辽东，水绝大海，相距数千里，兵马不胜奔走之劳，粮饷不胜搬运之苦……岂朝廷之钱粮、百姓之膏血、数万之生灵，为博功名之儿戏耶？”石星在万历二十二年（1594年）与户部尚书杨俊民交谈后曾感慨道：“吾几误吾君父事，夫委金钱数十万投之东壑，胜负不可知，而中国膏脂竭矣。”尽管此言可能是为已经开始的和议进行辩护，但也从侧面印证了明朝财政危机的严重程度。
其次，国内局势的动荡加剧了明朝在结束战争上的时间压力。明朝中晚期边患频繁，壬辰战争爆发于宁夏之役和播州杨应龙之乱的间歇期，因此明军才得以集中兵力赴朝。在中日两军对峙态势形成以后，播州土司势力、蒙古炒花部、土蛮部与女真都出现了骚动的迹象。及至战争第二阶段，蒙古叛军甚至截击明朝赴朝援军，前线总指挥经理大臣万世德险些遇害。万历二十五年（1597年）八月，明朝内阁联名上书万历皇帝，反映了官僚制度对国内安全态势的巨大忧虑：“今天下兵事，不止一倭，处处可忧，处处当计。倭奴倡乱，则自东北至西南，辽东、山东、南直、浙江、福建、广东沿海万里，尽当备御矣。北边，则九镇处处日夜防虞，而今四川又以虏患见告矣。西遇，则云贵、两广时有土官、土目、摇猹诸夷，并缅甸、安南等团，俱烦处置矣。中上，又有矿洞山箐及民间盗贼不时窃发，皆当预防矣。”
在双重重压之下，明朝中枢已经无法单纯从前线态势定义明朝的得失，即便反对和议的科道官员亦不讳言国内的问题。安全窘境使明朝产生了巨大的焦虑感，并将战争的延续定义为严重的利益受损状态，为和议承担高风险的集体认知随即出现。
2. 阁部与科道的风险接受差异
回顾史料，科道官员与处于形成阶段的东林党人在迅速结束战争的态度上同皇帝、阁部及石星本人差别不大，大量科道官员主张和议、内阁官员主张“战守”的言论可以说明这一点。但基于制度特点，不同官员围绕明朝究竟面临哪些巨大风险以及如何处理这些风险等问题产生了显著分歧。阁部因承担实际的决策责任，对战争成本及国内动荡的安全局面更为敏感。维护宗藩体制与辽东边界安全固然重要，但国内安全局势的恶化显然对明朝构成了更大的威胁。这也是石星为什么迫切期望朝廷做出和议决策的原因：“海内兵端屡动，无处无患…不为中国而为属国（朝鲜——笔者注），是舍腹心而救四肢也。”
与行政部门相比，明朝科道“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽查六部百司之事，凡大事封奏，小事署而颁之；有失，封还执奏”。以科道为代表的制衡力量对和议风险的考虑更加复杂。一方面，作为一支重要的政治力量，科道既可以制衡阁部对皇权的威胁，又能抵制内阁对皇权的依附。壬辰战争中，万历皇帝对内阁控制的加强以及石星对和议权的垄断都同科道制度的本质属性与历史惯性不相容。战争爆发后第二年（1594年），万历皇帝不顾礼法约束及群臣反对，执意推动“三王并封”，掀起国本之争。内阁采取附和态度，科道反对内阁主持和议与此有关：科道官员对国内政治秩序崩坏的担忧超过了战争延迟的风险，并希望借对和议的抵制逼迫万历皇帝在国本问题上妥协。在万历二十四年（1596年）五月朝中就封贡事宜举行的廷议中，右都御史沈思孝在谈到反对和议理由时明确指出，“战守虽要，犹是第二义。须要择当事大臣，然后可议战守”，这表明对科道而言阁部不称职是更紧要的风险。另一方面，科道对政治正当性层面的风险更为敏感。宗藩体制和许日封贡都涉及国家体统，石星等为推动和议在礼制层面的让步让清流派大臣无法容忍。例如，万历二十一年，御史杨绍程在反对和议时指出，“关白弑主篡国，正天讨之所必加……我中国以礼义统驭百蛮，而顾令此篡逆之辈叨天朝之名号耶！宜急止封议，敕朝鲜练兵以守之，我兵撤环境上以待之，关白可计日而败也”。杨绍程的观点具有代表性，即科道不反对明军回国，但其仇恨日本破坏礼义，因此激烈反对石星在和议条款尤其是涉及礼制的内容上对日本做出让步，而这种让步又是达成和议所必需的。
