摘要：开放是中国式现代化的鲜明标识，制度型开放是实现高水平开放的必由之路。世界百年未有之大变局加速演进，我国推进制度型开放面临的国内外形势更加复杂多变。西方发达国家仍掌握国际经贸规则制定的主动权，我国参与国际经贸治理的能力有待提升，服务业对外开放尚需加强。在此背景下，我国需要继续推动以制度型开放为代表的高水平对外开放，积极参与引领全球经济治理，打造制度型开放新高地，促进服务业开放和有序竞争，深化外商投资和对外投资管理体制改革，持续深化全球和区域经贸合作，拓展双边和区域经贸合作，健全安全保障体系。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出，开放是中国式现代化的鲜明标识，要主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境。商品和要素流动型开放是基于特定历史发展阶段及经济背景下的必然选择，随着全球经济格局的重塑和中国进入新的发展阶段，党中央立足自身、着眼未来，在深刻把握国内外发展环境和趋势的基础上，作出了制度型开放这一重大战略部署。制度型开放是构建更高水平开放型经济新体制的关键，它代表了更高水平的开放，具有更大的开放难度，更具稳定性和系统性，涉及范围更广，更强调包括知识产权、环境保护、技术标准、劳动保护、数据管理等经济因素和诸多非经济因素在内的“边境内”开放规则。
制度型开放的核心要义和主攻方向主要体现在规则、规制、管理、标准四大方面，广泛覆盖对外开放各具体领域，且表现为更深层次的开放。制度型开放作为一种规则体系的开放，强调通过规则制度的引进来和走出去，实现国内基本规则制度框架、管理体制与国际高标准经贸规则的对接，并注重政策制度的协调性和一致性。其本质是通过体制创新构建一种更能适应高水平开放型经济新体制的制度体系，更好地在制度层面与国际接轨与互动，打造一个满足高质量开放发展的公平、透明、有序和高效的制度环境，不断拓展和深化各领域的高水平开放，实现互利共赢和深度参与国际经济治理，推动构建一个更为公开统一的全球范围内的开放型经济体系。同时，制度型开放也是推动新质生产力发展、统筹国内国际两个市场两种资源、实现要素便捷流通和优化配置的重要保障。
长期以来，中国依靠廉价劳动力、土地等资源优势参与国际分工和全球价值链，这些资源禀赋优势使我国在对外开放和国际贸易中占据了卓越地位，并成为全球最大的贸易国之一。然而近年来，中国的低成本优势正在逐渐减弱，以大量资源投入、重视经济产出而忽视环境成本为典型特征的粗放型发展模式也难以为继，亟需寻找新的国际竞争比较优势。同时，向全球价值链中高端攀升的现实挑战以及服务贸易、数字经济的加速发展，客观上对建立与之相匹配的制度政策体系提出了更高要求。从资源禀赋比较优势向制度优势转变，是获得新发展红利的必要条件。
对外开放面临的主要形势
当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国推进制度型开放面临的国内外形势更加复杂多变。
逆全球化思潮涌动。当国际分工发展到一定阶段后，进一步的深化分工可能会导致整体边际收益递减，如果缺乏有效适当的再分配机制，会导致贫富差距扩大。这种趋势引发了一些国家和群体对全球化的质疑。国家主义和民粹主义的兴起进一步推动了逆全球化思潮，世贸组织改革受阻、英国“脱欧”、美国接连退出多个国际组织和多边协定等现象，都体现了部分国家参与多边国际合作意愿的减退。自中美贸易摩擦以来，美国试图构建一个排除中国的全球化模式，在贸易、投资、金融、知识产权保护以及服务贸易等多个领域，对我国发起了具有经济保护主义倾向的战略性贸易战，全球化进程呈现分化势态。
