“推进国家治理体系与治理能力现代化”是中国共产党十八届三中全会首次提出的宏大命题，成为学术界研究的重要内容。党的十九届五中全会明确“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则，是要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出到2035年的远景目标为“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。边疆是中国的重要组成部分，面积广阔，资源丰富，边疆治理体系与治理能力现代化也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，是重要的有机组成部分。

“治国必治边”，这是习近平总书记对边疆问题的重大论断和深刻阐述。强国先强边，国稳须边稳。本文基于边疆治理的当代实践，在学者研究的基础上，对新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化的意蕴、内涵与路径进行探讨，敬请方家指正。

一、新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化的多重意蕴

中国的边疆治理历史悠久，内涵丰富。中国的边疆不仅具有边疆性、多元性特征，更具有基础性与战略性特征。边疆的多重样态决定了边疆治理具有多重任务，不仅要稳定边疆、富裕边疆，更要建设美丽边疆、强盛边疆。新时代中国边疆治理体系的建立与拓展在实现国家治理能力现代化，特别是在稳定、发展以及强盛边疆方面具有多重意蕴。

（一）治国必治边：边疆稳定的必要性

稳定边疆是边疆政策实施的根本前提。边疆治理的内容十分丰富，政策执行者要有底线思维和战略思维，要分清主次，处理好稳定与发展的关系，把边疆稳定放在首要位置。

稳定边疆具有很大的挑战性。中国边疆地区多种文化荟萃、生态多样，具有多元化特征，不但是文化特色区，还是资源富集区、水系源头区、生态屏障区，更是与国外接壤区、民族地区和欠发达地区。从生态治理的关联来看，边疆地区处在大江大河的源头和上游地区，是国家重要的生态屏障。

推进民族交流交往交融与宗教中国化也是稳定边疆的核心内容。但同时我们也要看到，由于历史遗留问题不少，经济社会发展不平衡不充分，边疆地区城乡发展差距明显，在市场经济和现代化的大潮下，稳定边疆存在诸多挑战。

稳定边疆具有强烈的现实需求。边疆是国内与国际的联络带，是国内安全稳定的防护栏，是防止境外势力渗透的屏障区，稳定边疆可谓是国家治理的关键内容，牵一发而动全身，所以加强新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化建设是非常必要的，我们要下好先手棋、打好主动仗，积极有为，有效化解边疆地区的各类风险和挑战，顺利推进社会主义现代化的各方面建设。

（二）富国须富边：拓展支撑国家发展的新空间

在中国经济发展的大格局中，促进边疆富裕是重头戏，绝非可有可无。可以说，一带一路建设以及新西部大开发的新内涵，就是要着眼于边疆发展，拓展支撑国家发展的“新空间”。需要指出的是，这个“新空间”不是领土意义上的“新空间”，而是整体发展意义上的“新空间”，强调的不仅是边疆的快速发展问题，更是边疆发展在全国发展中的战略位置问题。实现边疆经济快速发展、优先发展是推动“一带一路”建设的新起点。打铁还需自身硬，“一带一路”建设要实现良好发展，必须发展好边疆地区。

总之，从整个边疆省区来看，富裕边疆仍是任重道远。毋庸置疑，发展是解决中国一切问题包括边疆安全稳定问题的钥匙。立足于国家治理的宏观视角，富国须富边，改革开放起于东南，必收功于西北，使边疆地区的民众富裕起来才算成功，所以必须加强新时代边疆地区治理体系与治理能力现代化建设，拓展支撑国家发展的“新空间”。

（三）强国先强边：边疆强盛的全局性

世界正面临百年未有之大变局，唯有强大国家、强盛民族才能稳步向前、健康发展。边疆强大才能国家强大，这是边疆治理的核心内涵之一。

“站起来”“富起来”“强起来”是习近平总书记对中华人民共和国成立以来中国经济社会发展的生动概括。但也应看到，中国经济社会发展不平衡不充分，尤其是边疆地区，经济、政治、文化、社会、生态等方面的建设还有待加强。

强盛边疆是新时代中国边疆治理的核心内容，是边疆治理的优先选项。强国先强边，就是强调国家治理要重视边疆相对于全国的全局性和战略性，进而在加强新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化建设中，优先发展边疆，实现边疆的强盛。

二、新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化的内涵

推进新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化研究，建设健全新时代中国边疆学的话语体系、学术体系和学科体系，首先要对中国边疆学的核心概念进行梳理。这些概念的梳理，是一项艰巨的学术任务，也是建设新时代中国边疆学的基石。

