摘要: 行政法上的禁止不当联结原则发端于司法审查实践，旨在防止行政机关恣意行使行政权，从而保障公民的合法权益。在理论基础上，该原则由法治国原则和行政合理性原则推导而出；在基本内容上，该原则的内在要求是行政机关的行政行为必须与既定的行政目的之间保持实质关联性，并在形式上排除与行政目的不相关的其他因素；在体系定位上，该原则具有行政法基本原则的法律地位，与行政比例、平等对待等其他原则存在较大差异。为进一步完善我国行政法基本原则体系，深化行政法治实践和推进国家治理现代化，有必要在我国行政法中确立禁止不当联结原则，并作出系统、深入的研究。
关键词: 禁止不当联结原则 实质关联性标准 不相关因素排除 行政法基本原则
一、问题的提出
在现代社会，随着法律赋予行政机关越来越多选择行政手段的裁量空间，行政法治实践中滋生出许多滥用行政手段、恣意联结公共管理目的的行政行为。例如，在进行行政处罚时，行政机关将闯红灯的违法行为人列入“黑名单”，不仅违法行为人会受到“限贷限购限行”，甚至其子女上学也会受到影响。[1]在申请行政许可时，行政机关往往会附加额外的申请条件，如武汉、昆明、石家庄等城市的《出租汽车管理条例》中要求出租车或网约车司机有本地户籍或居住证。[2]在实施行政强制措施时，行政机关为了完成拆迁工作，在法律规定的条件范围之外，对公民采取了停水停电措施，导致公民被迫接受拆迁条件，这不仅严重影响公民的生产经营活动，而且危及公民的生存权利。[3]虽然诸如此类行政机关针对公民的违法行为或申请行为给予的连带性的惩罚措施或增加的附带条件在表面维护了社会管理秩序，但这种滥用行政权力的行为一方面因引入了与行政行为本质属性不相关的法外因素而有僭越法律之嫌，另一方面此类与行政管理目的之间不具实质关联性的行为亦对公民的基本权利造成了侵犯。
值得注意的是，在司法实践中为了有效规制上述不当行政行为，已有法院开始引入禁止不当联结原则来审查行政行为的合法性问题，旨在纠正行政机关的不当行政行为，进而保护公民的基本权利。例如，“唐嵩诉长沙市公安局交通警察支队车辆管理所不履行法定职责及行政赔偿案”[4]（以下简称“唐嵩案”）和“卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案”[5]（以下简称“卡朱米案”）均是适用禁止不当联结原则的典型案例。在“唐嵩案”中，主要争议焦点是：车管所以唐嵩的车辆有道路交通违法行为未处理完毕为由，不予核发机动车检验合格标志的行为是否合法。一审和二审判决均根据《机动车登记规定》的第49条规定，认为交通安全违法行为处理完毕是核发机动车检验合格标志的前置条件，得出车管所“捆绑式”车检行为合法的结论；而再审判决则通过引入禁止不当联结原则，认为将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，两者对象不一致，认定车管所“捆绑式”车检行为违法。此案涉及处理交通违章行为与核发机动车检验合格标志之间的联结关系，2008年《最高人民法院关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》就已对两者之间的关系作出明确答复，认为应当依照《中华人民共和国道路交通安全法》第13条中对机动车安全技术检验合格标志的发放条件的规定执行。2018年，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》将规定车辆采取限行、限号措施以及将处理违章作为机动车年检前提条件的地方性法规和规章写入备案审查工作。但2021年修订的《机动车登记规定》仍将处理完交通违章行为作为核发机动车检验合格标志的附加条件，增加了公民的负担。在“卡朱米案”中，核心争议焦点在于《补偿安置协议》是否存在显失公平的情形且该协议应否被撤销。在审判过程中，历审法院均基于“显失公平”原因，认为该协议应该被撤销。而最高人民法院在将该案件作为典型案例发布时，则明确提出了禁止不当联结原则来对该案予以说理：面对协议相对人提出的行政协议存在显失公平的主张时，法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对案涉协议是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对案涉协议是否存在“不当联结”进行判断。这一审查框架建立在行政协议所兼具的合同性和行政性特征的基础上，不仅触及禁止不当联结原则的主要适用场域，而且为行政协议显失公平规则禁止不当联结原则的适用提供了范本。然而，禁止不当联结原则如何对缔约行为的合法性审查进行适用这一问题仍然不明晰。法律原则的适用前提在于其内容的正当性。[6]因此，在理论层面探寻该原则的正当性基础无疑是必要的。
纵观现有理论研究，对于禁止不当联结原则的研究存在明显不足，多数研究仍然局限于德国和我国台湾地区行政法经典理论的解读，[7]未能结合中国的执法和司法实践，进而构建出具有中国特色的理论，导致理论与实践之间存在一定程度的罅隙。具言之，现有研究的适用范围大致集中在三个领域：一是在社会信用惩戒领域，研究主要聚焦于探讨失信惩戒措施是否违背了禁止不当联结原则，[8]有学者对“失信”的设定模式以及失信与惩戒措施的联结方式进行了具体探索。[9]二是对高等教育机构学位授予过程中应用此原则的案例分析。[10]三是结合“卡朱米案”提出禁止不当联结原则在行政协议显失公平认定中的具体适用。[11]然而，这些研究多聚焦于特定案例，缺少对共性问题的深入探讨。为了确立具有中国特色的禁止不当联结原则，亟须将研究重点放在共性问题上，探索其正当性基础，确定其基本内容，同时厘清该原则在行政法体系中的定位，从而有效发挥该原则在行政法治实践中的调控功能，并规范和约束行政权，充分保障公民权利。
因此，本文将结合司法实践，从理论基础、基本内容、法律定位三个方面论证行政法上禁止不当联结原则的理论谱系，进而阐释该原则在我国行政法基本原则体系中的定位。