（二）非制度化的职能重组
艾利森等提出的官僚政治模型强调，官僚体系内部存在“位置决定立场”的基本特征。“国家政策的制定者并非计算型决策者，而是一个由大量组织和政治行为者组成的集团，他们对政府在特定问题上应做什么持有不同的立场，并且在试图影响政府决策和行动方面相互竞争。”虽然内阁与科道作为一个整体接受了和议决定，但两者的位置差异却使其在与和议相关的具体问题上产生了巨大分歧，由此造成官僚体系职能重组的失败。
1. 壬辰战争期间明朝官僚制度的特征
就官僚制度的历史类型而言，明朝官僚制度带有前官僚制的典型特征，各级官僚在政治生活中存在强烈的个人依附关系，用满足私利换取服从几乎是半公开的现象。与现代官僚体系强调法律型支配关系相比，明朝官僚体系缺乏公共性而强调个人效忠，对官员间结党营私、以私废公的容忍程度更高。石星将沈惟敬辟引为私以及形成中的东林党人更专注党争都反映了前官僚制的这种缺陷。这意味着即便面临严峻的外部挑战，官员们仍可能以私废公。
就明朝官僚制度的内部特征而言，内阁与科道相争、皇帝居中调节一直是明朝政治秩序的主轴。嘉靖中后期以降，内阁权力大张，威压六部与科道。但自张居正被清算以后，以内阁为主的决策体制权威空前衰落。万历皇帝为避免再次出现权相，在鼓励科道官员攻讦内阁的同时也倾向于选任弱势臣子担当阁员。壬辰战争时的首辅赵志皋体弱多病且性格柔懦，“遂为首辅五年，卧病者四年，乞休至八十余疏”；接任首辅的张位则迅速被万历皇帝罢官；至战争后期，内阁阁员仅剩个性圆滑的沈一贯一人。内阁的虚弱使其无力团结朝野领导一场漫长艰苦的战争。意识到自身弱点的阁臣们虽然清楚选择和议同样会招致弹劾，但仍愿接受这种风险以规避长期战争的损失。
此外，万历中晚期严重的党争也使官僚制度的职能重组过程朝着制衡而非集权的方向发展。壬辰战争爆发后第二年，明朝出现了严重的国本之争，大臣们纷纷卷入皇位继承人纠纷。皇权与改革派官员在政治理念和执政方式上发生了持续冲突：改革派官员将限制君权视为明朝晚期政治改革的核心任务，其排序优先于一场对他们而言过于遥远的边境战争；内阁则因支持万历皇帝而遭到清流派大臣的频繁攻讦。激烈的党争不但催生了东林党，更使朝政出现了“内阁所是，外论必以为非；内阁所非，外论必以为是”的唯党争论氛围。和议成为党争的一个焦点，万历皇帝本人与内阁的权威以及和议诉求被激烈的党争所削弱。
2. 职能重组的低制度化程度
壬辰战争时期明朝官僚制度的特征严重影响了和议活动中官员们的行为选择。在及早结束战争这一点上，明朝官僚制度高层存在着风险接受共识。因此，给予兵部尚书及其代理人沈惟敬必要的授权是合理的。万历二十二年，万历皇帝明确授权石星：“星既张主，自当听从，事成功有所归，不成责亦难诿。”石星也当众表示：“此事我独担当。事不成，其罪我不得辞。”在对日谈判正式启动后，万历二十三年（1595年）石星正式上书万历皇帝，请求“一禁冗役、一禁讹言、一禁妄报、一禁启衅”。禁冗役和禁启衅针对的是前线的文武官员，旨在限制其未经石星同意情况下的备战迎战能力；禁讹言和禁妄报则主要是限制科道官员、前线主战派文武官员及盟国朝鲜发表反对言论，目的在于掐断不经石星同意即上报日军异动预警信息的通道。这是石星向朝堂提出获得谈判“专权”时最明确的要求。首辅赵志皋在随后的奏折《答谕封事》中对石星表示支持，并提出两点建议：一是经略孙鑛负责查实倭情而后奏报，二是自今日始任何人都不得再“出位妄谈、多言乱听”。这两点建议说明，除前线高级统兵文臣经略拥有上报预警信息的权力外，其他官员不再被许可讨论和议问题。万历皇帝批复同意了赵志皋的建议。