（一）关于“边疆治理”的定义

近年来，“治理”的概念讨论受到学界的重视，产生了系列成果。虽然“治理”一词在政治学领域被讨论得如火如荼，但“边疆治理”一词至今仍缺乏一个较为清晰的界定。笔者认为，概念总是在实践中修正和总结的，因而边疆治理的概念要根据中国的国情来拟定。边疆治理一定是党和国家运用权力来科学高效地治理，而不是西方治理理论那样所理解的弱国家化、去中心化以及逆权威化的治理。综上所述，笔者认为边疆治理是指在中国共产党的领导下，各级政府为实现边疆的安全、稳定和发展，依法对边疆区域内的公共事务进行管理和处置的活动及其过程。

（二）关于“中国边疆治理体系”的定义

习近平总书记在《关于十四五规划〈建议〉说明》中特别强调，要坚持系统观念。国家治理体系就是运用系统观念提炼出来的概念。邢广程随即提出：“中国边疆治理体系是在党领导下管理边疆的一系列制度体系，包括各领域体制机制和法律法规安排。”这个概念抓住了治理边疆的主体是中国共产党领导；抓住了系统论的要义，强调管理边疆要依靠一系列的制度体系，包括民族区域自治制度、中国特色社会主义法律体系，治藏和治疆方略，以及经济、政治、文化、社会、生态五大建设体系。推进中国国家治理体系和治理能力现代化，就是要使边疆治理体系制度化、规范化、科学化，从而把中国特色社会主义的制度优势转化为边疆治理的效能。

（三）关于“边疆治理能力现代化”的定义

再完美的边疆治理体系，没有治理能力的提升都是无效的，所有的制度体系都需要相应的治理能力来执行。笔者认为，边疆治理能力现代化主要就是使边疆治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使边疆治理者善于运用法治思维和法律制度治理边疆，善于把制度优势转化为治理边疆的效能。综上所述，笔者认为，所谓边疆治理能力现代化，是指中国共产党领导下的各级政府制度化、科学化、规范化、程序化管理边疆地区安全、稳定、发展等方面事务的能力。

三、新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化的路径

发展是解决中国一切问题的基础和关键，这也是中央对新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化所开出来的“良方”。新时代边疆发展必须坚持新发展理念，全面推进以下举措。

（一）加快推进经济治理现代化的“推动力”建设

经济发展是国家和社会发展的引擎，是重要的推动力，边疆地区推进经济治理现代化，是新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化的重要内容。对于边疆地区而言，因为特殊的区位优势，边疆地区经济治理现代化可分为内向性建设和外联性建设，分别对应国内大循环和国际大循环。

（二）加快政治治理现代化的“支撑力”建设

边疆经济社会发展，政治治理现代化是基础，是支撑力，其进一步完善，可以有效提升边疆治理效能。边疆地区政治治理现代化要依据实践逐步转变观念，强化制度建设。边疆地区政治现代化实现的关键是对边疆地区进行制度化的顶层设计。

（三）优化文化治理现代化的“内驱力”建设

边疆治理关键是人心。在边疆地区民众实现脱贫进入小康社会后，若要实现更大程度的发展，关键在于边疆人才的培养，边疆民众内驱力的激发。从笔者的调研来看，文化的内驱力是未来边疆乡村发展的最大动力。

（四）加速推进社会治理现代化的“内聚力”建设

推进边疆社会治理现代化，需要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险的能力。要客观承认矛盾，在分析矛盾、解决矛盾中实现边疆社会的健康发展。当前，中国边疆地区还面临着各种风险挑战，暴恐活动还有发生的可能性，随着城乡差距进一步拉大，群体性事件也易发、多发。针对这些问题，应完善边疆社会治理体系，各级政府要提升社会治理能力，健全边疆城乡基层治理体系，提高预防各类风险的能力，促进政府治理同社会调节、居民自治良性互动。

（五）切实加强生态治理现代化的“绿色力”建设

绿色力是笔者根据现实实践而提出来的概念，是指以生态治理现代化为核心，坚持“绿水青山就是金山银山”的新发展模式，对区域内资源进行合理有效配置，提高区域间协同发展能力，促进经济绿色、循环、可持续发展。

推进边疆生态治理，关键在于因地制宜。生态保护要因地施策、因类施策，制定区域性政策。要推进生态治理现代化“绿色力”建设，全面提高资源利用效率。边疆地区森林、海洋、草原、湿地、荒漠等生态系统密集分布，要注意生态保护与经济发展相互协调的问题，着力解决“守着青山绿水却喝着清汤寡水”的突出问题，建立生态产品价值实现机制，在边疆地区探索和完善市场化、多元化生态补偿，使民众有更强的获得感。

作者单位：中国历史研究院中国边疆研究所

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原文刊载于《云南社会科学》2021年第1期