二、行政法上禁止不当联结原则的理论内涵与基础
从实践层面看，尽管司法机关已将禁止不当联结原则引入司法裁判，但仅存在于有限的个案之中，尚未达到广泛适用；从理论维度看，禁止不当联结原则的研究仍局限于特定领域，并未凸显法律原则所应有的地位。前述两项问题的根源在于，我国实务界与理论界对于禁止不当联结原则仍未形成体系性、完备性的理解与认知，故此，有必要首先对这一原则的理论内涵与基础予以明晰。
（一）禁止不当联结原则的理论渊源及其内涵
禁止不当联结原则起源于德国，随后被我国台湾地区引人，成为司法审查中的重要原则。在德国，禁止不当联结原则在其《行政程序法》中初现，该法第36条规定：“附款的正当化根据即在于达成行政处理及其所根据法律的目的，因此，如果将附款用以达成行政目的之外的其他目的，即使其他目的本身也有意义，仍然构成裁量的瑕疵。”该条款表明行政行为的正当化根据在于符合法律目的。哈特穆特·毛雷尔进一步指出，禁止不当联结存在于附款行政行为和行政合同领域，并强调附款与主合同之间、给付与对待给付之间的客观关联性。[12]汉斯。沃尔夫提出：“出售裁量权的行为属于不正当的行政义务联结。”[13]这一定义将不当联结的范围扩大到行政裁量领域，指出不当联结存在于裁量滥用中。科普和拉姆绍尔认为：“禁止不当联结是指行政机关在其权力作用上，应只考虑到合乎事物本质的要素，不可将与法律目的不相干的法律事实要素纳入考量。”[14]该定义强调了排除不合乎事物本质的因素。
台湾地区《行政程序法》（2021）在第94条和第137条对附款行政行为和行政契约领域中的禁止不当联结原则进行了规定。受德国学者的影响，台湾地区学者李建良强调，行政机关进行负担行政行为时，必须确保手段与目的之间的事理关联性。[15]赵义德认为，手段与目的之间应保持合理适当的关系，以确保人民宪法上基本权利的保障。[16]陈清秀从给付与对待给付的角度，提出实质内在关联性的观点。[17]这些论述共同强调了在行政行为中，手段与目的之间必须保持实质关联性，以确保不违背禁止不当联结原则。
近年来，禁止不当联结原则在我国大陆地区也受到了广泛关注。大陆地区有学者从给付与对待给付的角度出发，主张“禁止不当联结是指禁止将法定利益或责任与法律所不允许的对待给付相连接”[18]。有学者则从手段与目的的合理正当关联角度出发，认为禁止不当联结原则要求国家公权力行为必须与立法目的保持合理正当的关联。[19]
总结国内外禁止不当联结原则的理论学说，有三个共同特征：一是在区分不同行政行为的基础上提出该原则；二是基于手段和目的之间的关联性提出该原则；三是从不考虑与事物本质不相关的因素角度提出该原则。然而，德国和我国台湾地区的一些学者对禁止不当联结原则在附款行政行为和行政合同领域的内涵区分缺乏相对性。行政合同作为一种双方行政行为，对应的是单方行政行为，同样，附款行政行为对应的是无附款行政行为。另外，没有必要从手段与目的角度和给付与对待给付角度对禁止不当联结原则的内涵进行区分。行政机关与相对人之间签订行政协议也是一种行政行为，其行政目的是实现行政管理或公共管理目标，实质上关注的是手段与目的之间的关系。
综上所述，在理论内涵上，行政法上的禁止不当联结原则指行政主体作出行政行为时，必须与其所欲追求的行政目的之间存在实质关联，并应对与事物本质不相关的因素予以形式排除，从而达到既能实现行政目的又能保护公民基本权利的作用。
（二）禁止不当联结原则的理论基础
禁止不当联结原则作为现代法治国家的产物，其理论基础主要来源于法治国原则和行政合理性原则。法治国原则以人性尊严和人类价值为基础形成实质规范原则，包括形式层面的法律优先与法律保留原则，以及实质层面的人权保障原则。法律优先和法律保留原则要求行政行为受到法律的拘束，为不正当联结划定了法律界限；人权保障原则追求公民权利的实质保障，为禁止不当联结原则提供了基本内容框架。行政合理性原则作为规范裁量的实体性原则，指权力的行使应当合乎理性，包括持有不适当的动机或目的、考虑不相关因素、未考虑相关因素、非理性、忽视公共政策、法律期待之违反、违反比例原则、法律解释错误等方面，[20]这为禁止不当联结原则提供了具体的基本内容。由此观之，法治国原则从形式和实质层面推导出禁止不当联结原则，行政合理性原则则从内在和外在维度推导出其具体基本内容。
1.法治国原则
“法治国原则毋宁是主导性的思想，是所有下位原则的基础，为后者指明方向。”[21]法治国原则分为形式法治国和实质法治国，其主要发展轨迹为从警察国家到以限制国家权力为主的形式法治国时期，再到以保障公民基本权利为主的实质法治国时期。
在警察国时期，警察机关拥有广泛的自由裁量权，只要能增进人民福祉，其权限可以覆盖人民生活的各个方面。[22]1848年德国三月革命失败后，“法治国”由警察国家演变为自由法治国家，其概念趋向于形式化。这一时期，法治国与警察国最大的区别在于：法治国就是经过理性规范的行政法国家，国家的活动必须“以法律的形式决定”。[23]依法律行政原则要求行政机关作出的行政行为须符合法律规范，包括法律优先和法律保留两个子原则。法律优先原则强调行政行为应受现行法律的拘束，不得违反法律；法律保留原则强调行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施行为。[24]禁止不当联结原则要求行政目的必须在法律规定的范围内，并要求有法律授权才能进行行政活动，法律优先与法律保留原则在一定程度上减少了不当联结现象的发生。对行政执法和司法实践进行分析，“不当联结现象”往往以行政行为追求法外目的、考虑法外因素、作出依据与法律相抵触等形式呈现，与法律优先和法律保留原则相抵触。由此，法律优先与法律保留原则为禁止不当联结原则划定了法律界限。
二战以后，“法治国”由形式法治国向具有福利国家内涵的社会法治国变迁。给付行政的发展使平等、公平等实质法治价值融入法治国的实践，实质法治国应时而生。[25]然而，随着行政任务的多元化，行政裁量空间不断扩大，行政机关基于社会治理成本、追求公共利益、重视行政效率的考量，行使行政权的过程中容易滥用裁量权，导致权力扩张，对公民权利造成过度限制。为了弥补依法律行政原则不能约束和控制行政裁量权滥用的不足，最低限度的人性尊严成为社会法治国原则的价值基础，禁止不当联结原则在这一时期最终形成。
