范进学 马冲冲:论习近平法治思想中的全面贯彻实施宪法重要论述

选择字号:   本文共阅读 2712 次 更新时间:2024-05-29 09:37

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范进学   马冲冲  

 

2022年12月习近平同志发表的《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》重要文章,全文虽仅有25个自然段,字数不足五千字,但其中提到“宪法实施”16次、“实施宪法”6次、“全面贯彻实施宪法”2次,即使有部分自然段没有直接提到宪法实施,但也与宪法实施直接或间接相关。这篇重要文章,结合中国宪法理论和宪法实践创新,深刻总结了新时代十年全面贯彻实施宪法的最新经验,提出了全面贯彻实施宪法必须坚持的七个基本原则,即必须坚持中国共产党领导,必须坚持人民当家作主,必须坚持依宪治国、依宪执政,必须坚持宪法的国家根本法地位,必须坚持宪法实施与监督制度化法规化,必须坚持维护宪法权威和尊严,必须坚持与时俱进完善和发展宪法。同时,这篇重要文章对于未来我国如何全面贯彻实施宪法,提出了五点纲领性要求,即坚持和加强党对宪法工作的全面领导,更好发挥我国宪法制度的显著优势和重要作用;把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程,不断提高党依宪治国、依宪执政的能力;加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,不断增强法律规范体系的全面性、系统性、协调性;健全保证宪法全面实施的制度体系,不断提高宪法实施和监督水平;加强宪法理论研究和宣传教育,不断提升中国宪法理论和实践的说服力、影响力。上述七个基本原则与五点纲领性要求,系统回答了新时代中国为什么必须全面贯彻实施宪法、怎样全面贯彻实施宪法这一重大时代课题,不仅深化了对我国宪法制度建设的规律性认识,而且为新时代新征程全面贯彻实施宪法提供了行动纲领与方法论。可以说,这篇重要文章是一篇擘画新时代中国宪法全面贯彻实施的宣言书。

一、为什么必须全面贯彻实施宪法

早在十年前,习近平同志就在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会的讲话中提出了“全面贯彻实施宪法”这一重要论述。党的十八大以来,习近平同志反复强调“全面贯彻实施宪法”,把全面贯彻实施宪法作为全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作,从而将实施宪法摆在全面依法治国的突出位置。长期以来,学术界曾从学理与实践上对我国为什么要全面贯彻实施宪法进行了诸多探讨,但却未能给出具有公共信服力并为大多数人满意的回答。习近平同志从中国宪法理论与宪法实践出发,着眼于解决新时代改革开放和社会主义现代化建设的实际问题,从中国宪法的性质、特征、功能、地位和作用等方面,全面、系统、科学地作出了符合中国宪法实践和时代要求的正确、深刻回答,得出了符合中国宪法客观规律的科学认识,形成了与时俱进的中国宪法理论成果。

(一)中国宪法是一部好宪法

中国现行宪法是1982年党领导人民修改制定的,被一致认为是新中国成立以来制定的最完备、最完善、最好的一部宪法。由吴家麟任主编,许崇德、肖蔚云任副主编的《宪法学》写道,1982年宪法是新中国成立之后“最好的一部宪法”。马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》也写道:“现行宪法是一部符合我国国情的中国特色社会主义宪法。”胡锦涛同志在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话中指出:“二十年来的实践证明,我国宪法是一部符合国情的好宪法。”习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出:“30年来的发展历程充分证明,我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法;是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法;是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法。”2018年1月习近平同志在党的十九届二中全会上的讲话中再次强调,中国宪法是“一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法”。中国宪法之所以是一部好宪法,是由其内容、性质、特征和作用决定的。

第一,我国宪法确认与规定的内容重大。习近平同志指出:“宪法规定的是国家的重大制度和重大事项,在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。”《宪法》序言第13个自然段明确规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务。”

