内容提要：明确碳中和目标的法律性质是构建相应规范并推动其实现的前提。碳中和目标完整的规范内涵既包含源减排和汇清除的行为要求，也包含源的人为排放和汇的人为清除平衡的结果要求，因而总体上可以涵盖以源减排为主的碳达峰。依据条约条款的文义，碳中和只是一项非约束性的手段性目标，但其通常经由国家自主贡献提出，因而会受到国家自主贡献相关规范的间接约束，并可通过国家自主贡献转化为本国的约束性目标。碳中和目标目前在我国国内法中主要体现为有限的行为义务，同时呈现出渐进约束性的特征，其规范内涵将从对部分主体以源减排和汇清除为核心的相关行为要求逐步过渡到源的人为排放和汇的人为清除平衡的结果要求。基于碳中和与碳达峰的规范联系及碳中和目标的法律性质，不宜以“碳达峰碳中和”作为整体目标进行立法，也不宜就碳中和目标专门进行立法。碳中和目标相关规范的构建应主要通过在未来的生态环境法典之下另行制定气候单行法实现，其渐进约束性可借助“自上而下”与“自下而上”结合、管制与市场结合、程序义务与行为义务先行并逐步过渡到结果义务的规范路径得以实现。
一、问题的提出
碳中和是应对气候变化的基础手段和阶段性目标，也是经济社会绿色低碳转型的核心支点和未来方向。如何构建促进碳中和目标实现的法治保障体系以应对气候变化，引领经济社会发展绿色低碳转型，是我国法学研究目前面临的重要课题。十四届全国人大常委会立法规划提出进一步研究碳中和立法的任务，既有研究高度重视碳中和目标的法治保障构建问题，并侧重从法政策学的角度解读碳中和目标，集中关注碳中和目标从政策向立法转化的路径和制度构建，以及与既有法律体系的协同，提出的建议和方案具有启发意义。但既有研究在关注碳中和目标的立法转化时，总体上忽视了一个更具前提性的问题，即碳中和目标的法律性质是什么。对碳中和目标的法律性质认识不清，会导致碳中和目标的立法转化面临诸多问题。
首先，是碳中和与相关概念的区分问题。在既有的相关法律和政策文本中，碳中和通常与碳达峰并列表述，但两者的规范内涵均没有明确的区分。相关研究也基本沿用这种并列表述。由此需要辨析碳中和与碳达峰的规范内涵，并避免在规范设计的过程中因两者区分不明而导致混乱。这实际上也是探讨碳中和目标法律性质问题的一部分。
其次，是碳中和目标的立法模式问题。目前，生态环境法典编纂的方案是在绿色低碳发展编设置“应对气候变化”专章，对碳中和目标作出原则性规定。由此引出的相关问题是，是否需要以此为基础就碳中和目标专门立法。鉴于碳中和目标的政策和实践意义，这似乎已成为一个无须讨论的议题。但如未能厘清碳中和目标的法律性质，将很难明确其在整个生态环境法典及气候法中的体系定位，更无法为碳中和目标专门立法提供合理的体系性论证。
最后，是碳中和目标与相关法律制度之间的规范联系问题。我们可以用“制度平移”的方法，从既有的环境法律制度体系中发掘出诸多有利于促进碳中和目标达成的制度，如环境影响评价、排放总量控制、排放权交易、排放标准、排放监测等，并在理论层面揭示这些制度与碳中和目标在功能上的关联。但碳中和目标要在制度层面落地，还必须明确其法律性质，包括其约束性及具体的规范要求，否则，碳中和目标与相关制度之间的规范联系只能是有名无实。
总之，上述问题的解决离不开对碳中和目标法律性质的明确界定。但目前学界对碳中和目标法律性质的研究仍显不足，实践中对该问题也存在一定的认知偏差，并往往体现为简单的义务论或政策目标论倾向。义务论体现为以政治解读代替法律解读，因为碳中和目标在政策层面受到高度重视，而在主观上先入为主地假定碳中和是一项约束性的法律目标，并据此进行专门立法转化。政策目标论则往往在碳中和目标的法律来源上割裂国际气候法、国内法及国家自主贡献之间的关联，由此更倾向于将碳中和目标解读为一项不具有法律约束性的政策目标，认为即便就碳中和目标进行立法，也只适宜通过倡导性目标和期望性、促进性规范的设置来实现。这两种典型的认知偏差实际上都忽视了对碳中和目标法律来源的追溯，忽视了对碳中和目标法律性质的综合分析。
二、碳中和目标的法律溯源
要明确碳中和目标的法律性质，需要全面厘清碳中和目标的法律来源及其法律性质的认定依据，清晰界定碳中和目标的法律内涵，揭示碳中和目标在法律中是什么及与相近概念如何区分，从而为讨论碳中和目标的法律性质提供基础。
（一）碳中和目标的法律来源
碳中和目标的法律来源是一个从国际法到国内法的双层规范体系，该体系的制度连接点是国家自主贡献。对碳中和目标法律性质的理解，应当基于这个体系性的法律框架进行综合分析。
