毕世鸿 姜文玉:印太海域态势感知伙伴关系的构建:演进、影响及局限

选择字号:   本文共阅读 5486 次 更新时间:2024-07-08 23:06

进入专题: 印太战略   四方安全对话  

毕世鸿   姜文玉  

 

【内容摘要】作为当前海上安全议程的关键,海域态势感知是不同国家海事安全机构之间协调与合作的重要内容。美日印澳在“四方安全对话”框架下推出印太海域态势感知伙伴关系,以中国为目标指向加强情报共享,旨在构建排他性的印太情报网络。四国对地区权力的追求和安全议题的扩充,致使美国印太海洋战略阵营化由虚向实,加剧本地区紧张局势,威胁中国周边安全环境。但由于四国战略需求存在差异、相关国家存在顾虑,印太海域态势感知伙伴关系未来走向尚存在诸多不确定性。

【关键词】印太海域 态势感知 伙伴关系 四方安全对话 威胁逻辑 情报合作

 

“四方安全对话”是美国、日本、印度及澳大利亚实践本国“印太战略”的重要平台。随着四国“印太战略”构想的逐步落实,“四方安全对话”的重要性也逐渐提升。美国拜登政府上台后,积极推动“四方安全对话”进程,在维持定期军演等安全合作的同时,建立疫苗、气候及关键与新兴科技相关工作组,兼顾全球治理合作。2022年5月24日,四国举行第二次峰会,宣布建立海上安全新倡议———“印太海域态势感知伙伴关系”。这是印太安全架构下首个海上安全合作倡议,其以海域态势感知合作为抓手,旨在加强四国情报共享,推进“四方安全对话”在安全合作领域进一步走实。海域态势感知是对可能影响安全、经济或环境等与海事相关的任何事务的有效理解,具有议题整合功能。“四方安全对话”旨在以海洋为依托,加强海域态势感知合作,扩大地区影响力。在技术升级及地缘政治竞争加剧的背景下,印太地区所面临的混合威胁在广度、强度和应用上均不断升级。印太海域态势感知伙伴关系将对中国及地区形势产生消极影响。本文将分析印太海域态势感知伙伴关系的演进过程、构建动因及潜在影响,并在此基础上预测其发展前景。

一、印太海域态势感知伙伴关系的演进及动因

海洋是国际安全的主要焦点,海上活动是全球经济增长的主要引擎。海域态势感知被视为应对海上恐怖主义、海上跨国犯罪、自然灾害等海上非传统安全威胁的重要基础。在“四方安全对话”的推动下,海域态势感知被赋予一定的地缘政治色彩,其安全功能获得强化,逐渐成为落实四国在印太地区战略利益和开展大国博弈的重要工具。

(一)印太海域态势感知伙伴关系的演进

海域态势感知最初在美国等部分国家推行,并以防范恐怖主义威胁为主。2001年“9·11事件”后,美国意识到恐怖主义可能会对美国海洋安全和利益产生消极影响。2005年,美国国土安全部发布有关推进海域态势感知建设的指导性文件《实现海域感知国家规划》,对海域态势感知的概念及目标做了详细介绍。在该份规划中,海域是指海、洋或其他通航水道之内、之上、之下、相关、临近和相接的所有区域和事物,包括所有海上相关的活动、基础设施、人员、货物和运输工具,而海域态势感知的目标是对每个机构和国家的数据全面融合,提高对海事领域的了解。2013年,奥巴马政府正式发布《海域态势感知国家计划》,进一步明确美国海洋战略及其基本优先事项,这包括增强海事领域的透明度、进一步建立伙伴关系以促进海域信息共享与整合等一系列实施计划。同期,日本、印度等国也在搭建海域态势感知系统。2008年,日本内阁在借鉴美国的基础上发布第一期《海洋基本计划》,涉及海洋开发利用、海洋环境保护、海洋产业发展及海洋综合管理等方面。相较于美日而言,印度对海域态势感知的界定范围更为狭窄。2016年《印度海洋学说》将海域感知定义为:“认识所有行为体在利益领域不断变化的海洋环境中的位置和意图。”作为印太海域态势感知伙伴关系的执行系统,技术层面的海域态势感知是各国最初的强化方向。

