摘要：构建数据合规高效流通使用的治理体系是数字中国建设的重要基石。已有研究呈现了权威机制在组织内部推动数据共享的作用路径，但鲜少考察政府作为规则提供者促成社会数据跨组织边界融合的实现方式。浙江在2021年启动“浙医互认”改革，由省卫健委牵头推动医疗机构共享检查检验数据，为政府促进社会数据融合提供了一个有启发的典型案例。其中，医疗机构由于技术、风险和利益等考量缺乏共享数据的内生动力，职能部门则不具备要求医疗机构共享数据的强制权威。为破解难题，职能部门采用了分场域的行动策略：一是抓住政策窗口促进组织协同，通过争取政府内部的正式权威，获得横向协调所必需的组织保障。二是整合资源创设等多种政策工具，为医疗机构参与数据共享提供必要的技术支持、资金保障和风险控制。案例表明，职能部门可采用场域分层、组织协同和引导激励等行动策略设计促成社会数据共享的治理机制。这一发现增进了学界对政府在促进社会数据融合中作为规则提供者的新认识，也为政府加快构建共享开放的数据资源体系提供了一个可行的实践方案。

关键词：数字中国  数据治理  社会数据  数据共享  政府职能 

数据是数字时代的基础要素资源，数据共享则是激发数据要素价值创造的关键所在。在数字时代，数字技术的大规模社会化应用使得数据采集主体日益多样化。除政府外，社交媒体、平台企业、视频网站、移动运营商和数字产品生产商等都在实时产生大量数据。由此，数据资源体系可根据采集主体差异分为政务数据、公共数据和社会数据等多种类型。其中，社会数据与公共数据相对，指的是法人、自然人在生产生活中生成和持有的数据。社会数据规模庞大，且有着赋能公共治理的重要潜力。如社交媒体数据有利于汇聚民意，补充传统民众参与机制不足，提升民主决策水平和政府回应能力；手机信令、地理定位等数据有利于政策制定者更好把握跨时段人员流动特征，实现住房、交通等资源的优化配置，提高应急响应能力，实现数据驱动的科学决策，提升城市治理水平。消费记录与福利资格等数据的融合可以使政府更好运用算法模型监测欺诈，更加精准、高效地提供社会保障、医疗、金融等服务，甚至为反腐败提供重要线索。

多源数据汇聚是激发数据价值、提升治理质量的关键步骤。因此，不少国家都把社会数据与政务数据、公共数据的融合应用视作数字政府建设的重要内容，中国也不例外。2022年6月，国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》指出要“构建开放共享的数据资源体系”，强调应统筹管理“政务数据、公共数据和社会数据”，实现“社会数据‘统采共用’……推进公共数据、社会数据融合应用”。2023年2月，《数字中国建设整体规划布局》明确把数据资源体系列为数字中国建设的两大基础之一，要求畅通数据资源大循环。10月，国家数据局正式组建，负责“统筹数据资源整合共享和开发利用”，承担“推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责”。2023年12月，国家数据局等十七部门联合印发《“数据要素X”三年行动计划（2024—2026年）》的通知，要求“加快多元数据融合，以数据规模扩张和数据类型丰富，促进生产工具创新升级，催生新产业、新模式，培育经济发展新动能”。

社会数据是数据资源体系的重要组成，已有关于政府如何促进社会数据跨边界共享的研究成果却十分有限。研究者认同社会数据融合事关良好数字治理生态构建，但更多关心政府向社会的数据共享，如公共数据开放、公共数据授权运营，即建立某种授权运营机制来有条件地允许特定企业、社会组织或高校、科研机构使用部分公共数据。少部分研究也探讨了社会向政府的数据共享，分析了利益分配、交易成本等如何影响数据从商业机构向政府的流通。但值得注意的是，这些研究隐含了政府作为数据持有者、提供者或需求者、使用者的前提，尚未注意到政府也可以是促进社会数据共享的规则提供者。在数字化发展中，政府不仅可以运用社会数据提升治理质量，还可以通过构建新的治理机制来积极引导市场、社会中的各类主体共享社会数据，从而最大限度激发数据要素赋能数字经济、数字社会发展的潜力。然而，政府如何通过提供规则，有效促进社会数据的跨组织边界融合，却仍然是一个未得到充分研究的重要问题。

与政务数据、公共数据共享相比，促进社会数据的跨边界共享对政府的治理能力提出了更大挑战。政务数据、公共数据的采集和管理主体是政务部门、国家机关、具有管理公共事务职能的组织或公共服务运营单位。在中国，它们在广义上均可视作政府的组成部分。在政府内部，权威机制是促进数据共享的关键所在。已有研究建立了包含技术、组织和政治的分析框架，分析了领导意愿、执行者意志等对关键行动者的影响，突出了立法、科层等权威机制在促进跨部门数据共享的积极作用。相比而言，跨组织边界的数据共享，尤其是私人领域的跨边界数据共享则更多遵循了市场逻辑。研究者发现，组织间的激励相容是推动市场主体共享数据的关键所在，各组织往往通过契约缔结等方式共享数据。政府尽管是合法暴力的垄断使用者，具备通过强制方式采集、统筹和应用数据的法定权力，但现代国家的法定数据采集权限主要适用于认证等国家治理目标，数据立法则重在保障公民、法人的数据权利，为市场、社会主体提供数据交易的基础规则。如《数据安全法》、《个人信息保护法》等并未赋予行政机构推动政府以外主体开放、共享数据的强制手段，甚至主要是限制了行政机构的数据采集边界。两者关于市场、社会领域的数据权属讨论也旨在奠定数据治理基础，并不能促进发展导向的数据融合。总之，政府既难以运用科层权威，也缺乏充分的法律授权来直接要求社会数据融合。