其一，国际气候法中以碳中和目标条款为核心的规范体系。关于碳中和目标的国际法来源，尽管可能也与国际人权法、习惯国际法相关，但主要是指国际气候法，尤其是《巴黎协定》。在国际气候法中，联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)于1995年发布的第二次评估报告将碳中和引入气候谈判，并最终在《巴黎协定》第4条第1款中对其作出正式的法律表述。该款规定，缔约方旨在尽快实现碳达峰，并在21世纪下半叶实现碳中和，即在21世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡。该款作为最核心的碳中和目标条款，是理解碳中和目标法律性质的基础。从《巴黎协定》的内部体系看，碳中和目标条款向上源自第2条的长期气温目标，其首句即提出“为了实现第2条规定的长期气温目标”，从而与整个国际气候法的目标体系建立关联；向下则通过与《巴黎协定》第4条的其他条款及第4条之外的其他条文确立的相关制度建立连接，以增强该目标的实施。例如，《巴黎协定》分别借助第13条、第14条、第15条建立增强的透明度框架、全球盘点及履行和遵守机制。上述条款都围绕国家自主贡献的监督展开,从而对碳中和目标起到间接约束作用。因此，碳中和目标的法律性质分析应围绕以碳中和目标条款为核心的国际气候法规范体系展开。
其二，国际气候法和国内法中以国家自主贡献为核心的规范体系。国家自主贡献是衔接国际气候法和国内法的核心机制。一国的国家自主贡献包含了该国的气候目标和措施等内容，往往是该国碳中和目标在国际和国内层面的正式表达，同时也可能是该国既有的碳中和目标相关立法的凝练，或者该国会根据本国提交的国家自主贡献制定碳中和目标相关立法。截至2022年9月23日，已有193个《巴黎协定》缔约方通报了其国家自主贡献。相当多的国家自主贡献都提出了绝对或相对减排目标，以实现本国的碳中和目标。我国于2021年10月28日向《联合国气候变化框架公约》(以下简称《气候公约》)秘书处提交《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》，作为2015年国家自主贡献的更新版，其中，明确提出了我国的碳达峰碳中和目标。国家自主贡献作为依据《巴黎协定》就本国应对气候变化的目标和措施等作出的单方面行为，可能成为与条约规范一样的义务创设途径，因而其相关规范也是判定碳中和目标法律性质的重要依据。
其三，国内气候法中的相关规定。作为衔接国际气候法和国内法的核心机制，国家自主贡献对碳中和目标的表述和相关安排会在国内气候法中得到体现。但就我国国内气候法中有关碳中和目标法律性质的判定依据而言，并不如国际气候法和国家自主贡献那么集中和明确，相关立法总体上呈现以下特征：首先，地方性立法先行。目前，我国国家层面尚没有专门性的气候法或碳中和目标立法，少数地方性法规直接在立法目的条款或其他条款中规定了碳中和目标，或强调在特定领域推动碳中和目标实现。其次，国家层面的相关立法以间接促进型为主。虽然这些间接促进型立法在条文中未对碳中和目标作出明示规定，其现有规范在碳中和目标提出前已在相应领域适用，但其规范效果会在客观上减少碳排放或增强碳汇，从而间接促进碳中和目标实现。间接促进型立法主要包括三类：一是产业法，如调整产业结构的规范性文件，以及《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等。二是能源法，主要是以综合性的《中华人民共和国能源法》为核心，包括《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国节约能源法》等在内的能源法体系。能源法主要通过调整能源结构、节能增效两大途径减少高污染、高碳排放的能源种类和能耗量。相比产业法而言，能源法的减碳效果更为直观。三是环境与资源保护法，主要通过污染防治法降污减碳，并通过资源保护法巩固和增强生态系统碳汇能力，如《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》)等。此外，全国人大及其常委会通过的有关碳中和目标的决议和决定等法律性文件，尤其是其中的部分规范性条款，也构成了广义的碳中和目标的法律来源。例如，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《“十四五”规划》)就包含了与碳中和目标有关的规范性内容。
（二）碳中和目标的法律内涵
厘清碳中和目标以国家自主贡献为衔接点的双层法源结构，有利于从国际气候法、国家自主贡献及国内法的相关规范中更全面、更综合地把握碳中和目标的法律内涵。