2.行政合理性原则
行政合理性原则起源于英国，最早出现于1598年的鲁克诉下水道管理委员会案及其同时期判决，判决主要内容为裁量的过程必须依据法律并合乎理性。至此，合理性原则开始进入大众视野，成为控制行政裁量权的标准。这一原则在18世纪的沃平道路铺设委员会案、1925年的罗伯茨诉霍普伍德案等判决中均有体现，[26]并逐渐走向成熟。然而，这一阶段的合理性原则仍局限于关注裁量程序是否有瑕疵，未能突破自然正义的程序性要求。直至1948年温斯伯里案突破了这一界限，其内涵也得到了完整的描述：裁量权必须合理行使，即应以法律目的为准则，全面考虑相关因素，排除不相关因素。同样，“如果某项行政决定荒谬到一切有理智的人均未能想象到该行为是在行政机关的授权范围之内，那么该行政决定就是不合理的”。至此，“温斯伯里意义上的不合理”成为司法审查的依据之一。[27]从这一内涵可以推导出合理性原则的主要审查内容和判断标准。在审查内容方面，该原则要求行为必须符合法律目的、考虑相关因素以及排除不相关因素；在判断标准方面，该原则要求将行为的合理性按照较高的标准来衡量。在此基础上，1968年帕菲尔德案又扩充了该原则的内涵，即法定机构必须受到有关因素的指导，不受无关因素的影响。随着司法裁判观点的不断演进，合理性原则的实质内涵得到深入发展，并已经从程序要件审查拓展到实质内容审查。
行政合理性的发展进程始终围绕着一个主题：在公法中没有不受约束的自由裁量权。[28]根据英国司法判例，可以将“合理性”主要归纳为以下四种类型：第一，背离法定目的；第二，虚假的动机；第三，不相关的考虑；第四，非正常判断，或者显失公正，或者严格的“非理性”。[29]同时，“不合理”有时会被视为“专横和反复无常”的代名词，在具体案件中已经变为“无意义的或无根据的”行为特征。“不当联结”有时会表现为偏离行政目的、违反法律依据、考虑法外因素等，在具体案例中被视为“恣意行使行政权”的代名词。这意味着，不合理则无联结，行政合理性原则从内在实质维度与实质合理联结相符合，从外在形式维度与不相关因素之排除相对应，两个原则紧密关联。
由此可知，行政合理性原则从内在和外在两个维度为禁止不当联结原则的基本内容提供材料支撑，构成了该原则的重要理论基础。
三、行政法上禁止不当联结原则的基本内容
如何确立禁止不当联结原则的基本内容，取决于一定的判断标准。一项行为当与不当的判断标准主要有以下四种：其一，目的与手段的合理联结；其二，对待给付间实质上关联；其三，相关因素的考量；其四，公共利益的联结。[30]这一分类方法虽独具创新，但是存在交叉归类的缺点。其中第一种、第二种和第四种类型重合，均可将其归纳为目的与手段的实质关联性。从实践的角度，不当联结也可分为四种类型：株连型、搭便车型、不择手段型以及随意设定型。[31]其中，第一种体现为考虑不相关主体，后面三种则综合表现为考虑不相关因素。回到禁止不当联结原则中，在文义上，“禁止不当联结”主要由“不当”和“联结”两个要素组成。“联结”指的是两个或多个对象之间的连接或关联，在该原则中强调的是手段与目的之间的实质关联性。“不当”与“适当”相对应，通常用于形容某种行为、决策或选择不符合某项标准或道德准则，在该原则中是指对不符合事物本质的因素之排除。
综合来看，禁止不当联结原则包括内在和外在两个层面的内容，内在层面的关键在于手段与目的之间的实质关联性，外在层面的核心在于对不相关因素进行形式排除。申言之，禁止不当联结原则的基本内容应包括内在实质关联和外在形式排除两部分。
（一）内在实质关联
内在实质关联是指行政主体作出行政行为必须与其所欲追求的行政目的之间存在内在且实质的关联。内在实质关联的前提首先是识别行政主体的行政目的，其次是判断目的是否正当，最后进行合目的性考量，即判断手段与目的之间是否具有实质关联性。
1.识别行政目的
“行政行为的目的就是行政主体通过行政行为所要实现的利益或好处。”[32]实践中，行政任务的复杂性使得行政机关通常要采取多样性的手段来实现行政目的，在这一过程中，行政机关又往往以形式上的目的来掩盖实质上的目的。
以“王某某诉长沙市天心区住房和城乡建设局危房拆除决定纠纷案”[33]（以下简称“王某某案”）为例，行政机关通过作出危房拆除决定的方式将王某某的房屋强制拆除，目的在于对城市危房进行管理、保障公民的人身财产安全，但实质上，危房拆除决定是房屋被纳入征收范围后，在王某某未与行政机关就征收补偿协议达成一致的情况下作出的，且行政机关未能充分保障王某某自行委托鉴定以及对《安全鉴定报告》提出异议和申请重新鉴定的权利。所以，行政机关是以进行城市危房管理以保障公民的人身财产安全的形式目的，掩盖了加快征收进度和降低征收成本的实质目的。简言之，行政机关拆除王某某房屋的行政目的应当是加快征收进度和降低征收成本。
因此，识别出行政机关的实质目的应当综合考察探究多种因素，根据法律的具体条款、行政决定文书、行政行为作出的客观环境等，准确推断出真实目的。[34]
2.判断目的是否正当
在识别出行政目的之后，需要判断其是否正当。正当的目的不仅能够为手段指明方向，还能作为评价手段与目的之间实质联结性的重要标准。[35]在现代法治国家，国家权力的行使要符合宪法的价值要求，行政行为的实施要以法律授权为前提。在宪法（宪法政策）、立法（立法目的）和行政（行政目的）三者之间的关联性上，存在内在的连贯性。[36]因此，行政目的不仅需要符合宪法目的，还要符合立法目的。
一则，符合宪法目的。宪法确立了一国法律发展的基本体系，所有法律必须符合宪法目的，行政行为要在法律的框架下作出。对于符合宪法目的的行政行为，行政机关应当加快执行；对于背离宪法目的的行政行为，行政机关必须加以矫正，矫正的标准就是宪法规定、宪法原则和宪法精神。[37]可见，行政目的要符合宪法目的，也就意味着要与宪法规定、原则和精神相一致。