全球经济不确定性正在加剧。当前，全球经济格局正经历深刻变革，全球经济面临较大不确定性和明显的下行压力。经济下行压力的加剧导致全球经济复苏乏力，增长动力明显不足。贸易保护主义的抬头、主要经济体衰退风险的增加以及地缘政治紧张局势等多重因素相互交织，导致国际市场需求减少。同时，全球经济的不确定性使得跨国企业在投资决策时变得更加谨慎，全球产业链和供应链趋向紧缩，呈现明显的区域化、近岸化和在岸化趋势。全球供应链的重组和区域经济自给自足的趋势，对我国产业链的稳定性和竞争力提出了更高要求。在此背景下，我国需要继续推动以制度型开放为代表的高水平对外开放，灵活调整策略，加强国内经济的韧性，以应对全球经济环境的复杂变化。
国际经贸规则面临重构。伴随着世界政治经济格局的演变，二战后建立的国际贸易与投资规则体系已经难以适应当前的全球经济形势。首先，近年来世界贸易组织（WTO）面临改革压力，特别是其上诉机构因美国阻挠而陷入停滞。同时，以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等为代表的区域自由贸易协定迅速崛起，成为影响全球开放格局和推动全球治理体系重构的重要力量。截至2024年8月，全球生效的区域贸易协定数量达到370个，涵盖关税减免、贸易投资、知识产权保护等领域。这些区域和双边协定的发展并不意味着世贸组织的失效，而是作为有益补充推动经济一体化发展，提升了自由贸易制度的韧性。其次，国际经贸规则的具体内容也在发生变化。世贸组织主导的贸易规则聚焦于“边境间”开放，强调通过削减关税和非关税壁垒、限制倾销和补贴等不公正贸易手段来推动国际商品和要素流动。然而，新时期的国际经贸合作致力于推动国际经贸规则向更多领域、更大范围、更深层次扩展。传统议题不再是焦点，取而代之的是以劳工标准、知识产权保护、政府采购、竞争中立、营商环境等新议题为特征的“边境内”开放规则。最后，互联网和数字技术的进步推动了数字经济和跨境电商等贸易新业态的迅猛发展。新一代信息技术与制造业深度融合，不仅从根本上改变了国际分工格局，也为全球经济治理体系变革带来挑战。当前，这些新业态新模式还处于起步阶段，尚未形成全球公认的贸易规则体系，增加了各国在数字经济领域的政策协调难度。例如，美国注重数字贸易自由化，欧盟主张大型企业反垄断规制与隐私权保护，而中国等新兴经济体则更注重平台经济等，全球数字贸易规则呈现碎片化态势。因此，各经济体要深化制度型开放，促进规则、规制与标准的相通相容。
我国在制度型开放方面取得重要进展。改革开放初期，我国实施以优惠政策为主的对外开放政策，以低成本要素开放积极发展外向型经济，引导国际资本、技术、管理等先进要素流向国内。2001年我国加入世贸组织后，迅速融入国际分工和治理体系，极大提高了贸易和投资的自由化、便利化程度。2013年启动的共建“一带一路”项目合作是推动国际制度对接的重要桥梁，也是我国向国际社会供给公共产品的重要世界工程和世纪工程。2018年，中央经济工作会议明确提出“制度型开放”，强调“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。此后，我国实行更加积极主动的开放战略，稳步扩大制度型开放。党的十八大以来，我国开放型经济的理论与实践均实现了新的飞跃。为了与世界更好共享高水平开放“红利”，我国加快推进自贸区和自贸港建设，构建高标准的自由贸易区网络，逐步破除制约贸易投资便利化的制度障碍。截至目前，我国先后部署设立22个自贸试验区（港），形成了覆盖全国，统筹沿海、内陆、沿边的总体格局；签署22个自由贸易协定，涉及29个国家与地区；在国家层面累计推广349项自贸区制度创新成果，有效发挥了制度创新的“头雁效应”。同时，我国颁布了《中华人民共和国外商投资法实施条例》，逐年修订外资准入负面清单，从根本上改善营商环境，为保护外商投资合法权益提供了制度保障。中国国际进口博览会、中国国际消费品博览会、全球数字贸易博览会等展会的成功举办，为推进我国制度型开放、共享全球公共产品提供了重要平台，向世界展示了我国超大规模市场的蓬勃生机。2020年，我国正式签署RCEP，并在次年申请加入CPTPP和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），这些行动彰显了我国以开放包容、积极进取的姿态深度融入全球经贸治理体系，并致力于在全球经济协作中发挥更加重要作用的决心。