其一，碳中和目标的规范目的是实现《巴黎协定》的长期气温目标，并进而实现《气候公约》“防止气候系统受到危险的人为干扰”的最终目标。换言之，碳中和在气候法的目标体系中只是一项手段性目标，《巴黎协定》第4条第1款在提及碳中和目标时，明确指出其目的是“为了实现第2条规定的长期气温目标”，而《巴黎协定》第2条的长期气温目标即公众熟知的2°C和1.5°C气温目标。由于长期气温目标的实现具有紧迫性，因此，碳中和目标的实现时间也相应限定在21世纪下半叶。此外，《巴黎协定》序言第4段强调《巴黎协定》是“为了实现《气候公约》目标”，同时第2条第1款也提出要“加强《气候公约》，包括其目标的履行”，从而建立了碳中和目标与整个《气候公约》目标体系的关联。这也意味着，碳中和目标的规范目的也是实现《气候公约》稳定气候系统的最终目标。认识到这种关联，才能更好地把握碳中和目标的规范目的，以及碳中和在气候法体系中作为手段性目标的地位。
其二，碳中和目标的规范要求包含行为和结果两个层次的内容，即通过行为层次的源减排和汇清除行为，达到结果层次源排放和汇清除之间的平衡，从而减少和防止碳排放行为对气候系统的危险干扰。碳中和目标的规范要求包含三个要点：首先，碳中和目标的规范对象是人为的碳排放而非自然的碳排放。其原因在于，自然生态系统中的碳排放总体上是一个自我平衡的循环过程，这个过程不必也不能通过法律予以调整。气候法关注的气候变化是工业革命以来因人类活动原因造成的气候变化，这种气候变化的异常程度，即便放在漫长的地球演化史中也极其特殊。“人为”因素的限定，为法律调整干扰气候系统的行为提供了必要性和可能性。其次，碳中和目标在行为层次的要求是源减排和汇清除，即减少源的人为排放与增强汇的人为清除。《巴黎协定》在表述碳中和目标的手段时引入了“源”和“汇”的概念，这里的“源”是指“向大气排放温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程或活动”，如化石能源燃烧；“汇”则是指“从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制”，如植物的光合作用或碳捕集、利用与封存。作为法律的调整对象，汇清除同样是指汇的人为清除，如通过人为加强生态管理增加的生态碳汇清除而非指生态碳汇直接的自然清除。减少源的人为排放和增强汇的人为清除，构成了碳中和目标在行为层次上的规范要求。最后，碳中和目标在结果层次的规范要求是源排放和汇清除的平衡，即源的人为排放与汇的人为清除在量上达到平衡。这一结果要求的本质，是避免人类碳排放行为对气候系统造成危险干扰。
其三，碳中和目标的规范对象是以碳排放行为为核心的相关行为，其行为主体主要是国家及国家管辖范围内的组织和自然人。在国际法层面，《巴黎协定》第4条第1款在提及国家主体时，未使用“各缔约方”,而是使用了作为整体的“缔约方”一词。“缔约方”的表述未将碳中和目标的主体特定化为具体类型或单一的缔约方，在形式上更具弹性。各缔约方是否受到碳中和目标条款的约束，最终取决于缔约方的自主决定并体现在该国的国家自主贡献和国内法中。在国内法中，组织和自然人是以碳排放行为为核心的相关行为的主体。各国碳中和目标的落实，需要分解到各地区、各行业的主体，包括政府、企业、事业单位、其他组织及自然人。例如，政府应根据国内法采取相应措施推动实现本行政区域内的碳中和目标，各国碳市场均将特定企业作为控排对象以推动实现碳中和目标。根据我国一些地方制定的碳普惠方面的规范性文件，自然人可以作为项目业主申报碳普惠核证减排量，并进入碳市场交易。这意味着自然人可能在部分事项上受到碳中和目标规范的调整。
基于上述分析，可以对碳中和目标的法律内涵作出以下基本界定：碳中和目标是气候法体系下的一项手段性目标，该目标以碳排放行为的调整为基础，进而达到特定主体管辖或控制范围内源的人为排放和汇的人为清除相平衡，最终在全球范围内实现上述平衡，以防止气候系统受到人为碳排放的危险干扰。这里对碳排放行为的调整手段主要包括源减排和汇清除。当然，在实践中不可能每个主体均能通过源减排和汇清除行为有效实现碳中和，因此相关主体可依法在特定情况下借助碳交易等辅助手段。
（三）碳中和与碳达峰的规范联系
明确碳中和目标的法律内涵之后，一个紧随而来的问题是，在各类文件中通常并列表述的碳中和与碳达峰在规范语境下是何种关系。这是一个与碳中和目标的法律性质密切相关的问题，但各类文件均未对碳达峰的法律内涵及其与碳中和目标的规范联系进行明确说明。