首先,宪法确认了“中国各族人民的奋斗成果”。自近代鸦片战争以来,中国人民在中国共产党的领导下经过前仆后继的英勇斗争,建立了中华人民共和国,中国人民掌握了国家权力,成为国家主人,最终实现了国家独立、民族解放和民主自由。中国各族人民获得了民主权利和自由权利,包括政治的、经济的、文化的和社会的基本权利。没有国家独立,就没有一个国家人民的生存权和发展权,也就没有人权;没有民族解放,就没有各民族的自由与平等,同样也没有各民族人民的基本权利;国家独立与民族解放是获得并实现民主自由的前提和保障。所以,宪法所确认的中国各族人民的奋斗成果就是宪法上规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”以及“公民的基本权利”。

其次,宪法规定了“国家的根本制度”。宪法规定的“国家的根本制度”是社会主义制度。《宪法》第1条规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”从权利视角看,社会主义制度之核心是公民的基本权利,社会主义经济制度、文化教育制度、政治制度、社会制度、生态文明制度分别对应着经济权利、文化教育权利、政治权利、社会权利、环境权利。换言之,基本权利是社会主义制度在宪法上凝结而成的“果实”,是社会主义制度在宪法上的权利表达。

最后,宪法规定了“国家的根本任务”。《宪法》序言第7自然段规定:“国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”这一国家根本任务中的社会主义现代化建设与社会主义现代化强国本身不是目的,现代化建设的根本目标在于改善和提高人民的生存权和发展权,在于改善民生、保障民权,使人民过上尊严、体面、富裕、自由的美好生活,实现人的全面自由发展。因此,习近平同志指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”一部确认、规定和保障人民民主自由权利的宪法,必然是一部好宪法。

第二,我国宪法的性质是社会主义的。中国现行宪法是一部具有鲜明的社会主义性质的宪法。因为我国宪法确立的指导思想是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想;宪法规定的国家根本任务和根本目标是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设,最终把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国;宪法确立的国体是中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,政体是人民代表大会制度;宪法规定的我国的根本制度是社会主义制度;宪法确立的经济制度是社会主义经济制度,实行的经济体制是社会主义市场经济;宪法规定要不断完善社会主义各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治。总之,正如习近平同志所指出的:“我国宪法以根本法的形式,确认了中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确认了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,确认了国家的根本任务、指导思想、领导核心、发展道路、奋斗目标,规定了一系列基本政治制度和重要原则,规定了国家一系列大政方针,体现出鲜明的社会主义性质。”具有鲜明社会主义性质的宪法,必然是一部好宪法。

第三,我国宪法具有真正的人民性。一部宪法是否真正体现“人民性”,其判断标准集中于三个方面:一是制宪权主体,二是民众参与制宪过程的程度,三是宪法文本体现谁的意志、保障谁的权利、维护谁的根本利益。在我国,谁是制宪权主体?我国的一切权力属于人民,而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。尽管宪法上未明确规定制宪权主体,但从我国宪法理论与制度创制以及宪法实践看,全国人民代表大会就是我国的制宪机关,全国人民代表大会作为最高国家权力机关地位与制宪机关的地位是一致的,并不矛盾。任何一国宪法都不可能由全体民众一起在广场上协商制定,其需要通过人民的代议机构按照法定程序来制定。在我国,宪法是在党的领导下通过全国人民代表大会制定的,无论党还是全国人民代表大会都代表了人民意志,因为中国共产党是代表中国最广大人民的根本利益的政党,除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益,而全国人民代表大会本身就是人民行使国家权力的机关。因此,在全心全意为人民服务的中国共产党领导下,由人民行使国家权力的机关即全国人民代表大会制定宪法,就成功地制定出了真正意义上的人民宪法。

作为人民的宪法,当然“人民主动积极地参与制定和修宪就是其应有之义”。许崇德指出,1954年宪法和1982年宪法起草过程中,多次广泛征询中央各部门,各省、自治区、直辖市党政机关的意见,多次广泛征求党外人士、各类专家们的意见,并发动、组织亿万群众进行长达三四个月的全民讨论。这种全民讨论就是充分凝聚民意民志民愿、获得社会最大共识的过程。因此,“我们党领导人民制定的宪法,集中了人民智慧,体现了全体人民共同意志,实现了党的主张和人民意志高度统一,克服了一切旧宪法只代表少数人意志、为少数人利益服务的弊端,因而得到最广大人民拥护和遵行,具有显著优势、坚实基础、强大生命力”。一部体现党和人民共同意志的宪法,必然是一部好宪法。