在实践中,海域态势感知合作服务于美国等国提升地区影响力的战略考量。2013年12月,美国国务卿克里承诺提供3250万美元援助,以推进东盟国家海事能力建设,同时为东盟国家海事能力建设提供超过1.56亿美元的多边资金支持,用于包括应对恐怖主义、跨国犯罪、海盗等多重威胁,并扩大信息共享。2015年5月,美国国防部长卡特在香格里拉对话会期间发起“东南亚海上安全倡议”,以帮助提升东盟国家海上安全能力,为东盟国家提供更广泛的海上安全保障。同年11月,奥巴马政府强调美国与日本、澳大利亚就海上安全援助进行协调,以同步区域安全和执法援助计划。“东南亚海上安全倡议”的重点是以东盟国家海岸监视中心为起点,以构建南海通用共享态势图为方向,以点带面,最终构建能够随时嵌入地区国家和行为体的网络体系。这表明海域态势感知合作不局限于应对海上安全威胁,还服务于美国的亚太地区安全战略,初步显现出美国参与地缘政治博弈的意愿。

美国正式提出“印太战略”后,更加重视推动海域态势感知合作,大力发展印太地区盟友和伙伴海上能力。2018年6月,美国国防部长马蒂斯在香格里拉对话会上提出“印太战略”的概念,强调提升伙伴国海上执法能力并加强对相关海域的监控和保护。同年8月,美国总统特朗普签署《2019财年国防授权法案》,提出将“东南亚海洋安全倡议”改为“印太海洋安全倡议”,在吸纳印度为新成员国的同时加强与菲律宾、越南、新加坡等国的海洋安全合作,以提升域内国家海洋控制能力。这表明美国通过部署跟踪识别系统、协调共享数据等方式,构建“四方安全对话”与东南亚国家互动的海洋信息融合网络。拜登政府上台后,进一步重视印太海洋安全建设,为印太海域态势感知伙伴关系建设提供支持。2021年12月,美国总统拜登签署《2022财年国防授权法案》,提出新版“印太海洋安全倡议”,其实施范围扩展至美军“印太司令部”辖区内所有国家,并计划5年投入5000万美元用于开展包括海域态势感知体系建设在内的海洋安全合作。2022年2月,拜登政府出台《印太战略报告》,指出将把安全援助的重点放在印太地区,包括建设海事能力和海域态势感知能力。该报告还进一步阐释印太海洋安全倡议:其一,在四方安全对话框架下协调共享卫星数据以提升海域态势感知能力;其二,与太平洋岛国合作改善海上安全,建立海上态势感知体系;其三,2022~2023年度优先为东南亚国家提供1亿美元以应对海洋挑战。印太海域态势感知伙伴关系主要内容在上述文件中已显现端倪。海域态势感知合作成为美国落实“印太战略”的重要抓手。

目前,印太海域态势感知伙伴关系已成为拜登政府“印太海洋安全倡议”的重要组成部分,与其它倡议及机制相互作用,服务于其“印太战略”。“四方安全对话”运作日益升温,已从象征意义转向实际行动。2022年5月,“四方安全对话”领导人会议推出印太海域态势感知伙伴关系,旨在提升东南亚、印度洋及太平洋地区合作伙伴的海域监控能力。“四方安全对话”是美国落实“印太战略”的核心机制,海域态势感知合作关系的建立不仅强化了“四方安全对话”内部的海域态势感知合作,更有利于四国的海洋安全合作网络形成闭环。通过加强相关国家在海域监测、情报共享及海上执法等领域的合作,共同构建海域态势感知网络,使海域态势感知合作在“印太战略”框架下得到落实。印太海域态势感知伙伴关系利用现有技术及商用数据,通过自动识别系统和射频技术的结合,提供一个接近实时的、综合的海域感知图像,加强对相关海域的监控并扩展对现有区域融合中心信息共享的支持,提升太平洋岛屿、东南亚和印度洋地区合作伙伴全面监测其海岸水域的能力。2023年12月,美国国会参众两院军事委员会公布《2024财年国防授权法案》的协调版本,国防开支增加至9000亿美元,首次提及与“印太盟友”共同推动海域意识能力建设。这表明印太海域态势感知伙伴关系被纳入美国国防领域并得到相关支持。在“一体化威慑”战略指导下,四国整合网络及情报等相关资源,利用海域态势感知系统对印太海域实施监测。