石星和赵志皋的奏折确认了中央层面和议决策权力的转移。在明朝“外轻内重”的决策体制下，经略也无法真正制衡石星的和议政策。被内阁责成要据实上报的经略孙鑛发现了日军拒不撤军等一系列反常举动，因此上疏希望增兵设防，但石星拒绝回复。虽然孙鑛利用私信向同乡阁老沈一贯预警，沈一贯也只能空言安慰，不肯代为向万历皇帝汇报。
既有史料可以证明，石星在和议期间获得了空前的授权，但这种授权并未上升到制度建设层面，而只是君主和内阁具有明确的政治态度。万历皇帝在经历了张居正专权之后，为防止内阁独大重建了决策程序，“内阁、铨部、言官分成了三派，各不相谋”。在重大决策上内阁、六部与科道共同举行廷议成为常态。廷议制度强调集体决策与派系制衡，其功能不会受君主和阁揆之间奏折和批复情况的影响，也未因石星和沈惟敬获得圣眷而暂停。科道官员、改革派官员以及以江浙籍人士为主的反封贡力量从未停止对石星和沈惟敬的监督与批评。自万历二十年开始，在是否和议、是否封贡并举以及日本使团赴京、明册封使逃归等一系列议题与重大事件中，反对派不断对和议政策发起挑战，君主与阁部则无力应对巨大的政策分歧。
（三）和议决策的失控
如前所述，职能重组如果呈现低制度化特征，意味着决策程序和制度陷入混乱，决策者的偏见外溢或寻租行为缺乏制度匡正的空间。风险接受差异大则反映了官僚体系内部在风险决策上分歧显著，既有规则出现了混乱，决策者的政策选择所面临的文化约束因而减少。在壬辰战争第一阶段的议和过程中，官僚制度内临时性的职能重组与较大的认知差异相叠加，导致风险决策失控概率较大。官僚制度意识到既有分工框架无力解决所面临的挑战，因而匆忙向决策的执行者过度放权，但官僚制度对应急举措带来的危害仍有清晰认识，制度内的监督制衡机制并未完全失效。高风险的政策选择诱发了制衡，和议派与反和议派的斗争一直持续至沈惟敬的谎言败露。
1. 和议执行者的冒险
壬辰战争爆发后，朝廷向民间征募熟悉倭情之人。商人沈惟敬应征成为石星的私人代表，二人自此绑定，共同主导了战争第一阶段的和议活动。石星任职科道时曾因规谏隆庆帝、弹劾张居正屡受惩罚，任兵部尚书后立下平定宁夏悖拜之乱的战功。日本侵朝后，石星力排众议主张援朝，甚至要求亲赴前线作战；被万历皇帝拒绝后，他又积极举荐并配合李如松在前线取得诸多胜利。石星的功绩和德行不但获得万历皇帝与内阁的信任，也让朝鲜君臣感激不已。沈惟敬则在朝廷大军来不及赶赴前线时孤身赴日军军营，以谈判拖延日军步伐，为大军争取了近4个月时间。朝鲜国王李昖（Yi Yeon）虽然不喜沈惟敬的跋扈，但也认可其能力，“足以做事，足以误天下事，不可说之人也”。石星与沈惟敬的功绩是其后来独揽谈判权力的前提。在曾经的功臣转向无节制的政策冒险这一过程中，环境压力发挥了很大作用。具体而言，这种压力主要来自战事僵局、君主与内阁的和议决定及其要求在宗藩框架内让日本接受和谈的限制性条件。石星与沈惟敬需要在这个框架内达成和谈目标，但尚有一战的日本侵略军及丰臣秀吉（Toyotomi Hideyoshi）本人并不接受这一框架。巨大的内外压力与紧迫的时间压力使二人开始转向高风险决策。