第四,我国宪法有力推动和加强了社会主义法治建设,有力推动和保障了党和国家事业发展。宪法的作用不是说出来的,而是通过宪法实施的长期实践获得的。1982年宪法颁布施行后,对于保障党的领导,保障人民当家作主,促进改革开放和社会主义现代化建设,推动社会主义法治国家建设进程,促进人权事业全面发展,贯彻“一国两制”方针、维护和推进国家统一进程,维护民族团结、国家安全和社会和谐稳定等各方面都发挥了极其重要的作用。习近平同志指出:“40年来,现行宪法有力推动和加强了社会主义法治建设,有力推动和保障了党和国家事业发展。”一部直接关乎党和国家的前途命运、关乎人民的福祉与根本利益的宪法,必然是一部好宪法。

(二)我国宪法具有国家根本法地位

由于现行宪法序言确认“宪法是国家的根本法”,所以我国宪法自然具有国家根本法地位。我国宪法作为“国家的根本法”,绝非基于西方宪法学的“根本法”观念与理论,而是由近代以来中国人民在党的领导下英勇斗争所取得的奋斗成果以及国家的根本制度与根本任务所决定的。《宪法》序言最后自然段明确规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”正是因为我国宪法确认了人民当家作主的民主权利以及公民的基本权利,规定了国体、政体、国家的根本制度与根本任务、指导思想、领导核心、发展道路、奋斗目标以及国家一系列大政方针,所以我国宪法才是“国家的根本法”。作为国家的根本法,宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。我国宪法所具有的国家根本法地位,具体体现在以下六个方面。

第一,宪法是治国安邦的总章程。宪法作为国家的根本法,规定了国家的根本制度、根本任务与重大制度、重大事项,其内容涵盖了国家治理中最根本、最重要的全部领域和国家工作的各方面,调整着国家最核心的经济、政治、社会、文化、生态等全方位的社会关系,从而为党治国理政提供了最系统、最完整、最权威的治理规范与治理制度体系。这套治理规范与制度体系本质上是以法律的形式将党的路线方针政策上升为国家意志,而党的政策成为宪法法律后,实施宪法法律就是贯彻党的意志,依法办事就是执行党的政策。因此,国家的全部治理活动都必须严格遵循宪法规定、合乎宪法原则与宪法精神。习近平同志指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”因此,宪法在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性基本特性。同时,新中国成立以来70多年的宪法实践也表明:“只要我们切实尊重和有效实施宪法,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,党和国家事业就会遭受挫折。”因此,必须依照宪法、遵循宪法,在宪法的轨道上治理国家,在宪法轨道上全面建设社会主义现代化国家,全面推进国家各方面工作法治化。

第二,宪法是全面依法治国的根本依据。宪法是全面依法治国的根本依据,这是习近平同志在中共十九届二中全会第二次会议的讲话中提出来的判断。首先,我国宪法确立了依法治国的法治原则,《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。其次,宪法是全面依法治国的最高法律依据。宪法不仅是制定一切规范性文件的根本依据,也是一切言行的根本依据。《宪法》序言既要求“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”,也要求“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。最后,全面依法治国之“全面”包括政治、经济、社会、文化、生态、军事国防、外交、“一国两制”等全领域、各方面,也就是说,全面依法治国要求国家各方面工作法治化,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。法治化首先是宪治化,法治轨道首先是宪法治理轨道。因此,党的二十大报告明确指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

第三,宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头。习近平同志在主持中共十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话中说过:“宪法是国家根本法,是国家各种制度和法律法规的总依据。”在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》重要文章中,习近平同志进一步明确指出:“宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头。”我国宪法实施的一大特色是通过制定完备的法律法规实施宪法。在我国,包括法律、法规、自治条例和单行条例、规章、司法解释等一切规范性文件都必须合乎宪法,不得与宪法相抵触。首先,我国宪法作为位阶效力最高的“基本规范”,是创造法律的规范,一切法律法规都必须源自宪法,无论法律文本是否明确写入“依据宪法,制定本法”,全部法律文件的制定都必须依据宪法。《宪法》第5条明确规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第87条规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”其次,借助合宪性审查制度,使一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规等一切规范性文件都将得以纠正。