二则，符合立法目的。在行使行政权的过程中，行政机关必须严格遵守法律优先原则与法律保留原则，确保其行为在法律框架下。立法目的反映出法律追求的根本目标与价值功能，体现了法律制定的基本理念和目标追求。[38]因而，行政行为应符合其所对应的立法目的。那么如何确定立法目的呢？其一，从法律的明文规定中获取；其二，若法律未明文规定，则从立法材料中发现；其三，若法律规定模糊，则从法律的整体语境推断。
其中，立法目的最重要的是要符合公共利益。通过对现有立法的梳理，公共利益条款在法律规范文本中频繁出现。然而，多数规定未能清晰界定公共利益在特定法律领域中的具体内涵，导致公共利益的概念仅停留在抽象的价值理念层面，具有极大的不确定性。[39]因而，不能机械地理解“公共利益”，而应根据具体实际进行灵活分析。
例如，在“黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案”[40]中，黄石市公安局明知当事人所购钢材的所有权关系明确且为合法财产，仍对钢材进行强制扣押，同时强迫当事人与无经济合同关系的第三方签订合同。此案中，行政目的并不正当：一方面，行政机关假借侦查活动的名义干涉经济活动，侵犯合法财产，既不符合《中华人民共和国宪法》第13条对公民的合法财产不受侵犯的规定，又不符合宪法的人权保障原则。另一方面，强制扣押财产属于行政强制措施，应遵循《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第1条的立法目的，既要维护社会秩序和公共利益，又要保障公民的合法权益。但该案中行政机关在扣押当事人合法财产时，未能保障公民的合法权益。
3.合目的性考量
合目的性考量的关键在于判断手段与目的之间是否具有实质关联性。实质关联性不要求行政主体所采取的手段与行政目的完全符合，只要手段是合理的并能达到所欲实现的行政目的即可。实质关联性为手段与目的搭建起一座桥梁，只有与目的具有实质关联性的手段才能通过这座桥梁到达目的这一彼岸。实质关联性的要求包括以下两方面：
一方面，客观的联结。客观的联结指的是手段与目的之间具有因果关系，即手段能够对行政行为过程和结果起作用。如果行政行为的手段与目的之间超越了因果关系，那么两者就脱离了客观联结标准。例如，在“何某娴诉重庆第二师范学院不予授予学位上诉案”[41]中，该高校将计算机等级考试纳入非计算机专业的学位授予标准，脱离了因果联结标准，导致未通过计算机等级考试的学生无法获得学位。
另一方面，合理的联结。合理的联结也可以理解为事理关联性，是指行政行为所指向的行政目的与立法目的之间应基本相同或相似。比如，职业禁止存在一定的幅度，同时要考虑手段与目的之间的关联性。[42]《娱乐场所管理条例》第5条第2项规定：“曾被剥夺政治权利的人员禁止在娱乐场所从业。”根据事理关联性，被剥夺政治权利的人员与在娱乐场所从业之间没有合理的联结。“合理”这一概念本身就是不确定的法律概念，需要结合具体情况具体分析。又如，在就业条件设置上，多地烟草局规定三代血亲不得应聘，[43]这一条件符合回避制度，但并未设置在特定行业或岗位内。同样，警察因岗位特殊性对身高和性别作出限制属于合理的联结，但若对报名人员的资产情况作出限制则为不合理的联结。
（二）外在形式排除
禁止不当联结原则在行政法中关注的是行政行为不得考虑与其行政目的无正当合理关联之因素，那么如何排除无正当合理关联之因素就是该原则的重要组成部分。行政机关在判断“正当合理关联因素”的过程中，往往需要在相对宽泛的法律框架中进行一定的价值判断，这就容易利用“关联因素”的不确定性，滑向权力恣意的边缘。[44]从事物的本质出发，可以从外在形式上排除与行政行为不相关的因素。“事物本质本身是在所有法律认识中均会关系到的、客观法律意义的固有负载者，是事物正义与规范正义之间的连接点。”[45]事物本质产生的是一种类型化的思维，指存在于事物内部固有的、常态的秩序，是一种事物之间客观存在着的必然联系，它能够为理性的人们所理解、掌握。[46]因此，行政主体作出行政行为时，应对不与行政行为相关的事物本质的因素予以排除。从语义学的角度进行分析，事物本质包括“事物”和“本质”两个概念，其中，“事物”包括受法律规范的“物”和“人”，“本质”是指一种客观存在的联系。由此，行政行为不相关因素的外在形式排除不仅包括客体层面的不相关条件，还包括主体层面的不相关主体。
1.不相关主体之排除
“任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则。”[47]不相关主体之排除主要强调两点：首先，不相关主体是指与行为人之间具有一定社会关系，但不存在连带责任的自然人。其次，如果行政行为效应发生外溢，扩张到了行政相对人以外的第三人，也应该将该第三人排除在相关行为之外。基于责任自负原则，一般认为这种直接或间接影响第三人的行政行为是不当联结，但也存在例外情况。譬如，信用惩戒作为一种新型行政方式，具有侵害行政的特征。[48]在该领域，一些惩戒措施涉及第三人因失信行为人的身份或待遇而获得的从属恩惠。当失信行为发生后，失信者的特定身份或待遇丧失，这些从属恩惠也就相应丧失，如取消拒服兵役者家属的军属待遇、收缴优待金。[49]同时，惩戒措施的内容应严格限定在财产性惩罚的范畴内，绝不能扩张至涉及剥夺连带责任人的荣誉认可、职业资格或学术资质等非财产性权利。比如，限制失信执行人子女就读高收费私立学校[50]只要不对其子女造成显著的负面影响即可以接受。但是，倘若由于父母的失信行为而妨碍子女参加重要考试或报名，[51]则此类限制便是不合理的。
2.不相关条件之排除