史书对石星与沈惟敬在和议中角色的评价存在差异。沈惟敬转向投机是从万历二十一年六月赴日面见丰臣秀吉开始。丰臣秀吉提出七项条件，核心在于日本要求获得与明朝平等的国际地位。沈惟敬明知朝廷不会答应日本诉求，但又面临朝廷要求必须达成和议的压力，加之封侯厚赏的诱惑，于是选择勾连小西行长采取欺骗手段。沈惟敬与小西行长对战局本身的走向并无决定之力，但他们均预估明朝与日本会因国内困难重重而最终息兵罢战。至于宗藩体制中的大义，对同是商人出身且野心勃勃的二人来说并不太在意。于是，沈惟敬携带二人联手伪造的《关白降表》回京，明朝后期所有的和谈都以此为前提展开。沈惟敬的冒险欲要成功，关键在于垄断和议渠道，不使欺骗行为被发现。万历二十二年十月，小西行长派遣其侄子及家臣为主的使团到达北京。使团假托丰臣秀吉之名，接受了明朝的所有条件。沈惟敬的地位遂更加巩固。但是，由于礼制规定，在明朝正式派遣册封使团赴日时，沈惟敬只获得了陪同的身份。于是，在使团行程中发生了日军将领恐吓册封正使李宗城，使其携印信逃回国的恶性事件。此事是否由沈惟敬策划尚缺乏实证，但继任正使杨方亨自此对和谈不闻不问，沈惟敬再次垄断了对日沟通。为请求丰臣秀吉接受册封书，沈惟敬抛下使团先期赴日，并做出了对丰臣秀吉行大礼等严重违制的举动。
一般史料对石星的评价是其为国尽职，但为沈惟敬所欺，而实际上石星在和议过程中所应承担的责任绝非“失察”那么简单。石星任用私人担任和谈代表，故意绕开经略所派代表及后来朝廷正式任命的册封使，反映了明朝中晚期一种恶劣的政治习气，即官员不再信任决策流程，而是靠个人的依附与效忠推动其政策议程。这种公私不分的决策惯性虽然一定程度上可以规避烦琐低效的行政流程，但更便于官员们以私害公、推诿塞责。石星放任沈惟敬拿着其手书的《兵部谕倭将帖》对前线经略及朝鲜君臣指手画脚，即便发现其欺诈也无人敢如实上报。例如，万历二十一年六月，宋应昌已从朝鲜处知晓沈惟敬随意答应日本提出的条件，其反应是“大骇”并表态“我欲重治沈惟敬……恨未即究耳”。但事后这些已经构成欺君叛国重罪的行为却因石星的缘故未做任何处罚。石星除放纵沈惟敬外，更是直接参与到和议骗局当中。朝鲜史料显示，石星在沈惟敬带回伪造的《关白降表》后就开始拦截甚至篡改朝鲜送来的真实军情。在册封使团出发后奏闻日军没有如约撤离釜山时，石星一方面再次上书万历皇帝，认为也可先行册封，再让日本撤军；另一方面，拒不听从督师孙鑛派军到釜山驻守威慑日军的正确建议。册封使逃归事件发生后，石星不但用十三封私信施压副使杨方亨按沈惟敬要求继续册封，还公开上疏为沈惟敬争取独立前往日本的权力，事实上架空了使团。可以说，没有石星的庇护纵容，沈惟敬就无法继续骗局。石星在这一过程中偏执地将和议成功置于前线军情、属国安危及宗藩大义维系之上，其行为带有认识偏见的典型特征。
2. 主和派对风险决策包容的限度
虽然万历皇帝、阁部与经略等在主张和议上同石星、沈惟敬的立场一致，明朝官僚制度内部也向二人转移了决策、执行与监督和议的权力，但他们与石星、沈惟敬的合作并非没有底线。官员们基于自身职位的特点以及对宗藩关系弹性的理解，对和议中冒险行为的包容性存在差异。