结合各国碳达峰实践及《巴黎协定》的规定来看，碳达峰与碳中和一样，均为碳排放控制目标。但碳达峰规范内涵的核心要求是通过减少源的人为排放实现碳排放总量达到峰值，其反映的本质是经济增长与碳排放脱钩。虽然碳达峰在局部与碳中和目标规范要求的侧重点存在一定差异，但从总体看，碳中和目标完全可以包含碳达峰。其一，碳中和目标在手段行为上可以包含碳达峰。碳达峰借助的手段行为是源减排，即控制和减少温室气体源的人为排放。作为碳达峰手段行为的源减排，只是碳中和目标行为层次的手段之一。其二，碳中和目标在时间跨度上包含碳达峰。《巴黎协定》对碳达峰的时限要求是“尽快”，而对碳中和目标的时限要求则是碳达峰“之后”，并大致明确为21世纪下半叶。我国提出碳达峰目标的实现时限是力争在2030年前，而碳中和目标则是努力争取在2060年前。其三，碳中和目标涉及的主体类型也包含了碳达峰涉及的各类主体。碳达峰涉及的主体类型通常包括国家及国内管辖范围内的地区、行业和组织，而碳中和目标涉及的主体类型既包括国家，也包括国内法中的政府、其他组织和自然人等主体。其四，在生态碳汇数量有限而技术碳汇的成本目前仍居高不下的情况下，没有碳达峰及碳排放量的大幅下降，碳中和就无从谈起。因此，碳达峰可以被视为碳中和的前期必经阶段和内在组成部分。
三、碳中和目标法律性质的多维厘定
以碳中和目标规范内涵的核心要义为基础，结合国际和国内层面的气候法体系及作为两者连接机制的国家自主贡献，有助于从不同维度全面厘定碳中和目标的法律性质，从而为我国碳中和目标的立法转化提供理论支持。
（一）碳中和在条约条款的文义中是一项非约束性的手段性目标
碳中和概念源自《巴黎协定》的碳中和目标条款。从该条款的文义看，碳中和在法律性质上应被视为一项非约束性目标。当然，碳中和目标经由各国的国家自主贡献提出后，其约束性可能会依国家自主决定发生变化，此问题将在后文作进一步阐述。此外，就国际气候法的目标体系而言，碳中和只是实现气候系统稳定的最终目标和长期气温目标之下的手段性目标。
从《巴黎协定》碳中和目标条款的文义看，碳中和是一项非约束性目标。碳中和目标条款的完整表述为：“为了实现第2条规定的长期气温目标，缔约方旨在尽快达到温室气体排放的全球峰值，同时认识到达峰对发展中国家缔约方来说需要更长的时间；此后利用现有的最佳科学迅速减排，以联系可持续发展和消除贫困，在公平的基础上，在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡。”其一，该条款并未就碳中和目标本身的性质作出约束性的表述。通过将碳达峰与碳中和置于“旨在”一词之后，该条款提出了针对缔约方的目标期望。“旨在”一词除表明缔约方具有实现碳中和的意愿和目的外，并未对该意愿和目的的强度施加约束性限制。同时，“旨在”之后与碳达峰并列提出的实际上是“迅速减排”,而“迅速减排”的目标是“以……实现”碳中和目标，即碳中和是作为“迅速减排”的目标提出的。严格来说，这也进一步弱化了碳中和目标的地位。其二，该条款未就碳中和目标的实现方式施加约束性的限制。在对碳中和目标进行总体表述时，该条款明确碳中和目标的内涵为“温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡”，这一内涵指明了碳中和目标实现的具体路径和方式，但并未进一步对缔约方实现碳中和目标采取的具体措施和行动提出任何约束性的要求。此外，《巴黎协定》其他条款及其后的缔约方会议决定，也未对碳中和目标及其实现直接作出约束性的补充规定。
从国际气候法的目标体系看，碳中和只是一项手段性目标。全球应对气候变化的目标体系主要围绕减缓领域展开，并实际上形成了由最终目标、长期气温目标、碳中和目标构成的不同层次的目标体系。全球应对气候变化的最终目标是防止气候系统受到危险的人为干扰。在《气候公约》中，应对气候变化的最终目标之下是长期气温目标，而碳中和目标则是长期气温目标向排放控制目标转化的结果。长期气温目标向排放控制目标的转变，是通过《巴黎协定》完成的。《巴黎协定》不仅重申了《气候公约》的长期气温目标，同时还将上述气温目标进一步具体化为包含碳达峰在内的碳中和目标。因此，碳中和只是最终目标、长期气温目标之下的手段性目标。
（二）碳中和可通过国家自主贡献转化为本国的约束性目标
《巴黎协定》并未将碳中和明确为一项约束性目标，这也就意味着，该问题主要是缔约方自主决定的事项。从《巴黎协定》的国家实践来看，有部分缔约方在其国家自主贡献中提出了碳中和或类似气候目标，并明确为约束性目标，典型如欧盟及其成员国在其国家自主贡献中明确提出了包括碳中和的约束性气候中性目标，该目标同时也在《欧洲气候法》中得到确认。由此可见，碳中和可以通过国家自主贡献转化为本国的约束性目标。