海上执法部门是“印太海洋安全倡议”的执行机构。以美国海岸警卫队为例,根据其性质不同,可分为军事、准军事及民事。海上执法部门的高度机动性和灵活性使之能够根据不同需求在(准)军民职能属性中不断转换。通过印太海域态势感知伙伴关系,“四方安全对话”成员国及伙伴国可以共享相关情报,实施对相关海域的监控,这为四国海上执法部门联合实施海上执法提供正当理由。借助印太海域态势感知伙伴关系,四国将强化在印太海域海警力量的部署,推动海洋领域军民融合,加强四国执法活动的前端态势感知能力及强化在印太海域的安全存在。

(二)印太海域态势感知伙伴关系构建的动因

第一,强化“四方安全对话”的安全属性。印太海域态势感知伙伴关系强调其旨在与区域伙伴国家开展人道主义救援、应对自然灾害和打击非法捕捞等合作。这在2015年美印《亚太和印度洋联合战略愿景》及2020年印澳《印太海上合作共同愿景》等海事安全合作文件内容早有体现。印太海域态势感知伙伴关系的构建将进一步深化四国在海事安全领域的合作。2023年10月,印度海军参谋长库马尔在第四届果阿海事场边会议上表示:“印太海域态势感知伙伴关系证明对自由、开放、包容和基于规则的印太地区的承诺,建立网络及伙伴关系将有助于确保印度洋地区的安全与稳定。”这表明印太海域态势感知伙伴关系直接服务于四国在安全领域的战略目标。此外,“四方安全对话”为印太海域态势感知伙伴关系注入政治动力,既体现对东盟“构建绿色航运网络,共享卫星数据,提高海洋领域的认识和气候应对”的承诺,又落实与太平洋岛国“建立多边战略集团,支持其能力与韧性建设”的合作。这能够强化不同合作议题的紧迫性和重要性,在必要时将其转化为军事力量。2022年5月,美国总统拜登出席美国—东盟特别峰会时承诺通过东盟主导的机制推进海洋领域的合作,强调在南海海域减少紧张局势和事故、误解及误会的重要性。拜登政府旨在通过投入资源和精力的方式拉拢东盟,并以此进行地缘政治对抗。本质上,此次峰会与印太海域态势感知伙伴关系相辅相成,旨在通过四方安全合作构建印太安全网络,强化美国在印太地区的安全部署。

第二,扩张四国在印太地区的影响力。一是美国通过印太海域态势感知伙伴关系维持在印太地区的霸权地位,构建以美式规则为基础的地区秩序。2022年10月,美国国防部发布的《2022年国防战略》将“一体化威慑”作为美国国防战略优先事项之一,强调“美日同盟现代化”“加强联合能力、深化美澳同盟”“加强互操性及多边合作”“加强与四方安全对话及三边安全伙伴关系在技术领域的合作”等内容。印太海域态势感知伙伴关系是美国“一体化威慑”战略的重要内容,旨在直接和集体强加成本威慑,通过整合域内双多边合作机制,构建以其为轴心的海洋安全网络。二是日本利用印太海域态势感知伙伴关系落实其印太战略的地理布局,特别是通过加强与东盟国家的合作,扩展本国在东南亚的影响力。2020年5月,日本综合海洋政策本部参事会向日本政府提交的《海域态势感知报告书》指出:“日本应加强联络职能,以集中回应盟国及友好国家提出的国际合作与协作请求,包括共享船舶动态等信息。”这表明印太海域态势感知伙伴关系符合日本深化与东盟国家开展更广泛的海洋安全合作的需要,继而能够提升日本在印太地区的话语权。三是印度通过印太海域态势感知伙伴关系加速其“净安全提供者”的角色转变,扩张在印度洋地区的影响力。2021年8月,印度总理莫迪在主持联合国安理会会议时称印度是“净安全提供者”,将协助各国提高应对海上威胁以及自然灾害的能力,并通过印度白色航运信息融合中心提高地区共享海域意识。印度洋信息融合中心涉及对印度洋地区安全至关重要的信息采集、融合及传播等事项。印度海军参谋长库马尔认为,印度洋信息融合中心积极寻求与志同道合国家和组织建立和加强合作伙伴关系,并努力寻求成为地区安全架构的重要组成部分。这表明通过提供技术和培训以增强共享海域意识,将提高印度的海域监控能力,使其成为不断演变的地区安全架构中可靠的领导者和参与者。四是澳大利亚一直视南太平洋地区为其核心势力范围。2020年7月,澳大利亚发布的《2020年国防战略更新》强调,澳大利亚需要成为其周边地区稳定、安全和主权的积极和自信的倡导者,并加强支持这一目标的现有伙伴关系。在印太海域态势感知伙伴关系整合的四个信息融合中心中,瓦努阿图的太平洋融合中心及所罗门群岛的太平洋岛屿论坛渔业局由澳大利亚资助设立。印太海域态势感知伙伴关系将南太平洋国家的安全议程纳入其中,与澳大利亚国家安全战略的优先事项保持一致。澳大利亚试图加强对南太平洋岛国周边海域的监视,扩大其在南太平洋地区的影响力。