万历皇帝的政治人格既强势又怠惰：不愿参与决策细节，但又警惕战争中内阁权力的扩张，也厌恶科道挑战皇权；希望迅速结束战争，但又决心维护宗藩体制。充满矛盾的个性及政治诉求使他需要选择一个勇于任事又便于卸责的代理人。年老多病又软弱的首辅赵志皋与皇帝的需求类似，他们共同的选择就是没有政治根基且作风大胆的石星。皇帝与首辅很清楚所谓礼制在现实的政治情境中会做出权变，但只要在宗藩框架下完成册封仪式，他们就会对和议中的诸多反常现象视而不见。可以说，沉没成本效应在万历皇帝与赵志皋身上体现得极为明显，他们最初对石星缺乏节制的授权成为后期放纵其投机的理由。即便出现册封使逃归这样严重的事件，万历皇帝与首辅仍然选择做唯结果论者。
其他内阁成员的立场则更为复杂。他们支持和议，也愿意亲附君主与首辅，但他们没有提拔石星的连带责任，其职能主要是“补阙拾遗”，又有竞争首辅位置的可能，因此对和议的风险性具有相对独立的判断。张位作为次辅，一开始坚持与首辅赵志皋共同尚书支持和议，但在册封使逃归事件后，张位开始拒绝联署，并很快转变为战事第二阶段主战派的代表人物。沈一贯作为战争期间新入阁的成员，极力附和万历皇帝与赵志皋的意见。但作为未来浙党的代表人物，沈一贯在万历二十一年封贡并举的争议中却私下串联徐光启等人，坚持保障浙江沿海安全优先的“可封不可贡”之议，直接造成经略顾秉乾的离职以及和议的暂停。
以经略为代表的前线统兵文臣都由内阁举荐产生，其立场基本上是附和内阁。但是，经略能够近距离接触日军与沈惟敬，并需要对和议带来的军事风险承担最大责任，这使他们一方面配合甚至参与了石星、沈惟敬二人的活动，另一方面又对其冒险活动进行了程度不一的切割与抵制。例如，第一任经略宋应昌率先鼓吹和议，向朝廷隐瞒了日军撤军后复又进犯晋州的消息。但他也曾派人监督沈惟敬和议，在沈惟敬带回伪降表后又以不够恭谨为名责令其退回修改，此举使伪降表入京日期晚了近半年，这表明宋应昌对与日和议条款正当性上的要求远高于沈惟敬。此后，宋应昌又极力反对明军单方面提前撤军。即使是在万历皇帝下诏撤军后，宋应昌仍坚持上书，认为“即议撤，宜少需时日，俟倭尽归，量留防戍”。第二任经略顾养谦同意积极配合石星的和议活动，甚至做出派手下威逼朝鲜上表赞成和议的举动。但是，顾养谦同样反对仓促撤军，主张日军撤退到釜山后才能许其和议。在沈惟敬和议看似顺利时，继任的经略孙鑛则主张增兵筑壕，防范日军毁约，甚至不惜以私信向阁臣沈一贯指责石星。由于石星的强势，前线经略的建议未被采纳，但他们对军情的关注显然高于石星和沈惟敬，其奏折也为投机失败后的追责留下了证据。
3. 强硬派对和议的制衡
石星与沈惟敬具有争议的和议之举获得了皇帝与内阁的包容，但明朝官僚体系强大的制衡传统以及科道官员在廷议等决策场合中的职能分工使石星与沈惟敬的行动面临逐步升级的追责压力。
万历二十一年九月，朝廷收到沈惟敬带回的伪造降表后，对前线军情十分熟悉的兵科都给事中张辅之就对沈惟敬的为人及降表真伪提出了尖锐的疑问：“夫沈惟敬，非端人也。许贡非奇策也，应昌一用于平壤，再用于王京，又用于釜山，三用而三幸不败。此果应昌之智耶？抑亦倭奴之愚耶？”同年十月石星正式提出封贡和议之策时，尚宝司卿赵崇善、蓟辽都御史韩曲善与六科给事中吴文梓等纷纷上书，主张“不主封贡，当议战守”。主战派质问，既然明军已收复大片失地，那么明军为何要和议。张辅之虽给石星保留了颜面，但再次提出警告：“此皆沈惟敬倡其说以误应昌，而应昌复溺其说以误阁部，石星素号忠诚，不加深察而谬欲以身担之，脱或有误，虽百身奚赎。”此次廷议虽以石星主张胜出而告终，但强硬派关于日本必须全面撤出朝鲜的要求被保留下来，成为明朝和议的官方立场。