推进制度型开放进程中面临的挑战
西方发达国家仍掌握国际经贸规则制定的主动权。当前，区域及双边自由贸易协定逐渐成为塑造全球经贸规则的新平台，而发达经济体与新兴经济体之间的利益冲突日益加剧。长期以来，西方发达国家凭借自身经济实力、科技优势及国际影响力，主导着全球经贸规则、金融体系、知识产权保护以及互联网治理等国际规则的制定与修订。他们依托地缘政治联盟网络，共同构建符合自身利益的国际规则体系，致力于维护和扩展在国际规则体系中的话语权，这在一定程度上加剧了经济体制度互斥和制度对抗。例如，欧盟针对数据隐私和数字市场领域颁布了《通用数据保护条例》，对全球科技公司实施了严格的监管标准。以美国为首的发达国家采取高额关税壁垒、技术封锁、市场准入限制等单边主义措施，试图通过这些手段同中国进行“脱钩断链”。这些手段不仅为我国商品和服务进入国际市场设置了重重壁垒，还提高了我国在全球经济治理中参与制度供给的门槛与成本。
我国参与国际经贸治理的能力有待提升。当前，全球经济治理体系正经历深刻变革，呈现“集团化”和“碎片化”等特征。推进制度型开放，意味着我国必须制定并对接国际高标准经贸规则，这对我国参与全球经贸治理提出了更高的要求。长期以来，我国致力于融入全球经济治理体系，参与既有的多边体制内的规则执行与修改，并主导发起了共建“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等新型国际公共产品。然而，相较于美欧等发达经济体，我国在数字经济、劳工标准、产业政策等新兴议题上的参与度尚显不足，引领能力亟需加强。当前，全球经济治理领域的知识体系主要借鉴西方模式，我国尚缺乏独立的全球经济治理理论基础。因此，亟需加强该领域自主知识体系建设，提供系统性的全球经济治理框架，以提升理论指导力。
服务业对外开放尚需加强。随着对外开放的重心由制造业向服务业转移，我国的开放策略亦需与时俱进，从“边境间”的传统开放模式转向聚焦于“边境内”的制度型开放。这一转型旨在更好地适应以服务业和服务贸易为核心的新一轮开放发展需求，确保我国服务业在全球市场竞争中占据有利地位。然而，我国虽为世界第二大服务贸易国，但服务贸易占国际贸易总量的比例以及服务业在产业结构的占比均低于全球平均水平，尤其在电信、教育、医疗、专业服务、文化等领域，我国的开放程度还有待提高。部分高技术、高附加值服务领域受到的负面清单管理制度、外资限制和竞争壁垒限制依然较多，改革开放进程尚需进一步推进。此外，服务业的专业性更强，牵涉相互关联的多个部门，相关管理体制和法律体系繁杂，对制度具有高敏感性和强依赖性。而我国现行的法规和政策往往滞后于市场发展，难以适应新兴服务模式和技术变化，服务贸易的监管体系也亟待完善。
推进制度型开放的路径选择
积极参与引领全球经济治理。在新时期推进高水平对外开放，就是要以推动加入CPTPP和DEPA为契机，建设更高水平的开放型经济新体制，推动国内规则、规制、管理、标准等与国际高标准经贸规则接轨，塑造改革开放新优势。与高水平国际经贸协议接轨，即通过对国内规则制度与国际通行规则体系进行比较分析，深入理解二者之间的一致性和差异性，探寻制度型开放的未来方向，并拓展更多的合作空间。我们既要将国际规则中国化，根据国际规则的演进趋势调整国内政策，也要推动中国规则国际化，积极参与全球治理改革，推动符合中国发展需求的国内规则被国际社会所接受并升级为国际规则。