行政主体在行使自由裁量权时，需要对与行政目的相关的因素进行考量，这一过程具有一定程度的主观性。通常来说，这些主观认知应基于行政行为的本质属性，在规则所划定的框架下作出，但实践中不可避免地会带入个人主观色彩，从而附加一些不相关条件、法外条件等，增加了行政相对人的额外负担。这也就意味着，行政行为的不相关条件具有双重属性：一是与行政主体行为过程不具有实质关联性；二是会对行政行为中权利义务的关系产生不利影响。以“皓天公司诉汉寿县文化体育广电新闻出版局案”[52]为例，被告在审批设立新的网吧许可条件时附加“连片连锁区域内不审批新设立的网吧场所”这一法外条件，与设立网吧许可条件不具有实质联结，属于事后增设行政许可条件，为原告申请行政许可增加了额外的负担。因此，禁止不当联结原则中的不相关条件指的是行政主体在作出行政行为的过程中，考虑了与行政行为的本质属性没有实质关联的外在内容。
总而言之，内在实质关联和外在形式排除就像一枚硬币的正反两面，是一体两面的关系。两者分别从内在和外在两个层面，以各自独立且相互补充的方式塑造禁止不当联结原则。
四、禁止不当联结原则在行政法体系中的定位
近年来，行政判决书中运用禁止不当联结原则进行说理的案例在逐渐增加。但是，禁止不当联结原则没有成文法规定，为了避免司法适用中的混乱，预防“类案不同判”的现象产生，明确禁止不当联结原则在行政法体系中的定位迫在眉睫。
（一）禁止不当联结原则是行政法基本原则
在我国行政法的发展历程中，关于行政法基本原则究竟包括哪些内容，以及如何具体确定这些基本原则，学术界存在较为广泛的讨论。这种讨论的核心，实质上集中在对“标准”这一概念的理解和界定上。[53]有学者认为行政法基本原则具有特殊性、普遍性、法律性、规范性四个特征。[54]有学者提出行政法基本原则应当具有普遍性、特殊性和法律性三个主要特点，这些原则不仅贯穿于行政组织和行为的各个方面，还应作为执法和合法性判断的基础。[55]笔者认为，行政法基本原则的确立，既有形式标准，也应具备内在依据，其中形式标准主要涵盖法律性、基本性和特殊性，而内在依据则主要指行政法根本价值的体现和基本矛盾的反映。[56]禁止不当联结原则在行政法体系中的定位，亦应当从作为行政法基本原则判断标准的“法律”性、“基本”性和“特殊”性三个方面进行综合判断。
1.禁止不当联结原则的“法律”性
禁止不当联结原则的“法律”性表现为其作为一项具有法律效力的基本准则，具有普遍法律约束力，必须得到普遍遵守和贯彻执行，否则会构成一种违法行政行为。[57]其效力依据主要来源于宪法具体化、法理和惯例的延伸、法律之抽象化、案例的确认等多种途径。例如，2021年《最高人民法院对十三届全国人大四次会议第5927号建议的答复》中直接规定了禁止不当联结原则在失信惩戒中的应用，而中共浙江省委发布的《法治浙江建设规划（2021—2025年）》中也明确了该原则在加强公共信用平台建设等方面的重要作用。这些司法解释和地方规范性文件的规定，不仅展示了禁止不当联结原则作为一项具有规范性内容的法律准则的地位，同时也指出了它在引导行政立法方向、塑造行政机关执法意识、培养行政相对人守法意识以及指导行政行为过程中的重要作用。[58]
2.禁止不当联结原则的“基本”性
禁止不当联结原则作为一项行政法“基本”原则，是一种基础性或本源性的依据，承载着法律的正义价值：其一，该原则具有抽象性特征，区别于具体的法律规则，可以和其他法律原则在个案之中并行适用。比如，在“王某某案”房屋征收程序以紧急避险为由拆除危房的司法认定中，法院同时适用了目的正当性原则和禁止不当联结原则进行裁判说理。其二，该原则具有普遍性特征，适用范围涵盖了行政立法、行政协议、行政强制、行政处罚、行政许可等多个行政法领域，为行政法律关系及行政活动的进行提供了广泛的指导。且该原则产生于司法实践，由执法实践和司法案例不断发展，其所倡导的法律精神渗透在立法、执法、司法、守法的全过程，影响了国家行政管理的各个方面。其三，禁止不当联结原则蕴含着法律的正义价值。“正义”的价值内涵极其丰富，既容纳形式法治的工具价值，又包含实质法治的目的价值，还体现着法治运行中的程序价值。[59]禁止不当联结原则所关注的手段与目的之间的内在实质关联内含着合目的性这一要素，法律中所有的合目的性都来源于正义，[60]这就意味着禁止不当联结原则包含着法律的实质法治的目的价值。
3.禁止不当联结原则的“特殊”性
一方面，禁止不当联结原则以人权为价值追求的核心，以法治为实施机制的保障，以正义为实体要求的体现，是人权、法治、正义等法的一般原则在行政法领域的具体化应用，但并不同于法的一般原则。同时，该原则虽然由法治国原则和行政合理性原则推导而出，但是兼具内在和外在双重属性，无法被法治国和行政合理性原则中的其他原则所吸收，具有存在的独立性和必要性。另一方面，禁止不当联结原则集中反映了行政法的基本矛盾，也不同于其他部门法的基本原则。行政法的基本矛盾主要体现在行政与法的关系问题之中，[61]行政机关为了追求用更低的成本、更少的时间完成行政任务，提高行政效能，不可避免地会跨越法治的边界进行不当联结。而禁止不当联结原则作为“良法”的重要组成部分，为限制行政机关恣意行使行政权提供了一个合理的框架，发挥了法对行政的规范作用，集中反映了行政与法之间的对立统一关系。
（二）禁止不当联结原则与其他行政法基本原则的区别
禁止不当联结原则在行政法的原则体系中，与比例原则、平等对待原则等较为接近，极易混淆，因此有必要进一步厘清它们之间的关系，并揭示其独特的内涵和价值，更好地发挥各自功能。
1.禁止不当联结原则与比例原则的区别
依照通说，比例原则包含三个部分，即适当性原则、必要性原则以及狭义比例原则。比例原则与禁止不当联结原则的差异主要体现在以下方面：
第一，判断标准不同。比例原则中的适当性原则与禁止不当联结原则均要求手段与目的之间具有实质关联性，且手段只要能促进目的达成即可。然而，二者对于手段超出行政目的的要求不同：比例原则中，手段有一部分超出法定目的，同时有一部分在法定范围之内；而大多数不当联结现象则是手段完全不在法定目的之内。以高校学位授予为例，将计算机等级考试、英语四六级成绩等与高校学位授予完全没有实质性联系的因素作为学位授予条件，属于与法定目的完全无关，而学生在规定期限内一次答辩未通过而影响学位授予则属于比例原则所判断的范围。