第四,宪法是党长期执政和治国理政的根本法律依据。现行宪法不仅确认了中国共产党的执政地位,而且确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位、领导地位。《宪法》明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,以国家根本法的形式将党的领导地位载入宪法,为中国共产党长期执政提供了根本法律依据。事实上,我国宪法对党长期执政的理论、价值、理念与基本方略都加以确认与规范,将党的路线方针政策纳入宪治化的轨道,从而为党长期执政与治国理政提供根本保障。党的执政地位、领导地位、核心地位以国家根本法的形式予以保障,就意味着遵守宪法就是遵守党的路线方针政策,维护宪法就是维护党的执政地位、领导地位和核心地位,捍卫宪法就是捍卫“宪法确定的中国共产党领导地位不动摇”。宪法是党领导人民制定的,党也领导人民实施宪法,同时党自身必须在宪法法律范围内活动,这是党长期执政和治国理政的基石,是“我们党治国理政必须遵循的一项重要原则”。

第五,宪法是每个公民享有权利、履行义务的基本遵循。我国宪法不仅规定了公民的基本权利,也规定了公民的义务。《宪法》第二章的第33—48条,分别规定了平等权、人权、选举权与被选举权、言论出版集会结社游行示威的自由、宗教信仰自由、人身自由、人格尊严、住宅自由、通信自由、批评建议权、申诉控告检举权、劳动权、休息权、社会保障权、受教育权等公民的政治的、经济的、社会的和文化的各种基本权利;同时,第49—56条规定了公民应履行的义务,具体包括不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利,维护国家统一和全国各民族团结,遵守宪法和法律,保守国家秘密,爱护公共财产,遵守公共秩序,尊重社会公德,维护祖国的安全、荣誉和利益等。因此,公民的基本权利和义务是宪法的核心内容,宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法是每个公民享有权利、履行义务的基本遵循。

第六,宪法是保障公民权利的法律武器。习近平同志指出:“宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范,而且是保障公民权利的法律武器。”必须“依法保障全体公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、人格权和基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实,保证公民在法律面前一律平等,切实尊重和保障人权。努力维护最广大人民根本利益,保障人民群众对美好生活的向往和追求”。近年来,宪法作为保障功能权利的法律武器,其威力正日益通过我国合宪性审查制度的健全与完善而凸显。譬如杭州潘洪斌案、公安交通管理部门调查交通事故时可以查阅复制当事人通讯记录案、机场建设费合宪性审查案,等等,都通过合宪性审查机制,使相关涉宪规范性文件得以被废止或修改。

二、怎样全面贯彻实施宪法

既然要全面贯彻实施宪法,那么必然涉及怎样全面贯彻实施这一核心问题。习近平同志从我国宪法具体实施的路径、方法、方式、措施保障、本质等方面回答了在我国怎样全面贯彻实施宪法这一问题。

(一)宪法实施的根本保证在于坚持中国共产党领导

习近平同志指出:“我国宪法确认了中国共产党的领导地位,这是我国宪法最显著的特征,也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。”制宪易,行宪难。由于宪法的根本任务是通过约束国家权力来保障公民权利,因此,如何通过实施宪法以有效约束国家权力,从来都是近现代国家治理之难事。1982年宪法公布施行40年,之所以能够逐步得到全面贯彻实施,最重要的原因在于党的领导,即党的领导是宪法得以实施的最根本保障。习近平同志指出:“党领导人民制定宪法法律,领导人民实施宪法和法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。这是我们党深刻总结新中国成立以来正反两方面历史经验特别是“文化大革命”惨痛教训之后得出的重要结论,是我们党治国理政必须遵循的一项重要原则。”