首先，加强与CPTPP和DEPA的成员国及潜在成员国的经贸合作关系，加速推进谈判进程，为我国参与全球经济治理营造更有利的国际环境。其次，积极构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，推进产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造一个透明、稳定、可预期的制度环境。一方面，在维护我国基本经济制度和政治制度的前提下，针对国有企业与数字贸易等特定领域的具体条款，制定详细的对接战略和行动规划，明确对接的目标、路径、时间表和责任分工。针对CPTPP的核心领域，逐步建立与多数亚太发达经济体的常态化规则协调机制，以实现我国规则体系与发达经济体规则的一致性。另一方面，需正视高标准经贸规则体系在知识产权保护、市场竞争、数字贸易及透明度等方面的先进理念与合理成分，适当吸纳与借鉴，寻求具体规则上的兼容并蓄，促进国际经贸体系的和谐共进。此外，针对经贸规则中能客观体现我国与发达经济体理念差异的部分，应坚守原则，积极阐释中国理念，向国际社会展现中国方案的合理性，并争取更广泛的国际支持。
RCEP作为规模最大的自由贸易协定，是推动全球经济治理体系升级与转型的重要制度平台。首先，我国应充分利用RCEP机制，深化与各成员国在贸易规则上的信息共享、标准协调和成果互认。这不仅有助于提升区域内贸易的透明度和效率，还能为成员国提供更广阔的市场准入机会。其次，我国应积极寻求多种途径，助力成员国顺利度过过渡期，使其早日享受到RCEP带来的红利，并深入挖掘亚太地区其他国家加入该协定的潜在可能性，以进一步扩大RCEP的覆盖范围和影响力。在此基础上，我国应利用RCEP的原产地累积规则，充分发挥各成员国的比较优势，促进产业链和供应链的深度融合，进而推动整个区域经济实现互利共赢，提升亚太地区在国际市场中的竞争力。最后，在新一轮国际经贸规则变革中，应充分利用我国超大规模市场优势，将其转化为制度优势，勇于开拓和试验那些全球尚未建立统一国际规则的“新领域”，及时抢占新业态领域的国际规则话语权。同时，积极推动RCEP向更高标准的CPTPP规则靠拢，拓宽协议的覆盖面，并持续优化服务贸易和数字经济等领域的规则，为国际经贸规则的重塑贡献中国智慧。
打造制度型开放的新高地。自由贸易试验区和自由贸易港是中国对标高标准国际经贸规则、探索制度型开放的重要载体和建设高地。在推进以高标准经贸规则为导向的制度创新实践中，应充分发挥自贸试验区和自由贸易港作为“制度试验田”的独特作用，大胆试、大胆闯、自主改，并将试点效果好、风险可控的试点措施适时复制推广，以形成更多具有国际竞争力的制度创新成果，积累更多扩大制度型开放的实践经验。首先，利用高水平开放平台全面对标国际高标准经贸规则。2023年，国务院先后印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》和《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，率先在有条件的自贸试验区和自由贸易港试点对接国际高标准经贸规则。在货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境、风险防控等关键领域，融合本土安全发展需求，构建符合我国高水平开放的制度规则和监管体系。其次，加快建设海南自贸港，赋予自贸区政府更大的创新自主权，为全面深化改革探索新路径。加强统筹规划，尽快对自贸区进行新一轮集中授权，鼓励各自贸区开展特色化、原创性制度创新，确保各项改革举措落实到位。同时，依托自贸试验区的产业优势，围绕大宗商品、生物医药等重点产业深入差异化探索，促进全产业链协同创新，培育世界级产业集群，引领全球产业新趋势。再次，进一步优化区域开放布局，结合各地实际情况和比较优势，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局。持续优化自贸试验区空间布局，通过产业转移、要素流动、基础设施完善等方式加强区域协调发展，全域、全方位、全产业推动自由贸易，为构建新发展格局增添动力。最后，注重各自贸试验区的联动发展，更好地发挥各区域的特色优势，共谋发展，共促创新，通过项目、技术、人才以及信息的跨区域流通，形成倍增效应和外溢效应，放大制度型开放的综合影响。