权威机制难以运用于促进社会数据的融合应用，政府就需要在法治框架内创新治理机制，助推各类主体参与数据共享。我们选取了浙江省卫生健康委员会（以下简称“卫健委”）自2021年起实施的“浙医互认”改革案例，探究政府推动社会数据跨边界融合共享的治理机制。医疗健康是《“数据要素X”三年行动计划》中选取的12个重点领域之一，在医疗机构间推广检查检验结果数据的标准统一和共享互认是该领域试图突破的首要方向。“浙医互认”是浙江省卫健委推动省内各医疗机构互认、共享检查检验结果数据的一次重要探索。其中，临床信息以数字化形式实现跨数据库、跨医疗机构和跨行政区域共享，是“健康信息交换”的一种典型表现，能够为政府如何推动数据资源跨界互通提供有启发性的典型案例。

文献评述：数据共享中的权威机制与市场机制

数据共享是数据在不同持有者之间交换、流通和使用的过程，它是价值共创得以持续进行的重要前提。数据共享既可以发生在组织内部，即跨部门数据共享，也可以发生在组织之间，即跨边界数据共享。跨部门数据共享主要存在于政府等大型科层组织内部，组织可以运用各类权威机制破解共享难题。跨边界数据共享则包含了更加复杂的多样化场景，指的是数据在企业、非营利组织和政府等不同性质的组织之间流动。这些组织之间一般不存在权威支配关系，因而主要通过市场机制来破解跨边界数据共享难题。

1.1 组织内的跨部门数据共享

跨部门数据共享是组织数字化转型中的重要内容。尽管企业也会遭遇数字化转型中的跨部门数据共享难题，学界普遍更加关注政府等大型科层组织中的数据共享。一方面，政府掌握的政务数据体量庞大又极其重要，其共享程度直接影响了政务服务质量乃至国家治理水平，具有更强的公共价值。另一方面，各级政府及其职能部门常常缺少共享数据的内在激励，跨部门数据共享面临着技术、组织和政治（政策）等突出难题。不过，政府作为大型科层组织的特性也使得它可以最大限度发挥权威机制作用，通过完善法律法规、协调组织关系和统一技术标准来促进跨部门数据共享。

技术、组织和政治（政策）是政务数据跨部门共享中的常见分析框架，它描述了数据共享中的一般困境。其中，技术困境表现为不同部门的数据结构和技术标准不兼容。异质化的数据采集标准和存储技术导致不同部门的数据内容、格式和质量迥异，在数据跨部门共享时出现技术不兼容，从而提高了碎片化结构中的组织协调成本。不过，部门往往缺少主动协调、统一标准的内在动力。数据共享常要求部门放弃对数据的垄断控制权，但这可能会降低部门收益，并提升因数据安全、隐私保护等带来的共享风险。在与部门数据共享相关的权力、责任和义务的法律规定不甚明晰时，上述问题的求解就需要建立部门间互信。然而，由于部门渴望自主和担心数据滥用，跨部门数据共享的信任基础往往十分薄弱，进而影响了稳定合作关系的建立。

在组织内部，一旦横向部门间缺乏数据共享的内在动力，权威机制就成为了破解难题的必要选择。政府的权威机制包括法治权威和科层权威。一是法治权威。增加法律法规供给是国内外推动政务数据共享时普遍采用的解决办法，它能够从根本上改变部门的责任风险和利益激励。二是科层权威。行政组织可以有策略地使用内部权威机制，从而增加部门参与数据共享的内在激励。这些策略包括争取组织层面的领导支持、采纳中心化的数据共享模式、建立统一的跨部门数据管理规范或技术平台，以及重构职能部门和属地关系等等。

1.2 跨组织边界社会数据共享

政府曾是现代国家中数据搜集、储存和使用的最重要主体。进入数字时代后，大型科技企业的技术优势赋予了它们采集、管理和使用数据的强大能力，传统企业和非营利组织等的数字化转型也凸显了这些机构所掌握数据资源的价值。这些由自然人、法人分散掌握的海量数据对于提高公共治理水平同样重要。目前，学界已经注意到社会向政府的数据共享，但鲜少系统讨论政府在促进社会数据跨边界共享中的积极作用。已有关于社会数据共享的研究多以市场机制为核心，着重分析企业之间围绕生产、营销过程的数据共享，更加重视关系网络、契约缔结等的作用。