和议进入封贡是否并举的讨论阶段后，万历皇帝曾于万历二十二年五月下旨在群臣会议上讨论封贡事宜。此时朝廷党争激化，以吏部为主导的改革派官员一方面发动京察、打击内阁势力，另一方面高举宗主国当行“字小之义”的大义，在廷议中要求把日军撤兵当作和议前提。东南沿海负责备倭的官员则围绕在沈一贯周围，严厉抨击在宁波开市的决议。此次争议后，主战派与石星的关系显著恶化，其中御史郭实的指控最为激烈。为缓和朝堂上的问责压力，石星在这一时期开始截留和篡改朝鲜给明朝的军情文书。万历二十二年九月，朝鲜国王受经略顾养谦威逼，违心写了请封贡疏送给万历皇帝。万历皇帝遂指责“朕思东事阻挠坏乱，皆群小朋谋，指使附和，以致失策”，以朝鲜都同意和议为由严厉处分了郭实。郭实被处罚一案虽代表石星的主张被全盘接受，但科道与改革派官员的指控成为两年后的凭据，坐实了石星与沈惟敬二人欺君、献伪造降表及欺凌藩属等罪行。
在封贡之议确定后，明朝所派册封使团发生了极具侮辱性的册封使逃归事件。朝堂再次进行廷议。强硬派不但要求追究日本不撤兵的政治责任，还要追究赵志皋与石星的误国责任。万历二十四年五月，河南道御史周孔教在所上弹章中尖锐指出：“封事败坏，星固罪不容赦，而罪之首者，辅臣赵志皋也……今郭实之言验耶？不验耶？志皋又将推诿耶？”兵部侍郎李祯也转而反对石星，建议“元辅（首辅赵志皋——笔者注）、本兵（石星——笔者注）当去”。此次危机因石星私下写信逼迫使团新任正使杨方亨上疏保证册封使李宗成逃归是偶然事件而得以侥幸度过，但自此开始，次辅张位与首辅赵志皋不再联署上奏，内阁在战和问题上的立场走向分裂。
4. 和议的失败及影响
官僚制度内巨大的风险接受差异与非制度化的职能重组相叠加，使明朝的和议决策符合前文风险决策概率中结果2的假定，即该决策很大概率会走向失控。沈惟敬的骗局最终在册封丰臣秀吉的仪式上被戳破。万历二十四年九月，由于担任翻译的日本僧人西笑承兑（Saisho Jotai）拒绝将正式的册封书按照小西行长的意思误译给丰臣秀吉，丰臣秀吉第一次知道了明朝的真实想法。愤怒的丰臣秀吉在册封现场当众扔掉诏书，遂驱逐明朝使团。册封使团正使杨方亨在万历二十五年正月初五竟然还以“事竣”奏闻兵部，希图蒙混过关，但此时和议政策的失败已无可避免：十天以后，日军重新登陆朝鲜，提前撤军的明军在前线留下了大量的空白地带，明军几乎完全失去了第一阶段战事的成果。朝鲜再次向明朝求援，在廷议时石星最后一次为和议辩护，但已无法说服被激怒的科道官员和朝臣。朝鲜使团趁机撰写《呈六科文》递给科道，将和议内幕公之于众。科道官员集体围攻兵部，石星被迫换装逃离，导致当日朝会无法举行。失望至极的万历皇帝转向支持再战。万历二十五年二月，沈惟敬被诛，石星瘐死狱中，赵志皋告病归家修养。壬辰战争第一阶段以和议为名的风险决策就此落下帷幕。
回顾强硬派的反和议行动，石星与沈惟敬的冒险行为在整个和议过程中压制了反对派，但强硬派的制衡使“日军必须撤军”与“日本需回到宗藩体制”两个底线得以保存。只要这两个底线存在，石星与沈惟敬的和议决策就绝无成功的可能。最终，一场风险决策以执行者的死亡与国家的重大损失告终。
结论
对外政策分析作为一种理论范式，主要讨论决策者的非理性因素对外交政策造成的干预效应。国内外环境带来的高风险压力造成一种放大决策者非理性因素影响的情境，这意味着研究风险决策及其失控情形对于对外政策分析理论的发展具有重要意义。本文认为，官僚制度认知层面的风险接受差异以及制度层面的职能重组能够解释外交领域内风险决策失控的逻辑。但这种二元逻辑对投机过程中政治博弈的描述仍较为粗浅。壬辰战争和议案例为我们提供了理解风险决策的更细微角度。