当然，既然是否将碳中和目标纳入国家自主贡献并明确其约束性属于国家自主决定事项，这就意味着相关国家也可以作出相反的选择。事实上，虽然近半数《巴黎协定》缔约方在其国家自主贡献中明确提出，将减少整个经济或特定部门的排放量以实现碳中和目标，但大多并未明确其碳中和目标的约束性。我国于2021年提交的更新版国家自主贡献进一步提升了气候目标的内容和力度，更新后的国家自主贡献相关目标包括“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，在该目标表述中，对碳中和目标只使用了“努力争取”这一意愿性而非规范性的措辞。该措辞与《巴黎协定》不明确界定国家自主贡献的法律性质，只将其称为“有力度的努力”的本义吻合，即作为缔约方国家自主贡献组成部分的碳中和目标，只要在考虑国情的基础上，符合“有力度的努力”这一弹性要求即可。这也表明，我国国家自主贡献并未明确将碳中和界定为约束性法律目标。
不过，即便未在国家自主贡献中明确碳中和目标的约束性，该目标仍然会受到来自条约规范和国家自主决定义务的间接约束，这是由围绕国家自主贡献相关事项形成的双重义务模式决定的。《巴黎协定》将大部分有关国家自主贡献事项的义务设定权交由缔约方行使，比如，贡献的目标和应采取的具体措施，而不是仅由条约规范“自上而下”进行约束，由此形成国家自主贡献相关事项分别源自条约规范及缔约方自主决定的双重义务模式。在该模式下，以《巴黎协定》为主的条约规范主要就国家自主贡献的部分程序事项和个别概括性实体事项为缔约方设置相关义务。一旦缔约方在其国家自主贡献中提出碳中和目标，则该目标会因附属于国家自主贡献而间接受到来自条约规范和国家自主决定的双重义务约束，包括遵守与国家自主贡献有关的编制、通报、维持、核算及盘点方面的条约义务，以及由国家自主决定具体采取何种减缓措施和行动等方面的义务。
（三）碳中和目前在我国国内法中主要体现为有限的行为义务
碳中和目标经由国家自主贡献提出后，即便未被明确为约束性目标，仍然会受到与国家自主贡献相关的条约规范义务和国家自主决定义务的间接约束，其中，国家自主决定的义务除了体现在国家自主贡献中，还更多地体现在国内法中。
我国的国内立法已越来越多地提及碳中和目标，但总体上仍缺乏相应的约束性规范。我国目前尚无国家立法机关制定的专门性气候法及碳中和目标立法。部分地方性法规，如《贵州省义务植树条例》《北京市绿化条例》《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》也都提及碳中和目标，当然，相关表述更多是倡导性的，即便在本辖区范围内，也还不具有约束性目标的效力。此外，更多应对气候变化的相关法律制度则是“附属”于其他立法中，依靠其他立法协同推进。虽然这些立法客观上也会间接促进碳中和，但因调整对象和范围不同，目前均未对碳中和目标作出明确规定。
不过，如果从碳中和目标包含的行为和结果两个不同层次的规范要求出发，可以看到碳中和目标实际上已为部分主体施加了有限的行为义务。在气候法中分析减缓义务的性质时，经常会引入行为义务和结果义务的概念。通常认为，这两个概念来自民法领域，如医生对患者的救治义务即为典型的行为义务，医生以应有的注意和技能采取医疗救治行为，即视为履行了该项义务，而无须为保证救治结果的实现承担责任(这相当于结果义务)。从民法中医生救治义务的例证可以推知，行为义务是对预期结果而言，义务人仅负有实施适当行为的义务，而无实现该预期结果的义务；结果义务是指义务人负有实现预期结果的义务，而不仅限于实施适当行为的义务。行为义务和结果义务的区分同样适用于对碳中和目标法律性质的分析。如前所述，碳中和目标总体上包含行为和结果两个层次的规范要求：一是采取人为源减排和汇清除的行为要求；二是实现人为源排放和汇清除平衡的结果要求。我国少数相关立法已在源减排和汇清除的行为层次为相关主体间接施加了有限的行为义务，典型如《碳排放权交易管理暂行条例》为控排单位设定的温室气体排放管控义务。该条例明确地将“加强对温室气体排放的控制，积极稳妥推进碳达峰碳中和”作为其立法目的之一，同时要求负有碳排放管控义务的控排单位必须履行相关的碳排放监测、报告和配额清缴等行为义务，这些义务的核心是要求控排单位按照生态环境部门发放的配额进行碳排放管控，即采取加强源减排的相关行为。在汇清除方面，尽管相关立法在总体上更为欠缺，但2021年制定的《湿地保护法》首次明确规定了地方政府增强湿地碳汇功能的行为义务，要求县级以上地方人民政府“应当按照湿地保护规划，因地制宜采取水体治理、土地整治、植被恢复、动物保护等措施，增强湿地生态功能和碳汇功能”。地方政府增强湿地碳汇功能的行为义务应当通过实施细则、技术标准和地方性法规予以细化，并进一步规定企业等相关主体巩固、增强和实现湿地碳汇功能的行为义务。由此可见，虽然既有气候法体系尚未将碳中和明确为约束性目标，但在涉及源减排、汇清除等行为层次的规范内容中，已为地方政府和部分企业设置了相关行为义务。