市场是一个权威分散的劳动分工网络，企业间往往形成彼此独立又相互依赖的竞争与合作关系。由于资源依赖等因素，处于生产链下游的企业有着数据共享的较强激励，期望获取稀缺信息来赢得竞争优势，更好获取和控制资源。处于生产链上游的企业同样期望获得充分数据来避免“长鞭效应”，有效解决需求变异、控制库存。尽管如此，由于数据共享并不必然导致供应链成员均衡受益，上下游企业会由于激励不相容而不愿求解数据共享中技术标准不一致、多组织协调困难等普遍难题。

不同于科层组织诉诸权威机制的做法，企业主要采用“关系网络、契约缔结”的策略推动跨组织边界的社会数据共享。关系网络是指在企业间的信任关系。即便缺乏合约约束，长期信任关系也能促进组织间的数据共享意愿、共享行为。契约缔结则更加正式，它是指企业之间围绕供应链的动态调整、收益分配和信息披露等问题形成共识、签订契约，从而推动数据共享。在实践中，企业间的契约设计包含了定价、收益共享等多种方式。

1.3 政府推动社会数据跨边界共享的新挑战

技术标准不统一、组织协调困难提高了社会数据的共享成本。参与者对于利益、风险的诸多考量又进一步降低了各方自发参与社会数据共享的内在激励。面对相似难题，跨部门数据共享和跨边界社会数据共享却因所处环境不同而适用差别化的策略。在组织内部，政府或企业可以运用权威机制，为跨部门数据共享消除障碍、创造激励；处于市场中的组织则需要通过恰当定价、建立信任的契约缔结方式平衡利益分配、控制共享风险。然而，由于并不总是存在共同利益，或缺乏构建长期信任机制的条件，企业或非营利组织之间自发共享社会数据的案例仍然较为有限。

推动社会数据的融合应用，政府可以成为市场机制的必要补充。在最低限度上，政府可以通过立法等方式为企业、社会组织等的数据交易提供基础规则。2022年12月，中共中央、国务院联合发布《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》，强调应建立数据产权制度、规范数据流通规则、完善数据要素收益分类制度，以及创新数据要素治理制度等，促进数据要素在不同主体间的流通和交易。法律法规等基础规则的构建能够确立数据治理的消极规则，通过限制性的条款保障公民、法人的基本权利。针对具有较强公共属性的社会数据，行政机构还可以在法治框架内建立以发展为导向的数据治理机制，促成多元社会主体的合作互动。

然而，少有研究关注政府促成社会数据实现跨组织边界共享的可行路径。此前，我们构建了以公民授权为基础的公共数据治理机制，但这一机制旨在促进公民将个人数据依法授权给政府履职或与其他组织共享，并不涉及社会数据融合。一些研究注意到了平台的效率优势，认为可以通过数据基础设施建设、平台监管，以及契约制定等方式推动公共和私人部门之间的数据共享。不过，这些研究更加关注私人部门向公共部门共享社会数据，或经由公共数据平台调用部分社会数据，很少涉及政府促进社会数据融合应用的治理机制。近期，研究者已经注意到政务与社会数据融合发展的新趋势，但这些讨论更多体现为对数字时代的未来畅想，尚未细化为政府推动社会数据融合的具体路径。进入数字时代，社会数据的融合应用是激发数据价值的关键，政府在其中的治理机制值得研究。

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案例选取与研究方法

本项研究选取了浙江省自2021年起实施的“浙医互认”为研究对象。“浙医互认”是由浙江省卫生健康委员会推动、由省内医疗机构共同参与的医学影像检查资料和医学检验结果互认共享改革。其中，省卫健委是政府组成部门，“医学影像检查资料和医学检验结果”是医疗机构采集的社会数据，“全省互认”意味着社会数据实现了跨组织边界融合。因此，“浙医互认”能够较好体现政府通过构建治理机制、推动社会数据跨组织边界共享这一类现象的共有性质，是富有典型性的案例选择。

“浙医互认”也是理解政府如何有效推进社会数据跨边界共享的有启发性案例。2006年，中央政府发文要求医疗机构共享检验检查数据，在2010年将其列入医药卫生体制五项重点改革工作，此后多次发布政策文件，却始终收效甚微。党的十八大后，国家卫健委等八部委于2020年12月再次启动医学检验检查结果互认共享改革，此后又将“医疗健康领域的数据融合共享”列入《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》中亟需突破的12个重点领域。2021年，“浙医互认”成为国内首次实现全省范围内检查检验结果互认共享的成功实践，并入选浙江省首批“最佳应用”。2022年，“浙医互认”获国务院主要领导批示肯定，有多家中央内参和机关刊物连续报道。截至2025年4月，“浙医互认”已推动省内1881家医疗机构参与数据共享，累计共享调阅检查检验项目16928万次，累计互认约5653万项次。7作为国内首个全省推行的检查检验数据互认共享成功案例，“浙医互认”对于政府如何构建恰当治理机制、推动医疗领域的社会数据融合有典型示范意义，也能够为政府促进社会数据跨组织边界共享提供启示。