促进服务业开放和有序竞争。首先，进一步放宽外资准入，积极推进金融、电信、教育、医疗等服务领域开放，促进服务业有序竞争和结构优化，积极适应新形势，优化吸引外资政策，及时回应外商的合理诉求，并在优化营商环境、完善服务保障等方面采取更多务实举措。其次，全面推行跨境服务贸易负面清单管理模式，不断优化跨境交付模式下市场准入体系，确保市场开放有序、监管高效。针对金融业和互联网数据等敏感领域的跨境服务，制定详尽的管理措施，以保障国家安全与数据隐私，同时促进国际服务合作的高效流通。再次，推进服务业扩大开放的综合试点工作，力求实现创新引领下的重大突破，并推动服务贸易与货物贸易协同发展。加速推进金融、咨询、设计、认证认可等高端专业服务的国际化进程，为这些行业的企业铺设“出海”快车道，同时鼓励服务贸易新业态、新模式的蓬勃发展，以此打造新的服务贸易增长点。最后，统筹生产性服务业和生活性服务业的发展。一方面，注重生产性服务业的制度型开放，扩大优质服务供给，推动生产性服务提质增效，提高服务嵌入制造业的适配度，开创现代服务业与先进制造业融合发展的新局面。另一方面，注重满足民生需求，提高民生福祉，改善人民的生活品质。
深化外商投资和对外投资管理体制改革。着力打造国际化、法治化、市场化的一流营商环境。首先，对照世界银行最新的营商环境评价指标体系，大力优化制度环境，相关部门需为外资进入提供公平竞争的市场环境，增强国内市场在政府采购、知识产权、竞争政策、环境规制等领域的透明度和可预期性。既要深化国有企业的混合所有制改革，规范其经营行为，达到优化资本结构、调整经营机制、完善公司治理的目标，又要切实履行公平竞争，激发各类所有制企业的活力。其次，深化外商投资促进体制改革，健全外籍人士在华生活便利化的制度与政策，保障外资企业在资源获取、资质许可等方面的国民待遇，平等对待内外资企业，并鼓励外资企业融入国内产业链，全面贯彻实施《中华人民共和国外商投资法》及其相关条例，巩固外资在华发展信心。最后，不断提升政务服务水平，为企业提供更加便捷、高效的服务。其中，首要任务是确保政策执行的高效与透明。贸易行政部门需整合资源，深化电子政务建设，强化政务绩效考核机制，确保全国范围内各省份、各行业在政策执行与监管上的一致性，并依托“互联网＋”升级政务服务系统，实现贸易政务服务的智能化转型。在对外投资领域，应持续改进境外投资登记备案要求，以及对外承包工程的“备案＋负面清单”管理制度。同时，政务服务体制亟需与时俱进，积极融入绿色发展、数字经济等前沿管理理念，深化通关、税务、外汇监管模式创新，为新业态发展营造良好的制度环境。推广上海自贸试验区临港新片区在财税优惠、金融支持、产业培育、人才引进等方面的成功经验，对外商投资监管中的操作环节进行精简化改革。
持续深化全球和区域经贸合作。作为全球最大的发展中国家，我国应坚定不移地维护以世贸组织为核心的多边贸易体系，并积极推动世贸组织改革和国际经贸规则调整。面对世贸组织现行规则的不足，积极开展多边对话与协作，力求在争端解决机制、电子商务、发展等重点议题上凝聚改革共识。积极参与并引领区域一体化进程，推动构建以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标的全球经济治理体系。