第二，侧重内容不同。虽然两者都关注手段与目的之间的实质关联性，但是禁止不当联结原则侧重于从“质”上判断“有”和“无”的关系，比例原则侧重于从“量”上衡量“多”和“少”的关系。[62]换言之，禁止不当联结原则强调手段与目的之间不相关，属于一种性质的判断；比例原则关注手段与目的之间不相称，属于一种利益的衡量。
例如，在“白银巧与洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处房屋拆迁行政强制纠纷再审案”[63]中，行政机关停止供电的行为与《行政强制法》第43条[64]的相关规定相抵触，超出了征地拆迁的法定条件范围，违反了禁止不当联结原则。此外，行政机关为了拆迁地的公共安全而牺牲部分村民的生存权利，既没有对各种利益进行妥善权衡，也没有将村民的损失控制在最小范围和最低限度，违反了比例原则。
第三，适用顺序不同。如果一个案件同时适用禁止不当联结原则和比例原则作为对行政行为合法性审查的标准，那二者在适用上会存在先后顺序。[65]禁止不当联结原则侧重于“定性”，比例原则侧重于“定量”。通常情况下，遵循的是先“定性”后“定量”，即先适用禁止不当联结原则将不当联结的情形排除，而后在正当联结的范围内适用比例原则进行均衡审查。
2.禁止不当联结原则与平等对待原则的区别
平等对待原则是宪法平等原则在行政法中的具体表现，主要体现为形式平等和实质平等两个方面。形式平等指的是同等情况同等对待，实质平等则指不同情况区分对待。平等对待原则需要有两个相同类型的案例作为对比参照，因此其适用范围一般局限于相同类型的两个案件之间，无法对其他性质的案件作出有效回应。而禁止不当联结原则的适用范围相对较广，可以有效回应其他性质的案件。在早期论域中，平等对待原则的主要意义在于禁止行政恣意，随着司法实践的发展，行政自我拘束原则产生了，作为对禁止恣意原则的补充。[66]行政自我拘束原则和禁止恣意原则分别从内部和外部两个维度诠释平等对待原则，因而在与禁止不当联结原则区分时需要分开进行。
（1）禁止不当联结原则与行政自我拘束原则的区分
行政自我拘束原则是指行政机关在作出行政决定时，若无正当理由，应遵循已有的行政惯例或行政先例，对相似或同类案件予以一致处理。[67]该原则起源于司法实践对行政惯例的尊重，适用前提为行政惯例或者行政先例的存在，且这些惯例或先例本身具有合法性。在法律明确约束的情况下，行政决定严格依照法律进行，行政自我拘束原则和禁止不当联结原则没有适用的空间，它们只有在行政裁量领域才有适用空间。因而，在行政裁量实践中，二者存在明确的界限：一方面，适用前提不同。行政自我拘束原则的前提为行政惯例或行政先例的存在，而这些惯例或先例本质上就是经验规则，是基于长期经验积累形成的规范。[68]禁止不当联结原则不要求以行政惯例或先例的存在为前提，只要在行政裁量中有“不当联结现象”就可以适用。另一方面，侧重内容不同。行政自我拘束原则的出发点是行政机关进行自我约束的一种“自律”性原则，由同等情况同等对待的形式平等原则推导而出。而禁止不当联结原则的出发点是防止行政机关滥用裁量权的一种“他律”性原则，强调人权保障的实质正义。
（2）禁止不当联结原则与禁止恣意原则的区分
禁止恣意原则起源于德国，其核心要旨是行政主体作出行政行为必须有合理正当的实质理由，与其所要处理的事实状态之间保持适度的关系。该原则并不禁止任何形式的差别待遇，而是允许通过依照事物本质来进行客观衡量，合理区别。[69]禁止恣意原则包括正当目的、事物本质和合理差别三重审查内容。尽管禁止恣意原则与禁止不当联结原则都在一定程度上包含对正当目的和事物本质的判断，且都旨在防止行政机关恣意行使行政权，但二者仍有不同之处：
一者，判断标准不同。两者对正当目的的判断内容不同：禁止恣意原则对正当目的的判断限于一种适度的范围，即不得“过度”或者“过早”，主要是为了判断是否存在差别对待。而禁止不当联结原则对于正当目的的判断旨在考量手段是否符合行政目的，只要手段符合目的，不考虑“过多”或者“过少”。
二者，侧重内容不同。禁止不当联结原则与禁止恣意原则均关注“事物本质”。但禁止不当联结原则侧重于用“事物本质”判断不相关因素并予以排除，禁止恣意原则侧重于依据“事物本质”审查差别对待的基准是否合理。如果法律将与事物本质不相关因素作为差别对待基准，会同时有违反禁止不当联结与平等原则的问题。[70]比如，招警考试将考生是否有文身列为体检不及格的标准之一，首先要检视文身是否属于体检合格的一部分，然后进一步证明其作为差别对待的合理性，而如果相关法律文件对此进行了规定，则同时违反两个原则。
五、结语
禁止不当联结原则的确立以及有效适用必将对行政裁量行为的规制起到巨大作用。法治国原则为禁止不当联结原则划定法律界限并提供基本内容框架，行政合理性原则为该原则的具体内容提供材料支撑。基于上述两个理论基础，禁止不当联结原则在内在层面要求手段与目的之间具有实质关联性，在外在层面要求对不符合事物本质的因素予以形式排除。禁止不当联结原则作为行政法的基本原则，蕴含了丰富的价值内涵，体现了行政法的实质正义，反映了行政法的基本矛盾，进而与平等对待原则、比例原则、信赖保护原则共同构成行政均衡原则的体系内容。但是，禁止不当联结原则能否有效约束行政裁量权，以及发挥对恣意裁量行为的法律监督功能，还取决于该原则能否接受司法审查。希冀能借助更多的执法实践和司法案例形成一套完整的司法审查体系，通过这样的制度设计将禁止不当联结原则融入国家制度体系，既能在实质意义上保障公民基本权利，又能推进国家治理现代化，真正实现“良法”与“善治”的有机统一。
注释:
[1]参见胡建淼：《“黑名单”管理制度之“黑名单”不能“黑上”》，载《人民法治》2017年第4期，第85页。
[2]参见《全国人大要求5城市修改“网约车司机需本地户籍”，地方保护可以休矣》，来源：https：//new。qq。com/rain/a/20210131A00IFB00，2024年5月31日访问。