我国宪法是我们党领导人民长期奋斗的必然结果。没有中国共产党领导,就无法保证我国宪法得到全面贯彻和有效实施。坚持党的领导主要体现在坚持党对宪法工作的全面领导。这意味着所有与宪法相关的工作都属于宪法工作,从立法、执法、司法、守法、重大决策与重大阐释的制定出台,到备案审查与合宪性审查、宪法监督、宪法解释、宪法宣传教育、宪法理论研究和阐释等,都属于宪法工作,所有上述宪法工作都必须坚持和加强党的领导,只有坚持党的领导,才能确保我国宪法发展的正确方向。

(二)宪法实施的内容在于宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻

全面贯彻实施宪法的关键是全面实施宪法哪些内容?习近平同志要求,“必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻”。换言之,从宪法的规定、原则到宪法精神都要全面实施。那么,宪法规定、宪法原则、宪法精神具体何指?宪法规定与宪法原则较易理解,宪法规定指的是宪法所规定的内容,包括宪法规则、宪法原则、宪法概念等;宪法原则包含于宪法规定与文本之中,指的是“宪法在调整社会关系中所采取的基本立场和准则”。而何为宪法精神则具有争议性,近来林来梵、张翔等学者都对中国宪法精神的内涵作了解读。林来梵教授将宪法精神理解为:贯穿于宪法规范体系或其主要结构之中的核心价值取向,一般寄寓于实定宪法上的数个概括性条款之中,构成宪法的基本原则,从而将我国八二宪法的精神归结为社会主义、民主主义和法治主义这三大基本原则之上。张翔教授则认为:“宪法精神”的本义就是宪法的含义,进而他基于规范主义立场,对中国宪法精神作了历史解读。笔者认为,无论如何解读“宪法精神”,作为宪法的精神应当体现人类共同价值,就是保权与限权精神,保障公民个人权利和自由,限制国家政府一切公权力的滥用,体现民主、共和、宽容、平等、自由、法治和人权精神。宪法实施就是将宪法规定的全部内容包括宪法规范、原则以及体现宪法内在本质的精神都要加以贯彻实施。具体而言,所谓宪法全面实施,即是从宪法序言到宪法正文,从宪法规定的国家根本制度、基本制度与重要制度,到宪法规定的基本原则与确立的所有内容,在主权管辖的空间区域内,均须得到普遍的落实。

(三)宪法实施的路径在于坚持宪法实施与监督制度化法规化

我国宪法实施的路径到底是什么?对此,习近平总书记明确指出了“坚持宪法实施与监督制度化法规化”的路径选择。这里的“制度化”意味着宪法实施与监督的制度化,具体指向的是健全保证宪法全面实施的制度体系;而“法规化”则意味着宪法实施与监督党内法规化,具体指向的是党内法规体系建设。在我国,负有宪法实施与监督职责的主体在现行宪法上规定得十分明确,那就是“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。归结起来,负有宪法实施与监督职责的主体包括全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织。事实上,真正负有宪法实施与监督的主体主要集中于两大类:一是国家机关,二是党的机关。就国家机关而言,宪法明确将宪法实施和监督职权授予了全国人大及其常委会,因而全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律实施监督职责;国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规,保证宪法和法律得到有效实施;国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关,负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责;地方各级人大及其常委会要依法行使职权,保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。