此外，从更广义的国内气候法体系看，如对全国人大及其常委会通过的有关决议和决定等法律性文件一并进行分析，则会发现其中实际上已包含具有部分规范性的碳中和目标条款，并同样为相关行政主体设定了有限的行为义务。例如，《“十四五”规划》在“积极应对气候变化”的专门章节中要求，“锚定努力争取2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施”，这些政策和措施具体包括单位国内生产总值能源消耗降低13.5%、单位国内生产总值二氧化碳排放降低18%及森林覆盖率提高到24.1%等。此外，《“十四五”规划》还分别将上述三项指标明确为约束性目标。对于约束性目标，《“十四五”规划》要求，“要明确责任主体和进度要求，合理配置公共资源，引导调控社会资源，确保如期完成”。这里的“责任主体”指各级地方政府和有关政府职能部门。对各级地方政府而言，主要是制定包含碳中和目标的地方国民经济和社会发展规划并监督实施；对政府职能部门而言，则主要是制定包含碳中和目标的专项规划和方案并实施。这些规划和方案，通过行政主体目标责任制的监督和考核得以保证和实施。尽管《“十四五”规划》整体上的法律属性还有待探讨，但其提出的碳中和目标和相关要求具有明确的规范内容和规范效力，实质上是通过规范性条款为各级政府和有关职能部门设置了一项有限的行为义务，该项义务主要围绕单位国内生产总值能源消耗、单位国内生产总值二氧化碳排放及森林覆盖率三项与碳中和目标紧密相关的约束性手段指标展开，要求各级政府和有关政府职能部门在行为层次采取相应措施实现上述约束性手段指标，实际上也间接实施了减少源的人为排放和增强汇的人为清除的行为。在此基础上，各级政府和政府职能部门也会通过对该项行为义务的履行，如制定规章或专项规划和方案中的规范性条款，将前述与碳中和目标有关的约束性指标进一步分解给相关社会主体。
综上所述，碳中和目标目前在我国国内法中已体现为有限的行为义务。所谓“有限”，在主体范围方面，是指目前仅针对部分主体，如各级政府和相关政府职能部门及部分企业主体；同时，在规范内容方面，目前仅限于部分行业领域，如依《碳排放权交易管理暂行条例》纳入碳市场的电力等行业。但如果碳中和目标仅限于目前的部分行业领域和部分主体的行为层次，则不足以在结果层次实现碳中和目标的规范要求，即实现源的人为排放量和汇的人为清除量之间的平衡。因此，碳中和目标还具有渐进约束的特征，即它必然逐渐约束更多主体和更多行业，并将逐步从行为义务过渡到结果义务。
四、碳中和目标的立法进路
探讨碳中和目标的法律性质，意在为其立法转化提供更明确的进路指引。碳中和目标的立法转化进路涉及碳中和与碳达峰的立法协调、碳中和目标的立法模式及如何在规范路径上体现碳中和目标的渐进约束性等问题。
（一）碳中和与碳达峰的立法协调
碳中和目标的立法转化首先会面临与碳达峰的协调问题，包括规范名称是否采用“碳达峰碳中和”的并列表述，以及在具体规范中如何协调两者的关系。
在既有的各类碳中和目标相关政策和规范性文件中，碳中和与碳达峰通常都是并列表述。典型如《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，该文件也是我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系的纲领性文件。根据该文件精神，部分地方制定了相关立法，典型如《天津市碳达峰碳中和促进条例》等。在相关立法的条文规定中，往往也是将两者作为整体目标并列表述。除目标条款外，在涉及实现目标的原则、行动和措施的条款中，也基本是并列表述，而未对行动和措施与碳达峰、碳中和之间的规范联系作出区分。这样的表述方式会导致一系列问题：首先，碳达峰相较碳中和只是短期的阶段性目标，在规范名称和具体条款中对其作出明确表述，会导致相关立法缺乏长期性和稳定性。其次，由于我国对碳达峰的高度重视和推动，实践中碳达峰的实现可能快于预期，由此甚至会出现相关立法内容尚未完成而碳达峰已实现的状况。从全球碳达峰的情况看，由于全球主要发达经济体多已实现碳达峰，因此IPCC和《气候公约》较少专门关注碳达峰问题。根据国际能源署的预测，全球范围内的碳达峰将于2025年前实现。从我国经济社会发展的总体水平、产业结构、能源消耗、人口总量等指标的变化来看，我国的碳排放或许会早于预期达峰。最后，碳中和目标总体上可以涵盖碳达峰以源减排为核心的规范内涵。从实现时限看，碳中和目标比碳达峰覆盖的时间更长；从主体范围看，碳中和目标涉及的主体范围更广；从借助的手段行为看，碳中和目标的手段行为类型更丰富。因此，在今后的立法中，总体上并无必要对碳达峰碳中和进行并列表述。当然，相关政策应高度重视碳达峰，并在当前的“1+N”政策体系下切实推进落实，“确保如期实现2030年前碳达峰目标”。如果碳达峰实现得晚，达峰时的峰值过高，则碳中和的压力就会大幅增加。