第三,制衡中国在印太地区的影响力。其一,污名化中国,削弱中国对印太海域渔业的影响力。美日等国对中国“非法捕捞”的炒作由来已久。2020年9月,美国海岸警卫队发布《非法、未报告和不受管制的捕捞战略展望》,指责中国无视他国主权和领土完整的非法捕捞活动,破坏基于国际规则的秩序。美国官员甚至妄称中国要为印太地区95%的“非法捕捞”活动负责。印太海域态势感知伙伴关系强调打击非法捕捞的指向性不言而喻,旨在解构中国正常海上活动的合法性。其二,强化海上执法部门的作用,弱化中国对相关海域的控制。美国海岸警卫队致力于运用其广泛的权力、能力及伙伴关系,成为打击非法、未报告和不受管制捕捞的全球领导者。美国试图借助印太海域态势感知伙伴关系,加强海岸警卫队对相关海域的干预。自2010年来,美国海岸警卫队同斐济、基里巴斯、帕劳、瓦努阿图等11个太平洋岛国签订随船观察员协议,从而借此获得联合执法权。中日在东海海域存在划界争端及钓鱼岛问题,日本试图以加强渔业执法等为切入点,利用原有海面侦察船舰及飞机,完善以针对中国海军为战略目标的全场域情报监视网络,利用维护海上安全的理由扩大在争议海域的权力。2012年5月,日本修改《海上保安厅法》,批准海上保安厅具有警察权,允许其在具有争议的钓鱼岛周边海域直接搜查、逮捕中国船只。印太海域态势感知伙伴关系有助于日本强化海上保安厅的执法作用,加强其对东海海域的实际管控。2023年6月,美国海岸警卫队、日本海上保安厅及菲律宾海岸警卫队举行首次海上执法机构联合演习。这表明海上执法机构能够作为准军事力量介入相关海域。

二、印太海域态势感知伙伴关系的影响

通过构建印太海域态势感知伙伴关系,美国试图加强其印太海洋战略阵营化趋势。从地区影响来看,印太海域态势感知伙伴关系将拉拢地区相关国家选边站,挑动地区紧张局势,而加强海上执法部门的部署,则会扰乱地区局势。从战略指向目标来看,印太海域态势感知伙伴关系将会加剧印太地区军事化程度,干扰中国正常的海洋活动,污名化中国。

(一)美国印太海洋战略阵营化由虚向实

第一,拜登政府重视盟友及伙伴关系的作用,推动联盟体系向印太地区拓展,试图重塑美国联盟体系。美国建立“盟中之盟”的行动是其以阵营化方式应对大国竞争的关键性举措。印太海域态势感知伙伴关系是对美国“准海洋安全联盟”的补充。2022年2月,拜登政府的《美国印太战略报告》强调,在整个印太地区,美国将与盟友、伙伴紧密合作,深化互操作性,发展和部署先进的作战能力。2022年10月,拜登政府的《国家安全战略报告》指出,美国旨在建立尽可能强大的国家联盟,以增强美国集体影响力,塑造全球战略环境并解决全球性挑战。在此之后的一系列文件也表明,拜登政府重视盟友及伙伴在印太海洋战略中的重要性,“阵营化”是其印太海洋战略的重要特征之一。