基于“浙医互认”的个案研究旨在揭示政府促进社会数据有效融合的治理机制设计原则。我们基于过程追踪法分析了其中的多主体互动过程，从而揭示内在的因果机制。本文第三作者自2021年“浙医互认”启动起即全程参与案例实践，记录了改革过程中的挑战及卫健委采取的应对策略。在2022年9月确定研究议题后，我们按照三角互证原则，进一步访问了医疗机构管理人员和医务人员，以及政府职能部门管理人员、执行人员，了解不同利益相关群体对“浙医互认”的看法。访谈时间在0.5—2小时之间，均有文字记录，并由第一作者检查确保记录准确（表1）。

表 1 案例研究的访谈对象选取与记录

我们使用Nvivo储存、管理和分析访谈资料。在编码前，我们首先充分阅读访谈记录（三次以上），以充分把握访谈的主要内容。在此基础上，我们列出了与研究问题相关的关键表述，将它们归类为不同的含义单元（最小层级编码），并进一步将其概括为主题。随后，我们重点识别了受访者关于检查检验数据互认共享中可能面临难题的描述，职能部门为促进医院、医生参与互认共享而采取的策略行为，这些策略得以采纳或实现的特定情境，以及这些策略所取得的阶段性成效和问题。由此，我们得以建立政府促进检查检验数据跨组织边界共享的分析框架。为了避免编码中可能的偏见与错误，我们邀请两名外部人员就访谈材料片段进行独立编码。三种编码两两之间的Kappa系数分别为0.95、0.84和0.72，p值均小于0.01，说明一致性较好，原编码具有较好的信度。考虑到受访者对政府推进社会数据融合机制的口语描述可能不完全准确，我们调阅了27份机构内部材料，整理出“浙医互认”中政府实施的78条政策举措，再次与访谈内容交叉验证，形成了最终的案例分析。

“浙医互认”：政府促进社会数据融合的案例

医学检查和临床检验是医疗过程中的重要环节，也会成为患者负担加重、医疗资金给付压力加大和医疗资源浪费的问题环节。医院是独立核算的企事业单位。为追求经济效益，一些医院会要求患者入院后重新开单检查，收取检查检验费用。仅按照10%的重复检测率和50%的医保基金支付计算，浙江省医保每年为重复检验检测就要多支付资金20亿元。9为求解这一问题，浙江省于2021年在杭州市富阳区启动“浙医互认”试点，同年9月面向全省颁布改革实施意见，10月正式上线“浙医互认”数字化应用，全面推进省域范围内各医疗机构的检查检验数据共享。2022年初，项目通过省级和中央的验收肯定，成为全国首个在省域范围内实现检查检验数据互认共享的成功实践。

医疗机构互认检验结果是社会数据跨组织边界共享在医疗领域的典型应用，并非浙江首创。此前，除中央多次发文，京津冀三地也曾联合试点百余家医疗机构互认临床检验结果，但实现全省域等大范围互认的实践少之又少。10检查检验结果互认的难点不在于社会数据共享的理念设想，而在于机制执行。“浙医互认”的启发之处，即在于它较好的实施成效。截至2025年4月，浙江有686个检查检验项目纳入“浙医互认”，占全部高频项目的90%以上；有1881家机构参与互认共享，覆盖所有二级以上公立医疗机构及基层医疗卫生机构；居民日均通过“浙里办”平台调阅互认数据2.2万次，医疗机构间累计共享调阅检查检验项目16928万项次，累计互认约5653万项次，节约医疗费用超17.17亿元。

不过，“‘浙医互认’的改革进展并非一帆风顺，由于缺乏配套政策支持，推行阻力较大。”

在政府推进社会数据跨组织边界共享的过程中，这些抵制常常以技术问题的形式表现，其实质却在于医疗机构、医生等对于责任风险和利益得失的考量。而且，行政机构并不具备强制要求医疗机构采纳或共享数据的科层权威或法定权限。作为牵头部门，浙江省卫健委采取多种策略，协同体制内的多元行动者，最大限度推动了医疗机构间的数据共享应用。

3.1 技术、风险与利益：医疗机构数据融合的制约因素

“浙医互认”要求推动医疗机构互认检查检验结果，确保医生在诊疗过程中可以快速调阅数据。为此，浙江省卫健委搭建了数字化应用平台，旨在为各医疗机构提供数据共享载体。然而，技术标准差异常常成为数据共享的首要障碍。医院、医疗机构是独立的企事业单位，其检查检验设备和管理信息系统也都独立采购、使用。理论上，“浙医互认”平台可以把省内一千多家省、市、县医疗机构和基层医疗卫生机构的管理信息系统统一接入到数据平台，但各医疗机构间的网络设施对接却存在不少困难：

“（浙医互认）涉及到了公立医院、私立医院，省市县目前都在打通（系统）。但他们使用的网络运营商很不相同。有用联通的、移动的、电信的，甚至还有的用的是华数的。为了数据安全高效的采集，要统筹考虑采集链路的铺设，这给我们工作带来了很大问题。”