总之，尽管碳达峰在手段行为、时间跨度及主体范围等规范要素方面与碳中和目标存在一定差异，但这种差异只是局部侧重点上的差异，通常无须通过规范名称和具体条款对碳达峰作出专门表述，特别是与碳中和目标并列表述，否则会导致相关立法缺乏长期性和稳定性，同时还需要频繁区分两者在局部侧重点上的差异及在规范内容上的不同要求。为避免这一情况带来的相关问题，在规范转化过程中，应统一采用碳中和目标或国家自主贡献目标等表述。在个别情形中需强调碳达峰的特殊性时，再在具体条文中单独进行表述并予以说明。当然，相较发达国家甚至很多发展中国家而言，我国的碳达峰时间更紧、任务更重，对此，应当在我国的国家自主贡献和各种政策文件中特别予以强调。
（二）碳中和目标的立法模式选择
在碳中和目标的立法转化过程中，除了协调好碳中和与碳达峰的规范联系外，还需要进一步明确碳中和目标的立法模式，其中，要处理的核心问题是应否就该目标进行专门立法。基于政策层面对碳中和目标的重视，国内有不少支持碳中和目标专门立法的主张。但基于前述对碳中和目标法律性质的分析可知，就该目标专门立法的主张亦面临诸多问题。
总体而言，就碳中和目标专门立法，会与其作为渐进约束性的手段性目标的性质不符，从而导致相关立法缺乏稳定性和统筹性。首先，在气候法的目标体系中，碳中和仅是一项阶段性和时限性目标。我国碳中和目标的实现时限是2060年前，虽然较碳达峰而言，碳中和目标更具长期性，但其时限性仍十分明显。同时,“2060年前”也是一个相对弹性的时间，不排除新能源及碳捕集、利用和封存等绿色低碳技术的发展会加快这一目标的实现进程。其次，在气候法的目标体系中，碳中和仅是一项下位的手段性目标，其上位目标尚有《巴黎协定》第2条的气温目标及《气候公约》中防止气候系统受到不当人为干扰的最终目标，因此，碳中和不具有统摄和协调气候法所有相关内容的规范功能。例如，尽管碳中和会在一定程度上间接减轻适应气候变化的压力，但其直接规范功能只是减缓气候变化而不包含适应。此外，作为手段性目标，其规范内容和功能可能会随着上位目标的要求而发生调整，其稳定性易受影响。例如，《欧洲气候法》提出了2050年实现“气候中性”的约束性目标，该目标实际上是碳中和目标的升级版，意味着要避免包含人为碳排放在内的各种人类活动对气候系统造成危险干扰。该法同时还提出要实现《巴黎协定》的长期气温目标及碳中和目标，“并酌情在其后实现负排放”，即确保人为碳清除大于人为碳排放的负碳目标。这意味着碳中和作为手段性目标，其规范内容和地位都会随着应对气候变化最终目标的需要而发生变化。因此有学者主张，就立法技术而言，不宜就某个特定的目标单独制定法律。再次，碳中和并非减缓气候变化的唯一手段性目标。碳中和目标不能涵盖减缓气候变化的全部手段。减缓气候变化除包括以控制排放行为为主的碳中和外，还包括减少干扰气候变化的非排放类行为等方式，比如控制土地利用反射率、灌溉方式，甚至航空轨迹等。随着科学技术的进步和对人类活动干扰气候系统机理认识的深化，还可能发现更多与碳中和并行的减缓气候变化手段。最后，碳中和目标具有渐进约束性的特征。该特征意味着需要根据应对气候变化的形势和条件变化逐步加强碳中和目标的约束力，也意味着在规范配置上需要更多借助委任性和准用性规范以保持其动态适应性，但这种单一的规范配置方式与其专门性立法的地位又不相称。
因此，基于碳中和目标的法律性质，不宜就碳中和目标专门立法。碳中和目标的相关规范，应当纳入气候法的体系框架内，并主要通过在未来的生态环境法典下另行制定气候单行法予以体现。
（三）碳中和目标渐进式约束的规范路径
碳中和作为应对气候变化的手段性目标，其相关规范内容也构成了气候法的重要组成部分。在将上述内容纳入气候法体系的过程中，以下路径可以更好地体现碳中和作为渐进约束性的手段性目标的法律性质。