[3]参见河南省洛阳市中级人民法院（2020）豫03行终310号行政判决书。
[4]参见湖南省高级人民法院（2018）湘行再65号行政判决书。
[5]参见最高人民法院（2019）最高法行申414号行政裁定书。
[6]参见庞凌：《法律原则的识别和适用》，载《法学》2004年第10期，第35页。
[7]参见伍劲松：《论行政法上禁止不当结合原则》，载《西南政法大学学报》2004年第4期，第45-49页；刘建军：《论禁止不当联结原则行政法领域之适用性》，载《西安电子科技大学学报（社会科学版）》2006年第5期，第71-74页；欧爱民、谢雄军：《不当联结之禁止原则及其适用方案》，载《湖南师范大学社会科学学报》2008年第5期，第56-58页；郭庆珠：《论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制——以创新的法律界限为归宿》，载《学术探索》2010年第6期，第41-47页；王留一：《禁止不当联结原则：内涵界定与司法适用》，载《福建行政学院学报》2017年第4期，第44-50页；李育江：《行政不当联结的判断标准及其法治约束》，载《行政与法》2023年第7期，第68-81页。
[8]参见沈毅龙：《论失信的行政联合惩戒及其法律控制》，载《法学家》2019年第4期，第120-131页；沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5期，第25-46页；聂帅钧：《失信联合惩戒措施的合法性检讨与控制》，载《财经法学》2021年第2期，第126-127页；廖吕有：《行政黑名单制度功能的重新定位》，载《法学》2024年第1期，第63-78页。
[9]参见沈岿：《社会信用惩戒的禁止不当联结》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期，第1-21页。
[10]参见魏海深：《高校学位授予司法审查禁止不当联结原则的适用——以赵某文诉济南大学不予授予学位案为切入点》，载《河南财经政法大学学报》2023年第4期，第21-28页。
[11]参见颜冬铌：《行政协议显失公平规则的解释论重构》，载《环球法律评论》2024年第1期，第109-123页。
[12]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第323、356页。
[13][德]汉斯·J。沃尔夫等：《行政法》（第1卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第370页。
[14]李惠宗：《三次翘课，死当!——不当联结禁止原则在学业成绩评量上的应用》，载《台湾本土法学杂志》（2004年）第56期，第6页。
[15]参见李建良：《行政法上不当联结禁止原则》，载《月旦法学杂志》（2002年）第82期，第20-21页。
[16]参见赵义德：《析论不当联结禁止原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，三民书局1999年版，第222-223页。
[17]参见陈清秀：《行政法的法源》，载翁岳生主编：《行政法》（上），中国法制出版社2009年版，第173页。
[18]余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版，第71页。
[19]参见胡建淼：《法律原则研究》，中国社会科学出版社2021年版，第605页；欧爱民、谢雄军：《不当联结之禁止原则及其适用方案》，载《湖南师范大学社会科学学报》2008年第5期，第56页。
[20]参见林惠瑜：《英国行政法之合理原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，三民书局1999年版，第197页。
[21][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》（第6版），黄家镇译，商务印书馆2020年版，第372页。
[22]参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第44、57、61页。
[23]参见刘敏、徐爱国：《德国“法治国”的实践与启示》，载《北京行政学院学报》2015年第6期，第77页。
[24]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第103-104页。
[25]参见张志铭、李若兰：《迈向社会法治国：德国学说及启示》，载《国家检察官学院学报》2015年第1期，第34页。
[26]参见[英]威廉·韦德、[英]克里斯托弗·福赛：《行政法》（第10版），骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第268-271页。
[27]参见杨登峰：《从合理原则走向统一的比例原则》，载《中国法学》2016年第3期，第92-94页。
[28]参见[英]威廉·韦德：《合理原则》，李湘如译，载《环球法律评论》1991年第6期，第40页。
[29]参见周佑勇：《论英国行政法的基本原则》，载《法学评论》2003年第6期，第31-32页。
[30]参见赵义德：《析论不当联结禁止原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，三民书局1999年版，第222-223页。
[31]参见欧爱民、谢雄军：《不当联结之禁止原则及其适用方案》，载《湖南师范大学社会科学学报》2008年第5期，第57页。
[32]王贵松：《试论行政行为之目的》，载《浙江政法干部管理学院学报》2001年第1期，第32页。
[33]参见湖南省长沙市中级人民法院（2021）湘01行终287号行政判决书。
[34]参见刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期，第147页。