网络差异所引发的共享难题会增加改革的协调成本，却不足以阻碍“浙医互认”的实质性推进。浙江省自2017年2月启动“最多跑一次”改革，省级政府已经积累了协同网络运营商对接信息系统的实践经验。医疗领域检查检验结果共享的更大技术挑战来自于专业数据质量或医疗业务流程，即各家医院采购的检查检验仪器设备质量迥异，且使用的业务名称、流程标准，以及数据编码规则、存储形式、存储质量也有很大不同。在浙江采购网以“医院+存储设备”为关键词的不完全检索显示，医院设备采购涉及102家厂商，凸显了检查检验结果共享互认中独特的专业技术难题。

与“互联网+政务服务”的数据共享相比，检查检验数据跨医疗机构互认的技术问题触发了本项改革的更关键挑战，即数据共享可能会增加医生、医疗机构的责任风险。社会数据融合的责任风险可分为两种不同情形，一是由于硬件设备或专业水平带来的误诊风险，二是跨医疗机构数据共享后引发的问责风险。医疗是高度专业化的领域，不同医疗机构的质控标准和能力差异非常大。在实践中，专业领域可通过医院级别（如二甲、三甲）、评定国家实验室质评单位等方式区分医疗机构的资质水平。即便是在同一等级的医院，各家医院也会有所侧重地在某些细分领域投资更高质量的医疗设备，形成同类检验科室之间差别化的检查检验能力。在个体层面，检查、检验技师的专业化能力也会极大影响检查检验结果。

“人为性很大的一些检查，做检查的技师水平直接影响结果。拿心脏造影来讲，我发现来我这里治疗头痛的一种患者，在我这里查出来心脏有气泡的人的比例在70%，在县级医院的比例只有30%。这样就存在这种可能，有40%的这些心脏有洞的患者被漏诊掉了。”

检查检验结果是医生判断患者病情的重要参考依据。一旦在诊断中使用了不可靠的检查检验结果并导致误诊、漏诊或错诊，医生和科室就要承担相应的医疗事故责任，进而引发医患矛盾，以及在数据共享机构之间的医疗责任纠纷。因此，医疗机构及其医生往往会谨慎地对待其他医疗机构的互认数据。

检查检验数据跨医疗机构互认的第二重风险则是信息透明引发的监督、问责或监管风险。如前所述，不同医生可能由于其专业能力差异而对病情做出不同判断：

“疑难病人会有三级医生查房……当三个医生分析的结论不一样，这种结论的调整就需要保密。”

对民营医院来说，检查检验数据尽管是向其他医疗机构共享，但由于数据存储在卫健委搭建的平台上：

“他们会考虑是不是要被检查、被监管，或者担心被发现有不规范的地方。”

另一个鲜少被医疗机构直接提及，但客观存在的制约因素则是利益。浙江省从2011年启动以实施药品零差率、破除“以药养医”为切入点的公立医院综合改革后，在医疗服务价格相对较低时，检查检验收入就会成为医院的重要收入来源，一旦“浙医互认”广泛推行跨医疗机构的数据共享，不少医疗机构的收入将会因此下降。换言之，“浙医互认”与“以检养医”之间的张力会导致医疗机构缺少参与互认的内在激励。

“现在的医疗体系也是鼓励医疗机构通过服务收入，而不通过药进行收益。”

“检查检验的收入一般约占医院收入的20%~30%，结果互认不可避免会减少医院和医生的收入，这是改革的堵点难点。”

3.2 权责限度：部门推动医疗机构共享数据的挑战

受制于技术、风险和利益等因素，医疗机构缺乏共享临床检查数据的内生动力，难以自发形成相互之间的契约连接。“浙医互认”的数字平台可以适度缓解技术标准不统一的矛盾，但有效的互认机制还需要适当补偿医疗机构在检查检验结果互认后的利益损失，消除他们对互认机制引发风险的顾虑。换言之，卫健委不仅需要建立数据共享平台，还需要调整医疗机构所处的外部制度环境，才能有效引导医疗机构有动力，或至少不抵制参与这一横向协作的共享实践。

卫健委并不缺少解决上述问题的应对方案。针对网络技术问题，浙江已具备协调多个网络运营主体、数据供需主体的工作基础。其中，省大数据发展管理局牵头建立了公共数据平台，承担了跨层级、跨部门数据共享的功能，各大网络运营商也具备开展系统互通工作的前期经验。针对医院可能面临的利益损失，卫健委提出了补偿机制的设想，即通过财政或医保资金兜底，在核定机构检查检验收入基数后，将数据互认所节约的检查费用按比例返还给医疗机构。针对责任风险问题，卫健委提出可以通过统一全省检查检验项目的名称、编码，建立互认的操作规范和质量评价标准，以及引入商业保险理赔医疗纠纷等方式来降低风险。

就制约医疗机构参与检查检验数据互认的因素，以及“浙医互认”的后续实践来看，上述做法的确能够对应解决医疗机构在共享过程中关于技术、风险和利益的诸多顾虑。然而，这些方案的制定实施已经超出了卫健委的职权范畴。其中，技术问题的求解需要网络运营商、工信部门和省大数据发展管理局的工作支持；补偿机制的建立需要有医保部门、人力资源和社会保障部门的介入；责任风险化解的规则制定和保险设计则需要司法部门、医保部门和专业医生的共同研讨。因此，除非有其他部门的配合支持，否则“浙医互认”就难以实施。