第二,构建情报网络,强化美国印太联盟的军事色彩。首先,印太海域态势感知伙伴关系将扩展对现有区域融合中心信息共享的支持,以期构建四国情报共享机制,实现共享进程长效机制。从战术层面看,情报共享是军事作战不可或缺的基础。四国定期举行“马拉巴尔”军事演习,参与“环太平洋”和“漆黑”军事演习,这些军事演习与印太海域态势感知伙伴关系情报功能相互作用,形成情报—军事规范化机制,推动四国之间的情报交换和共享进程。其次,印太海域态势感知伙伴关系将补充美国印太地区情报网络。拜登政府在亚洲发展出各自独立但重叠的伙伴关系,以双边推动多边,运用小多边参与的形式构建印太情报网络。情报联络是重要的力量倍增器。“四方安全对话”通过印太海域态势感知伙伴关系参与美国印太情报网络构建,产生叠加效应。

(二)诱发印太地区紧张局势升级

其一,印太海域态势感知伙伴关系介入东盟国家海洋治理进程,引发东盟国家担忧。四国在印太地区相关利益的诉求与东盟国家提升自身海洋治理能力的诉求存在差异。2022年11月,美国副总统哈里斯在访问菲律宾时承诺提供750万美元帮助其提升在南海打击非法捕捞的能力,并强调美菲将继续维护“基于规则的国际海洋秩序”。此外,美国、日本等国在南海“激光照射”事件上为菲律宾持续营造声势,向菲律宾传递出冒险信号,这背后的目的在于搅局南海海洋治理进程。印太海域态势感知伙伴关系对打击非法捕捞、应对恐怖主义等非传统安全领域的强调,目的在于抢夺海洋治理话语权,强迫东盟国家在处理海洋安全治理问题上选边站,这将挤压东盟国家在海洋治理领域的可操作性空间。2023年7月,印度尼西亚外交部长蕾特诺·马尔苏迪在东盟外长会议上明确表示:“东盟不应成为任何大国的代理人。”印度尼西亚作为东盟轮值主席国,在一定程度上代表了东盟国家的共同担忧。

其二,印太海域态势感知伙伴关系以提高海域态势感知能力为突破口,将加剧印太海域冲突风险。2022年11月,美国与印度尼西亚开展“海上监视无人机计划”,旨在帮助印度尼西亚提升海域态势感知、海上执法和打击非法捕捞的能力。截至2023年6月1日,印太海域态势感知伙伴关系已实现向菲律宾、泰国及印度尼西亚实时提供周边海域航行船舶信息的功能,并计划将此扩展至整个印太地区,强化海上保安领域的“联合网”。2023年6月,美国、日本及菲律宾三国国家安全顾问会晤,重申通过利用日本“官方安全援助”合作框架、印太海域态势感知伙伴关系和其他能力建设措施,提高海域态势感知能力。同年12月,日本海上保安厅和菲律宾海岸警卫队签署涉及收集海洋数据、探测可疑船只等问题的合作备忘录,旨在共享船舶动向信息,强化海洋安全合作。此次是日本首次与位于海上交通线要冲的东南亚海域沿岸国签署相关备忘录。美国等国拉拢相关国家加强海洋安全及执法合作,将增加船舶意外相遇的风险与执法冲突,不利于海上危机管控。

(三)导致中国周边海洋安全环境更趋复杂

一是印太海域态势感知伙伴关系扰乱中国正常的海洋经济和执法活动,污名化中国的海洋行动。印太海域态势感知伙伴关系监测并收集相关数据后,将向域内国家(如越南、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚等国)传递不实或指向性信息,离间中国与相关国家关系,挤压中国在印太海域渔业活动空间。此外,过度渲染及扭曲中国“非法捕捞”问题,将会导致印太地区海洋治理“泛安全化”,误导域内相关国家偏离与中国正常的合作轨道。2022年5月至6月,中国国务委员兼外交部长王毅访问多个太平洋岛国,并就涵盖警察、安全、海事、数据安全等领域的全面区域合作协议草案举行会议,但协议未获签署。澳大利亚学者哈伊·索拉认为协议搁置最重要的原因是受到来自澳大利亚和其他国家的压力。这表明印太海域态势感知伙伴关系对中国与其他国家的合作产生间接或直接的消极影响。此外,四国屡次污蔑中国的正常海上活动。在2022年5月23日四国发布的联合声明中,印太海域态势感知伙伴关系将允许跟踪“灰色航运”(海军航运)和其他战术层面的活动,这表明美国企图借助盟友及伙伴抵消中国的海上力量优势。印太海域态势感知伙伴关系基于对数据信息的外交和舆论炒作,在印太地区制造对华恐慌焦虑,恶化中国的周边环境。