中国的共建“一带一路”倡议是新型国际经济合作机制的典范，也是构建人类命运共同体的具体实践。截至2024年4月底，中国已与153个经济体和32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件，覆盖了“五通”（政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通）的各个领域。在新发展阶段，中国将继续推进高质量共建“一带一路”机制，为国际经贸合作提供更多的公共制度成果。一方面，要持续推动基础设施建设，特别是数字通信等新基建的协同合作，以增强区域信息的互联互通。党的二十届三中全会指出，要“继续实施‘一带一路’科技创新行动计划，加强绿色发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建设”，不仅要推进重大标志性工程，还要统筹推进“小而美”的民生项目。另一方面，应注重合作机制建设，吸纳更多国家加入共建“一带一路”合作，将高标准经贸规则融入共建“一带一路”经贸合作网络。通过“一带一路”将共建国家联结为利益共同体，建设更契合共建国家发展规划和要求的国际合作机制，强化多边合作平台建设，将跨国别合作推向新的层次和高度，塑造更加公正、合理、高效的全球经济治理新秩序。
主动拓展双边和区域经贸合作。首先，中国应顺应全球经贸发展的潮流，扩大对最不发达国家的单边开放，着重培养这些国家的可持续发展能力，让中国式现代化发展成果惠及更多国家和民众。其次，中国应以更加开放的姿态参与联合国、二十国集团、亚太经合组织、金砖组织、上海合作组织等国际合作组织，推动新一轮国际经贸规则谈判，为广大发展中经济体争取更多利益，在全球治理变革中展现大国担当。最后，中国应加强与巴西、南非等新兴经济体的经贸合作，增强这些新兴经济体在国际舞台上的影响力，推动构建一个更加平衡、包容的全球经济体系。
制度型开放并不是盲目追求速度或模仿他国，而是要结合中国的资源禀赋、产业结构、经济发展程度等实际状况，审慎地确定开放领域、次序、速度、程度、地点和时机，采取有序渐进式开放的基本思路和开放策略，根据国家发展需要和风险应对能力，逐步提升制度改革的力度。这意味着先开放我国具有一定全球竞争力、不影响国家安全和社会稳定的领域和业务，再逐步开放关乎我国国计民生的关键领域和相对弱势的产业，先在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点推行制度型开放，再将经过实践验证过的规则和成熟经验推广到更广泛的地区。
健全安全保障体系。在推进制度型开放的过程中，安全保障不容忽视。我国应进一步健全风险管控和安全保障体系，确保在扩大开放的同时有效预防和化解重大风险。首先，要修订和完善我国现有的对外经贸法律法规，建立更完整的安全监控体系。其次，要完善风险评估与监管机制，以便及时发现和应对潜在风险。对于重点扶持的战略出口产业和涉及贸易救济的产业，需建立跟踪与评价制度，及时量化评估政策的实施效果；对于外商投资企业，需优化主体权责、审查范围和审查程序；对于金融领域，需构建全面且高效的风险防范体系，实时追踪和分析跨境资本流动的规模、方向和速度，及时防范风险。同时，加强对涉外经济活动的全方位监测能力，有效抵御全球经济波动对我国开放型经济的负面影响。最后，对于科技领军企业、外贸企业、传统制造企业等各类市场主体，应充分激发企业内生动力和创新活力，提高其危机识别意识和抵御技术制裁的能力，优化风险防范管理机制，以增强产业链、供应链和创新链安全。
洪俊杰，山东财经大学校长、二级教授、博导，教育部“长江学者”特聘教授。研究方向为中国开放型经济学、世界经济与国际贸易、国际商务、数字经济与创新等。主要论文有《中国开放型经济的“共轭环流论”：理论与证据》《数字经济与收入差距：数字经济核心产业的视角》等。
来源：《学术前沿》杂志2024年第22期（注释略）