省卫健委具备在权责范围内依托正式组织规则、非正式人际互动，以及工作技巧等方式推进跨部门协同的行为空间。其中，正式规则是指浙江省已经建立的“公共数据平台”，数据局具备打通检查检验数据跨医疗机构共享的内在激励；非正式规则则是指组织成员之间因过往工作而建立的人际网络；工作技巧一般是指尽可能降低其他部门的配合成本，是部门在自主合作中争取其他部门配合的前提：

“这是它（其他相关部门）的职责，也是它的政绩。”

“（和其他部门的工作人员）还是有个人感情的……操作层面，大家比较熟，打个电话，请求帮忙弄一下，还是可以的……”

“只要不要其他部门付出很大成本……部门合作就是这样……不能过多麻烦他们。”

然而，卫健委的上述策略难以充分满足改革中的跨部门协调需求。“浙医互认”不会引发部门间的权力和资源争议，却仍然需要付出较为高昂的行政成本，且其他部门并不具备参与改革的正式制度激励。因此，如果说激励医院、医疗机构等的参与是“浙医互认”改革的一阶挑战，如何激发更多职能部门参与构建体制机制保障，就成为了社会数据融合应用中的二阶困难。

3.3 向上借力：职能部门推动社会数据共享的行动策略

协调问题是碎片化科层组织的常见挑战，浙江省委省政府围绕数字政府建设的系列重点任务却为卫健委协同各部门推进“浙医互认”提供了重要契机。2017年2月，浙江启动“最多跑一次”改革。此后，浙江省委省政府将其逐步拓展为政府数字化转型（2018年4月）、数字化改革（2021年2月）。这些改革均属省委书记或省长牵头的重点任务，相应组建了领导小组和各领域工作专班。数字化改革要求各级政府运用数字技术推动政府职能转变、提升政府治理效率，这为卫健部门探索“浙医互认”提供了激励，也提供了机遇。

2021年，面对其他省份和省内其他地区在推进医疗机构检查检验数据共享中的诸多顾虑，杭州市富阳区的地方干部决定以数字化改革为契机，选定6个医院启动地方试点，很快取得成效。试行一个月后，省卫健部门相关领导到富阳调研，认为医疗机构共享检查检验数据是回应民意、推动医改的重要突破口:

“(这一改革)医院会有顾虑，但民众呼声很高，是医改面临的一个重要突破口，是一个待解决的重要问题……可以作为医改的重要方向。”

“国家有相关文件，说明中央也比较重视……2006年、2010年国家都推过这件事，没办法真正推行下来，这次就相当于正好利用数字化改革的契机，给它真正的推下去。”

基于上述认识，省卫健委将该项目向省数字政府工作专班做了专门汇报，“浙医互认”很快被列为省医疗改革领域数字化转型的重点应用项目。由此，“浙医互认”就不再只是地方政府、卫健部门的共有关注，而是正式纳入了省委省政府主要领导的注意范畴：

“（‘浙医互认’）已经成为省委数字化改革的标志性成果，深受重视。”

“浙医互认”推进期间，省卫健委多次向省委书记、省长汇报工作进展，省委秘书长则承担了指导协调职责。这一来自上级的确认支持为省卫健委推动“浙医互认”改革提供了重要的组织保障。这些组织保障包括由省委常委或省政府秘书长主持的工作推进会，直接调动运营商、职能部门配合；由省发改委将其列为“民生关键小事”应用，引入多部门共享的激励机制；由省纪委列入督查项目，面向各地市考核或督查改革进展。更为重要的是，省人大以立法的形式在《浙江省医疗保障条例》中为检查检验结果互认提供了法治支撑。

得益于高位推动、激励约束和法治保障，省卫健委得以联合医保、财政等多个部门以联合发文的形式正式公布“浙医互认”改革的部门分工，较好消解了检查检验数据在跨医疗机构共享中多个技术、风险和利益问题（表2）。从技术标准看，省卫健委除了依托公共数据平台建设数据中心、还专门搭建了卫生健康数据高铁、“健康云”等基础设施，提高医学影像的调阅速度。同时，省卫健委牵头，在充分尊重一线医生原有诊疗过程的基础上，与“技术专家、领域专家、临床医生、业务流程人员”多方合作建立了全省统一的互认共享规则、项目标准和应用支撑体系，得到了省发改委、省数据局、人社、财政等部门的支持。

从责任风险看，省卫健委主要采取了三项策略。一是做好数据共享的质量控制，邀请医学、医务和法务专家组成咨询委员会，负责审核、评价互认共享项目申请，确认纳入数据共享范畴的检查检验项目。二是联合多部门建立风险补偿机制，由地方财政出资购买“互认共享责任险”，对因互认共享产生的医疗纠纷，由投保的商业保险机构给予赔付。这些机制由各职能部门协同建立，能够较好控制检查检验数据跨医疗机构共享的风险。在此基础上，省卫健委还采取了第三项策略，要求应充分尊重医生的专业权威，强调“互不互认，由医生来决定”，以及充分尊重患者的隐私权，即只有在患者授权的情况下，医生才能调取患者在其他医疗机构的检查检验数据。