二是印太海域态势感知伙伴关系对中国周边海域产生安全威胁。印太海域态势感知伙伴关系由东南亚海洋安全倡议发展而来,相关海上合作涉及南海争议海域,成为四国干涉中国周边海域的抓手。2022年6月至8月,美国、澳大利亚、菲律宾、日本等26国在夏威夷群岛和南加州附近海域举行“环太平洋2022”联合军事演习。美国第三舰队总司令迈克尔·博伊尔称此次演习的重点是提升美国与参与国的互操性。美国国防部印太安全事务助理部长伊利·拉特纳在提及印太海域态势感知伙伴关系的进展时特别强调:“美国正在全面完善与盟友联合演习的持续性、复杂性、互操性及规模。”2022年8月,包括四国在内的21国在新加坡开展“东南亚合作与训练”演习,旨在加强东盟国家间合作,在面对海上危机、突发事件或非法活动时,采用标准化训练、战术及应对程序。2023年8月,菲律宾船只强闯仁爱礁海域,引发紧急事态。菲律宾官员透露:“作为安全合作的一部分,菲律宾获得来自美国及其他国家提供的关于在争议水域拍摄的情报信息和监测图像。”四国通过执法部门深化与相关国家的既有合作,构建起更加紧密的南海海域态势感知网络。四国借此鼓动部分南海声索国向中国发难,将可能会威胁中国的海洋主权和利益,增加中国维护主权和安全的成本。

三、印太海域态势感知伙伴关系的发展局限

印太海域态势感知伙伴关系代表着“四方安全对话”进程的最新发展,即在加强安全领域合作的同时赋予其全球治理属性。不过,在传统安全领域,四国在印太地区的战略目标及利益存在差异;在全球治理领域,四国面临技术及资金难以协调的困境。此外,尽管印太海域态势感知伙伴关系所体现出的公共产品属性能够拉拢相关国家,但是其所具有的排他性也可能使相关国家产生疑虑。

(一)在海洋治理领域的推进形式大于内容

其一,印太海域态势感知伙伴关系的宣传效应大于实际效应。目前,四国尚未公布印太海域态势感知伙伴关系的实际方案及实施细节。该倡议被认为是第一个寻求在印度洋、东南亚海域和太平洋之间建立积极联系的组织,其前提是“有效理解与海洋领域相关的任何可能影响安全、经济或海洋环境的事务”。但有效并不意味着依赖于新机制或单一国家,美国和相关国家都需要通过现有合作解决围绕海域态势所面临的新挑战。参与大规模海军演习、信息共享计划及海事技术集成均构成印太海域态势感知伙伴关系的内容。美国是否能兑现对盟国及伙伴国的承诺,印太地区相关国家是否具备参与该倡议的意愿及能力仍有待观察。

其二,四国在技术及资金方面面临合作挑战。印太海域态势感知伙伴关系将借助美国等四国的技术支持,将军事技术应用于海上安全领域,包括天基监视卫星、高分辨率雷达、数据共享软件及无人系统等。例如,美国海军研究实验室推出Proteus软件,利用人工智能与卫星图像结合,可辅助对非法捕捞活动进行监管。又如,美国海岸警卫队推广应用的无人系统,包括无人驾驶的空中、水面和水下飞行器可以扩大海域态势感知的范围。然而,印太海域态势感知伙伴关系在信息共享方面仍具有广泛差距,存在实现周期长的问题。四国如何调动必要的天基、空基及陆基监测设备以进行持续跟踪,还需要更为明确的实施细节。此外,印度正在完善沿海监视雷达站及综合海岸监视系统,但面临资金、技术和设备等挑战。印度学者辛格就此指出:“由于印度现有技术设备、硬件方面的不足,将难以实现在实施过程中的互操性。”因此,四国在推进印太海域态势感知伙伴关系的过程中面临技术研发、落实及资源可用性等挑战。此外,该倡议涉及情报共享及海上监控,这可能使印度面临关键情报和数据被窃取的风险。