[35]参见伍劲松：《论行政执法解释的具体原则》，载《当代法学》2010年第4期，第33页。
[36]参见程明修：《论行政目的》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第3页。
[37]参见范进学：《论法律发展中的宪法问题》，载《北方法学》2009年第3期，第24-29页。
[38]参见周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，载《政法论坛》2022年第3期，第70页。
[39]参见张鲁萍：《信赖保护原则的现实图景与实现路径——基于行政许可案件的实证考察》，载《东南法学》2022年第1期，第236页。
[40]参见黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案，《最高人民法院公报》1996年第1期。
[41]参见重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行终514号行政判决书。
[42]参见罗翔：《犯罪附随性制裁制度的废除》，载《政法论坛》2023年第5期，第31页。
[43]参见《三代血亲不得应聘，烟草局的常规操作为何上了热搜》，来源：https：//www。thepaper。cn/newsDetail_forward_23865526，2024年7月4日访问。
[44]参见周维栋：《论非诉行政执行的期限变更及其正当理由》，载《政治与法律》2022年第11期，第174页。
[45][德]亚图·考夫曼：《类推与“事物本质”——兼论类型理论》，吴从周译，学林文化事业出版社1999年版，第38页。
[46]参见胡君：《“事物本质”作为法官造法边界之批判》，载《社会科学家》2009年第5期，第77页。
[47]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告——2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2024年第1号，第227页。
[48]参见刘文凯：《信用行政惩戒不宜定性为行政处罚》，载《政法论坛》2023年第3期，第58页。
[49]参见沈岿：《社会信用惩戒的禁止不当联结》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期，第14页。
[50]参见《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》第23条：限制失信被执行人及失信被执行人的法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人的子女就读高收费私立学校，由最高人民法院、教育部实施。
[51]参见陈有谋：《家长有失信记录，孩子禁报名》，载《华商报》2018年4月27日，第B2版。
[52]参见湖南省汉寿县人民法院（2017）湘0722行初11号行政判决书。
[53]参见周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，载《行政法学研究》2021年第1期，第19页。
[54]参见胡建淼：《行政法学》（第5版），法律出版社2023年版，第40-41页。
[55]参见罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第34页。
[56]参见周佑勇：《行政法基本原则的反思与重构》，载《中国法学》2003年第4期，第177页。
[57]参见周佑勇：《行政法基本原则研究》（第2版），法律出版社2019年版，第107页。
[58]参见张淑芳：《行政法基本原则的效力研究》，载《苏州大学学报（法学版）》2014年第2期，第72-82页。
[59]参见周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，载《政法论坛》2022年第3期，第71页。
[60]参见[德]鲁道夫·冯·耶林著、[德]奥科·贝伦茨编注：《法学是一门科学吗？》，李君韬译，法律出版社2010年版，第154页。
[61]参见周佑勇：《行政法基本原则研究》（第2版），法律出版社2019年版，第113页。
[62]参见魏海深：《高校学位授予司法审查禁止不当联结原则的适用——以赵某文诉济南大学不予授予学位案为切入点》，载《河南财经政法大学学报》2023年第4期，第24页。
[63]参见河南省洛阳市中级人民法院（2020）豫03行终310号行政判决书、河南省洛阳市高级人民法院（2021）豫行申87号行政裁定书。
[64]《行政强制法》第43条规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
[65]参见葛通：《禁止不当联结原则与行政法中其他原则的关系探析》，载《经济与社会发展研究》2020年第21期，第135页。
[66]参见熊樟林：《“行政自我拘束原则”的现代扩张与评介》，载《公法研究》2011年第2期，第215页。
[67]参见周佑勇：《行政裁量的均衡原则》，载《法学研究》2004年第4期，第129页。
[68]参见谢晖：《论权利推定的类型和方法》，载《政法论坛》2023年第4期，第76-93页。
[69]参见林锡尧：《行政法要义》，元照出版有限公司2016年版，第52-56页。
[70]参见李惠宗：《不当联结立法之禁止——立法之界限（二）》，载《月旦法学教室》第32期，第9页。
周佑勇，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授；杜茜茜，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生。
来源：《华东政法大学学报》2024年第4期。