从利益分配来看，卫健委协同相关部门完善了配套的财务和考核激励办法。一方面，省医保局建立了“总额预算、结余留用、超支分担”的给付机制。这一给付机制以医疗机构上一年度的检查检验费用为基数，由医保基金足额补偿医院因参与互认而导致的检查检验费用减损，由地方财政作为兜底给付和补助、奖励来源。省人力资源和社会保障厅则调整了薪酬激励制度，保证医生收入不因检查检验结果互认而下降。另一方面，卫健委将检查检验数据质量、影像调阅成功率等纳入了考核评价体系。

表2 “浙医互认”中多主体参与的协调-整合策略

 案例分析：政府推动社会数据融合的治理机制

社会数据的跨边界融合共享是数据治理的重要组成部分。“浙医互认”案例体现了社会数据融合过程中比较普遍存在的治理难题，即市场、社会中的数据持有者往往缺乏共享数据的内生动力。在医疗健康领域，检查检验结果在医疗机构间的共享互认能够方便群众就医、优化医疗资源配置。然而，医疗机构却由于技术、风险和利益等多方面因素缺乏自发形成共享互认机制的内生动力。更为重要的是，“浙医互认”为政府职能部门如何破解难题、有效推动社会数据跨组织边界共享提供了治理机制设计的重要启示。它表明，职能部门在推动社会数据跨边界共享时，可设计包含场域分层、组织协同，以及引导激励等三项策略的治理机制（图1）。

第一，场域分层是指政府职能部门需要明确区分政府与市场、社会的互动场域，以及政府组织内的部门间、层级间互动场域，重视以政府组织内部协同增加职能部门推动外部主体协同的可用政策工具。场域分层策略对应了职能部门在推动社会数据融合共享中面临的普遍难题，即职能部门既缺乏要求市场、社会主体参与数据融合的有约束力权威，也常常并不具备消除数据持有者顾虑或增加其行动激励的充分能力。《“数据要素X”三年行动计划》虽然列出了包含医疗健康在内的十二个重点领域，但这一行动计划属于软法范畴，并不具备约束市场、社会主体的强制力。卫健委难以强制要求医疗机构参与检查检验数据共享，就必须通过准确辨析制约医疗机构参与共享互认的具体因素，对应明确应对方案所需的政策工具。更进一步来看，仅依靠自身力量，卫健委缺乏促进医疗机构参与共享互认所必须的技术和资源，因而需要通过“以退为进”的策略，首先在党政体制内部寻求组织协同。

第二，组织协同是指在政府组织内部的活动场域，职能部门可以通过部门间合作寻求技术、资源等支持，增加可用的政策工具选项。政府是分层、分部门的科层组织，职能部门是推动社会数据融合共享的实际主体，但单一职能部门的技术、资源能力往往比较有限，因而需要在其他部门的配合下才能完善、实施政策方案。职能部门推动的政府内部协同包括自主合作和借力动员两种路径。在“浙医互认”案例中，卫健委既通过正式规则、基于人际交往的非正式互动形成了与数据局等职能部门的自主合作，也通过抓住数字化改革的政策窗口，争取省委省政府主要领导的关注，通过把“浙医互认”列为省委数字化改革的重点任务，获得了争取更多部门支持、配合的激励、监督和法治等重要保障。

第三，引导激励是指在政府与市场、社会的互动场域，职能部门可通过整合资源设计恰当政策工具，有针对性地激励和引导数据持有者参与共享。在“浙医互认”案例中，卫健部门准确识别了医疗机构在参与检查检验数据共享互认时面临的技术壁垒、潜在风险和利益损失，并通过部门间协同，整合各方资源设计了软法等多种政策工具，逐一消解数据持有者参与共享的种种顾虑。一是提供激励，即在医保、财政、人社和地方政府支持配合下，补偿医院因检查检验数据互认共享而减少的利润损失，以及建立新的考核和激励制度。二是消除风险，即协同各部门专业力量建立检查互认项目库，推动财政出资、商业保险公司担保的互认共享责任险，以及在功能设计中尊重医生、患者的决定权等，进一步降低检查检验数据共享互认的实施风险。三是降低成本，即与省数据局等部门协调建立检查检验数据互认共享所必须的系统、接口、服务器和网络等硬件设备，以及编码目录库、共享数据标准和质控技术标准，从而减轻数据持有者需要承担的硬件和协调成本。

总而言之，场域分层、组织协同和激励引导构成了职能部门在设计社会数据共享治理机制时的关键要素。其中，场域分层是基础。职能部门需要区分推动社会数据共享的两大不同场域，包括政府与市场、社会的互动场域，以及政府内部的活动场域。组织协同则是引导激励的前提，即职能部门首先需要在政府内部的活动场域成功推动组织协同，才能为获得必要的技术和资源来设计、实施各项政策工具，最终形成对社会数据持有者等政府以外行动主体的积极引导和有效激励。