(二)在安全领域的行动推进缓慢

第一,美国在安全领域的承诺难言可靠。作为美国霸权衰落背景下维持地区影响力的产物,“四方安全对话”在美国印太小多边机制中发挥着重要作用。但是,在“成本—收益”原则支配下,美国试图通过“四方安全对话”减少在印太地区的成本投入,促使盟友承担更多防务责任。因此,“美国优先”仍是美国政策的内核,“四方安全对话”的其他成员国难以无条件为美国的安全战略背书。美国单方面从阿富汗撤军,已经引发欧洲盟国不满。自2022年2月乌克兰危机升级和2023年10月新一轮巴以冲突爆发以来,美国对乌克兰和以色列的军事援助使大国关系进一步恶化。拜登政府对盟友关系的处理加深了特朗普政府时期遗留的“信任赤字”,导致自身在战略安全层面的领导力备受国际社会质疑。2023年5月,拜登以处理国内债务违约为由取消访问澳大利亚和参与“四方安全对话”领导人峰会的计划。美国此举加深了澳大利亚等盟友的不信任,表明美国综合实力已经难以支撑其在安全领域的承诺。

第二,日本对美国的跟随有限。2023年5月,日本在广岛召开的七国集团峰会上极力渲染“中俄威胁”及台海局势,配合美国“印太战略”,挑动地区紧张局势。这被认为是日本落实印太“共同警长”身份的重要表现。日本配合美国战略政策,加强与美国安全合作并非被动追随美国,而是基于其战略利益做出的主动选择。这背后的目标在于通过参与美国在印太地区的安全合作,加速其所谓“国家正常化”进程,获得军事松绑。但作为与中国保持紧密经济联系的海上邻国,日本在印太地区与美国的对华关切存在差异。2023年11月9日,中共中央政治局委员、中央外办主任王毅会见日本国家安全保障局长秋叶刚男,双方重申恪守中日四个政治文件确定的各项原则,努力推动两国关系重回健康稳定发展轨道。2023年11月16日,中日领导人在亚太经合组织领导人非正式会议期间举行会晤。日本首相岸田文雄表示日方无意同中国“脱钩断链”,希望继续推动民间往来和人文交流,深化数字经济、绿色发展、财政金融等各个领域务实合作。日方将致力于走和平发展道路,坚持《中日联合声明》处理台湾问题的立场没有丝毫改变。双方重新确认全面推进战略互惠关系,致力于构建契合新时代要求的建设性、稳定的中日关系。这表明尽管日本对华关系受到中美关系缓和的影响,但是日本仍然会基于自身战略利益作出判断,不会亦步亦趋地充当美国的“马前卒”。

第三,印度侧重于推进印太海域态势感知伙伴关系在非传统安全领域的发展,淡化军事色彩。印度在参与“四方安全对话”领导人峰会、推进相关合作的过程中,仍对华保留转圜空间。2023年4月,莫迪在赴日本参加七国集团峰会前称印度从未想过将印度束缚在某个单一的安全联盟中,并表示中印关系正常化将有利于更广泛的地区和世界。2023年8月,印度外交秘书夸特拉在金砖峰会上表示,莫迪总理强调维护边境地区的和平与安宁,遵守和尊重实控线对于印中关系正常化至关重要。2023年10月,中印举行第二十轮军长级会谈,双方围绕解决中印边界西段剩余问题展开积极、深入和建设性沟通,同意通过军事和外交渠道保持沟通对话势头,尽快解决剩余问题。这表明印度在对华安全关系上较为谨慎,未来可能更加侧重印太海域态势感知伙伴关系在非传统安全领域的发展,避免其军事色彩过浓而影响中印关系。

第四,澳大利亚作为美国坚实的盟友可能在安全领域出现摇摆。阿尔巴尼斯政府在涉及中国的核心议题上趋于谨慎。2022年11月,澳大利亚总理阿尔巴尼斯在出席亚太经合组织第29次领导人非正式会议时表示:“澳大利亚两党均支持一个中国政策,不希望台海出现有任何改变现状的单边举措。”此外,中国与澳大利亚正在以发展经贸关系为契机推动两国关系缓和并升温。2023年11月,澳大利亚总理阿尔巴尼斯在访华期间表示:“澳中两国政治体制不同,有分歧很正常,但不应让分歧定义两国关系。澳中两国拥有广泛共同利益,对话合作才是正确选择。”双方确认支持中澳全面战略伙伴关系,重申稳定、建设性双边关系的重要性以及肯定开展政治对话的重要性,欢迎恢复中澳高级别对话。2023年11月15日,澳大利亚贸易部长法瑞尔表示:“我们将与我们最大的贸易伙伴恢复我们想要的稳定关系。”这表明中澳经贸关系正在发挥稳定中澳关系的压舱石作用,澳大利亚是否会坚定地追随美国的安全战略仍需进一步观察。