首先，在规范层级上，“自上而下”与“自下而上”相结合。碳中和目标的推进涉及的地域广大、行业众多，通过“自下而上”的地方、部门和行业先行先试立法，为国家层面相关立法提供经验尤为重要。因此，需要特别重视“自下而上”的立法实践经验提炼。通过能源、工业过程、产品使用、废弃物处理，以及农业、林业和其他土地利用等具体领域的相关立法实践，为国家层面的相关立法提供经验基础及规则凝练的样本。“自上而下”则主要是指在国家层面的气候法中，以国内法和我国国家自主贡献为核心，兼顾国际气候法，提炼出与碳中和目标相关的核心规范，包括规范目的、基本原则、基本制度，从而反过来为地方、部门和行业相关立法尽可能提供指引和依据。其中，规范目的表述可与我国国家自主贡献的表述保持一致，总体上不明确规定碳中和目标的约束性，这样可以动态兼容国际气候法和国内法的现状及变化。碳中和目标的一般性规范内容应通过国家层面的气候法作出“自上而下”的安排。为了让碳中和目标的相关规范内容在“自上而下”的宏观层面与“自下而上”的微观层面实现衔接，需要适当借助委任性规范，将细化和完善制度规则的工作交由地方和部门立法完成。
其次，在规范手段上，管制与市场结合。仅依靠管制手段推动碳中和目标的实现，会给政府和控排单位增加极大的成本投入，对相关主体行动的约束有余而内生动力缺乏；仅依靠市场手段，相关主体内生动力充分，但约束会不足。因此，在规范手段上，应坚持管制与市场结合。目前，我国气候法体系下的碳市场机制体现了管制与市场手段的结合：一方面，通过设定特定行业的碳排放总量并以碳配额的形式分配给控排单位，要求控排单位按照配额管控自身的碳排放并履行以清缴履约为核心的相关义务；另一方面，允许控排单位通过减少源排放或购买一定比例的核证减排量而获得结余配额，并通过碳市场交易获利。当政府在碳中和方面的管制目标提高、管制力度加大时，也会同时为碳市场制造更多的交易需求，促使更多的控排单位积极减排以获得结余配额，或鼓励其他合格主体开发减排增汇项目以获得自愿核证减排量，从而间接促进相关主体实施符合政府管制要求的行为。因此，通过立法完善进一步推动管制与市场结合，采取提高碳排放总量的控制标准，扩大控排单位的纳入范围，提高自愿核证减排量的抵销比例，丰富碳市场的交易品种等措施，是体现碳中和目标渐进约束性的有效做法。
最后，在规范内容上，程序义务和行为义务先行，并逐步过渡到结果义务。碳中和目标的渐进约束性还可以通过先行设置部分程序义务和行为义务并逐步过渡到结果义务予以体现。事实上，国际气候法针对所有缔约方均设置了一系列一般性义务，典型如《巴黎协定》规定的国家自主贡献通报义务和采取国内减缓措施的义务。前者是一项程序义务，同时兼具行为义务的性质；后者则是一项具有实体内容的行为义务。之所以说采取减缓措施的义务是一项行为义务，是因为其并未限定措施的类型，也未明确措施需要达到的效果，相关国家只要实施采取特定措施的行为即可，而无须就采取措施的行为效果进行评估，即无须承担相应的结果义务。在国内有关碳中和目标立法的规范设计中，也可以借鉴国际法中的义务设置模式，为特定主体先行设置部分程序义务和行为义务，如非控排单位的碳排放数据报告义务，地方政府的碳中和目标相关措施的制定和实施义务，以及辖区内碳中和目标措施实施情况的报告义务等。程序义务和行为义务先行，在条件具备时再逐步过渡到结果义务，可以为碳中和目标约束性的进一步增强提供规范依据，同时，也避免在短期内给受管控主体增加过重负担。
五、结语
碳中和目标的实现对应对气候变化和推动经济社会发展转型都具有极其重要的意义。明确碳中和目标的法律性质是构建相应规范并推动其实现的前提，因此，对碳中和目标法律性质的探讨应予以更多关注。依据条约规范的文义，碳中和本身是一项非约束性的手段性目标，但因其通常经由国家自主贡献提出，因而可能受到国家自主贡献相关规范的间接约束，这些间接约束分别来自条约规范和国家自主决定的双重义务。碳中和目标目前在我国国内法中主要体现为有限的行为义务，并具有渐进约束性的特征。其渐进约束性可借助规范层级的“自上而下”与“自下而上”结合、规范手段方面管制与市场结合、规范内容方面程序义务与行为义务先行并逐步过渡到结果义务的规范路径得以实现。作为手段性目标的碳中和具有阶段性和动态性等特征，因此不宜就其专门立法，否则易导致相关立法缺乏稳定性，且难以在气候法框架内起到体系性的统摄作用。
当然，碳中和目标法律性质的判定，不单纯是一个解释论的问题。国内法中对碳中和目标法律性质采取的立场及立法进路，还受制于本国对气候变化事实和后果的认知、减缓气候变化的成本及其他国家应对气候变化实践形成的同侪压力等法外因素的影响。但总体而言，碳中和作为渐进约束性的手段性目标，其规范要求将逐步从有限的行为义务向结果义务转变，这一趋势本身就是对上述法外因素综合作用的规范体现。
陈贻健，深圳大学法学院教授。
来源：《现代法学》2025年第2期。