图1 政府分层分场域推动社会数据融合的治理机制

结论与讨论

进入数字时代，数据治理已成为政府的重要职能。运用浙江省卫生健康委员会促进医疗机构检查检验数据共享的案例，本文呈现了政府职能部门促进社会数据融合的挑战及其应对策略。其中，医疗机构由于技术、利益和风险等考量缺乏共享数据的内生动力，行政部门则缺乏要求医疗机构共享数据的强制权威。为破解难题，职能部门采用了分层分场域行动策略：一是抓住政策窗口促进组织协同，通过争取政府内部的正式权威，获得横向协调所必需的组织保障。二是整合资源创设多种政策工具，为医疗机构参与数据共享提供必要的技术支持、资金保障和风险控制。由此，场域分层、组织协同和引导激励构成了政府推动社会数据融合应用之治理机制的关键构成要素。

“浙医互认”案例拓展了学术界关于政府在数据治理中职责范围及其实现机制的既有认识。已有研究更多关注政府作为数据提供者推动公共数据开放共享或授权运营的实现机制，但鲜有文献从政府作为规则提供者的视角，探讨如何通过完善制度规则或政策工具来推动社会数据的跨界融合共享。进入数字时代，政府已经不再是优质数据的垄断采集者，各类社会数据也是创造公共价值的重要来源。本文明确以政府在促进社会数据融合中的规则提供者角色为研究视角，基于“浙医互认”案例，提出了政府分层分场域促进社会数据共享的治理机制，形成了三个方面的研究贡献。一是新对象，即把政府的数据治理对象从政务数据、公共数据拓展到了社会数据。二是新角色，即提出了政府在社会数据融合中不仅是数据提供者，也可以是规则提供者。它表明，在数据持有者难以自发形成跨组织边界的社会数据融合时，政府可以成为市场机制的必要补充。三是新机制，即揭示了政府促成社会数据共享的治理机制之关键要素。政府在促进社会数据融合时面临了市场失灵、权威受限的双重困境，本文则从场域分层、组织协同和引导激励三个层面提炼治理机制，系统呈现了政府破解难题的可能路径。由此，本文对现有以公共数据为主要对象的政府数据治理研究形成了重要补充。

本文对政府促进社会数据跨组织边界融合应用的机制分析，对于推进当代中国乃至全球的数据治理都有着重要的理论和实践价值。“浙医互认”是有启发性的典型案例，它体现了职能部门在推动社会数据融合应用过程中面临困难的普遍场景：社会数据共享有助于实现公共价值，其持有主体却会由于技术、风险与利益等因素而缺乏共享数据的内生激励，而行政机构又缺乏强制推动社会数据共享的法定权威。这一现象不仅存在于医疗健康领域，也同样存在于农业生产、商贸流通、交通运输、文化旅游和城市治理等多种领域。以城市交通为例。公私停车场如能共享车位和实时停放数据，即可提升城市稀缺停车位资源的配置效率。然而，各停车场同样会由于场库信息系统标准不一致、停车系统或支付平台利益冲突等因素缺乏自发共享的动力，城市管理部门也会缺乏促成公私部门合作的权威与资源。对此，“浙医互认”案例启发我们，政府是横向分部门、纵向分层级的复杂组织体系，行政部门可以采用场域分层的策略设计治理机制，通过最大限度争取政府组织内的多部门协同，增加部门可用的政策工具，从而逐一消解社会数据持有主体的诸多顾虑。

需要指出的是，本文基于案例分析提出的治理机制在促进社会数据共享中仍然存在不少限度和需要注意的方面。从实践成效的限度来看，职能部门通过场域分层、组织协同和引导激励等策略构建的治理机制只能促进、但无法保证社会数据的充分融合。事实上，医生群体尽管认可改革塑造了“互认的文化”，但也表示，受制于病患病情的实时变化和各医疗机构检查检验设备的客观能力差异，相关数据的共享深度和范围还比较有限。对此，政府可以在准确评估社会需求的基础上，通过更新基层医疗卫生机构的检查检验设备等方式来持续推动医疗机构间数据共享的范围和深度。但是，政府应当接受自身在促进社会数据融合时规则供给者这一角色的作用限度，充分尊重社会数据持有者决定自身是否参与共享数据的主体权力，避免过度干预或不当干预医生、病患的自主性，从而引发更大的医疗风险。

在应用推广中，本文所提出的治理机制也有较为明显的适用限度或作用条件，突出表现为职能部门争取科层权威的制度环境。在案例中，浙江省卫健委得以成功向上借力、从而推动政府内跨部门协同有着独特而重要的政策窗口机遇。这一政策窗口机遇包括国家卫健委等对检查检验数据跨医疗机构共享的政策发文，也包括浙江省委省政府对于数字化改革重点任务的持续关注。一旦缺乏这些来自国家部委或省级党委政府主要领导的政策注意力，职能部门在依靠自身力量推动跨部门协同时就会面临更大的困难。然而，高层级党委政府的注意力始终有限。这一作用条件的有限性，也使得本文所提出的社会数据融合治理机制同样面临着较为明显的适用范围限度。

文章来源：《公共管理学报》2025年第3期