(三)与其他行为体互动加强但扩容道阻且长

其一,印太海域态势感知伙伴关系促进美国与其他行为体的海上互动,但在印太海洋治理领域的合作成效甚微。随着印太海域态势感知伙伴关系的推进,美国不断加强其在印太地区战略布局。2022年6月,美国、英国、日本、澳大利亚和新西兰发表联合声明,宣布发起“蓝色太平洋伙伴”倡议,旨在帮助斐济、帕劳、萨摩亚及马绍尔群岛等太平洋岛国解决气候变化、非法捕捞等一系列问题。同年9月,在首届美国—太平洋岛国峰会上,美国公布《太平洋伙伴关系战略》,承诺将努力落实印太海域态势感知伙伴关系,提高太平洋岛国应对挑战的能力。值得注意的是,印太地区本质是海洋地理区域,海洋领域合作潜力巨大,正成为域外国家关注的重点区域。

其二,东盟国家及太平洋岛国是否参与印太海域态势感知伙伴关系存在不确定性。“四方安全对话”建立之初就有“亚太小北约”之称,具有“军事化”和“排他性”等特点,其战略目标是制衡中国日益增长的影响力。印太海域态势感知伙伴关系有违东盟战略自主的初衷,可能引起大多数东盟国家的警惕。拜登政府注重在印太地区构建以美国为核心的小多边机制,将极大削弱东盟及东盟国家在区域合作中的“中心地位”,这与美国宣称的“以东盟为中心”的承诺相悖。东盟国家对印太海域态势感知伙伴关系持不同态度。在缺乏共同战略愿景的背景下,东盟内部应对地缘战略竞争的立场呈现两极分化状态,这对东盟统一性产生消极影响。此外,太平洋岛国在接受澳大利亚援助的同时,也会丧失一定的战略自主性。由于技术透明度、信息隐私管理、共同参与准则等因素的影响,从短期来看,东盟国家和太平洋岛国加入印太海域态势感知伙伴关系的概率不高。

四、结语

作为“四方安全对话”框架下的最新议题,印太海域态势感知伙伴关系是美日印澳四国落实“印太战略”的重要工具。印太海域态势感知伙伴关系合作逐步由注重防范恐怖主义威胁向参与地缘政治博弈转变,强化了对盟友及伙伴关系力量的整合。印太海域态势感知伙伴关系具有监测功能、情报功能及执法功能,是以渔业治理等非传统安全合作为起点构建的针对中国的全面情报信息网络,目的在于扩张地区权力,制衡中国在印太地区日益增长的影响力。这不仅将加剧地区紧张局势,也将在传统安全领域及全球治理领域对中国造成消极影响。印太海域态势感知伙伴关系的实际运行不仅需要大量资金投入,还需要相关国家的配合,落实难度较大。四国在印太地区的战略需求及优先事项存在差异,对印太地区的安全感知不同,内部意见分歧较大。此外,由于域外国家参与印太海域态势感知伙伴关系缺乏相关机制,且域内国家的战略选择存在不确定性,未来印太海域态势感知伙伴关系能否扩容存在不确定性,其后续发展仍待观察。

习近平总书记强调:“中国全面参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则制定与实施,落实海洋可持续发展目标。”针对“四方安全对话”框架下制衡中国的印太海域态势感知伙伴关系,中国可采取以下应对措施。其一,加快构建中国渔业话语权体系,落实《“十四五”远洋渔业发展规划》,出台应对四国污名化中国海上活动的预案;其二,构建完善的信息监测系统,维护中国海上信息安全,避免陷入信息被动的局面;其三,维护中国正当海上权益,夯实与东盟国家及南太平洋国家的新型安全关系,共同维护本地区海洋安全与和平;其四,加快推进“南海行为准则”磋商进程,为南海持久和平稳定提供坚实的制度保障;其五,以海上合作为纽带,构建更加紧密的中国—东盟命运共同体及中国—太平洋岛国命运共同体,拓宽双边合作领域,树立维护海上安全和各国共同海洋权益的正面形象。

 

作者:毕世鸿,云南大学国际关系研究院教授;姜文玉,云南大学国际关系研究院博士研究生

选自《国际关系研究》,2024年第3期。

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