前文的分析使两个推论成为可能：第一，决策情境对制度与认知的影响构成了理论假说无法回避的前提。风险决策的一般性逻辑难以描述决策过程中面对的复杂情境，但正是制度/认知因素与情境的结合对官僚体系产生了实际的决策压力。决策情境的特性（如挑战性质、时间压力和信息环境）构成了重要的干预变量，对具体的决策过程施加影响。例如，在壬辰战争这一案例中，决策信息的充分程度对风险决策的失控起到了至关重要的作用。万历皇帝、内阁乃至石星希望日本接受宗藩体制，但他们并不了解统一日本的丰臣秀吉不同于以往遇到的游牧部落首领及蛮夷土司，后者习惯于利用接受藩属关系换取互市的好处，丰臣秀吉则野心勃勃地试图与明朝竞争东亚国际体系的宗主国地位。明朝高层对日本国内政治情势的无知与其制度衰败有关。依据史料，有很多在日华人将日军入侵信息传递给中国地方官府，但没有任何证据显示这些情报被皇帝与阁部知晓。同时，由于负责外交和军事的礼兵二部中找不到熟悉倭情的低级官员，以至于朝廷不得不紧急张榜在民间招募通倭情者，“中外汹汹，（兵）部题悬赏有能恢复朝鲜者，赏银万两，封伯爵世袭，无应命者”。甚至所谓通倭情的沈惟敬也是在万历二十一年赴日面见丰臣秀吉后才得知日本希望获得与中国平等的宗主国地位。明朝官僚制度的僵化及其造成的对日本信息的无知成为沈惟敬骗局可以延续到最后一刻的重要原因。
第二，风险决策的失控很大程度上源于该决策模式与官僚制度的不兼容性。风险决策经常是难以规避的，因此不能单纯以赌博倾向对其进行批判。风险决策失控更多地来自官僚制度及其共识遭受破坏后的广泛不确定性。官僚制度最初期望通过给予某些官员“适度”的包容，激励其取得制度约束下正常决策无法取得的绩效。但是，此时官僚制度内暂时性的职能重组只能反映某种脆弱的默契，并不具备规制层面的合法性。严苛的绩效压力与监管压力的对冲使风险决策的尺度很难停留在最初决策集团期望的“适度”范围内，因此造成了外交决策的混乱与内证。迅速取得绩效是执行者规避惩戒预期的唯一依靠，但为此而做出的权宜之举又成为惩戒加重的理由，两种压力的对冲成为解释风险决策失控的重要因素。沈一贯曾对石星做出较为公允的评价，认为“星之失，不在主封，而在恃封。又不在恃封，而在护封。惟恃封护封，故一切战守之备尽废，而且裁抑将士使之离心，堤防言者使之缄口，致令今日之兵仓皇无所恃”。石星的行为并非一开始就如此激进，从支持沈惟敬参与谈判到篡改朝鲜奏章再到干预册封使团事务，其行为经历了一个逐渐升级到失控的过程。沈惟敬的行为也体现出这一逻辑。万历皇帝与内阁过高的期待、科道日益激烈的批评以及战事结束的时间压力等因素致使石星和沈惟敬除册封成功外再无退路。事实上，反和议的官僚也面临类似困境。他们最初与和议派一样期望战事迅速结束，但随着和议的深入，他们发现其底线与具体风险决策的执行者完全不同，受职务压力所迫，其弹劾力度及受到报复的程度也随之增加。
不是每一次风险决策都会导致失控，但失控的诱因根植于各个时代的外交体系当中。任何官僚制度都存在能力的上限，一旦所面临的压力超过能力的上限，官僚制度便需要在制度与认知层面寻求改变以解危局。风险决策对失控可能性的容忍可以被视为官僚制度应急性调整的附带产物。理解官僚制度的局限性有助于对外政策在制度架构和风险共识构建方面寻求共识，建设一个兼具严肃纪律与灵活弹性的决策机制。然而，由于官僚制度能力与所面临压力始终存在不适配，风险决策失控的可能性也将是需要长期关注的重要问题。
文章来源：《世界经济与政治》2025年第4期