就党的机关而言,宪法实施与监督状况的好坏很大程度上依赖于党的机关及党员干部。在我国宪法实施与监督实践中,更多强调国家机关的宪法实施与监督作用,而忽视了党的机关的宪法实施与监督作用,党领导人民制定宪法,也领导人民实施宪法和监督宪法实施。党在自我革命过程中,颁布了大量党内法规,而这些党内法规同样有可能存在着与宪法精神不一致或相抵触的问题,因而也需要对其进行合宪性审查。2012 年5月,党中央先后发布了《中国共产党党内法规制定条例》与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,其中《中国共产党党内法规制定条例》第7条规定,制定党内法规应当遵守“坚持党必须在宪法和法律范围内活动”的原则;第27条规定,审议批准机关负责法规工作的机构对法规草案进行审核时,重要的一项内容就是要审核其“是否有同宪法和法律不一致”的情形。而《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的基本宗旨就是“保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致,同宪法和法律相一致”,因而就党内法规和规范性文件备案审查的范围、主体、程序、原则、标准、时效、后果等作出了具体规定。上述条例和规定的颁布标志着中国共产党党内法规与规范性文件备案审查制度正式确立。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”的要求;2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)首次把“形成完善的党内法规体系”纳入“建设中国特色社会主义法治体系”之中,与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系共同成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。同时《决定》还提出了两种备案审查制度完善建设问题:一种是全国人大及其常委会备案审查制度和能力建设,《决定》要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”;另一种是加强党内法规备案审查制度建设,要求“形成配套完备的党内法规制度体系”。因此,习近平同志指出:“必须用科学有效、系统完备的制度法规体系保证宪法实施,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,加强宪法监督,确保在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义现代化国家。”

宪法实施的制度化建设重点是健全保证宪法全面实施的制度体系。习近平同志针对如何健全保证宪法全面实施的制度体系问题,提出了两个“坚持”与一个“统筹推进”,即坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻,坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进,统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设,确保宪法得到完整准确全面贯彻。健全保证宪法全面实施的制度体系具体包括:一是完善宪法相关规定直接实施工作机制;二是完善宪法监督制度,推进宪法监督的规范化、程序化建设;三是提高合宪性审查、备案审查能力和质量,推进合宪性审查工作;四是落实宪法解释程序机制,积极回应社会各方对涉宪问题的关切。

(四)宪法实施的最重要方式在于依宪治国、依宪执政

宪法实施的方式可能很多,但依宪治国、依宪执政则是宪法实施的最重要方式。首先,只有依宪治国、依宪执政,才能以良法达致善治,保障宪法所确立的制度、原则和规则得到全面实施。依照宪法治国理政,最重要的是保证党和国家公职人员的思维与行为都合乎宪法的规定,合乎宪法的原则及精神。1990年3月,江泽民同志指出:“所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行,都不得同宪法、法律相抵触。”1994年9月,乔石同志也提出了要把广大干部特别是领导干部的思想“统一到宪法上来”的主张,要求“切实按照宪法办事”。2000年11月,李鹏同志强调:“违宪是严重的违法行为”,要求全国人大及其常委会“坚决纠正任何违反宪法的行为”。王汉斌同志曾回忆说,六届全国人大时彭真同志经常讲,在人大工作中最重要的是按宪法办事,决不允许出现不符合宪法规定的做法。他还说,我这个委员长如果违反宪法,我就辞职;你们要是违反宪法,也要辞职。可见,宪法就是衡量一切国家机关及其工作人员言行的标准与尺度,只要其言行与宪法相抵触,就是严重的违法,必须予以追究。

其次,法律权威与法治权威能否树立均取决于宪法有无权威。宪法权威,无非是指宪法得到社会成员的普遍接受与自觉服从,在现实生活中具有法律效力和道德拘束力。宪法是否具有权威,直接影响法律的权威和法治的权威。倘若一个国家和社会中的最高法——宪法都缺乏权威,那么根据宪法制定的法律也不可能具有权威。正如韩大元教授所指出的,法律权威实际上反映了权威与权力的法律化方式,而法律权威的基础和最高形态乃是宪法权威。习近平同志明确指出:“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。”因为法律权威从根本上说是宪法赋予的,具体而言,法律的权威性主要体现在两个方面:在形式方面体现为制定机关的权威性,在实质层面表现为规范内容的正当性。就前者而言,制定机关的立法行为因由宪法授权而具有绝对的民意基础;就后者而言,宪法通过规定相应的监督审查机制为立法行为设定底线,从而确保规范内容的正当性。因此,如果宪法的权威得不到肯定及树立,宪法不能被贯彻落实,那么法律的正当性将无从谈起,法治权威则更是空中楼阁。

最后,要取信于民。习近平同志指出:“宪法是国家布最大的公信于天下。”既然宪法集中体现了党和人民的统一意志与共同愿望,是国家意志的最高表现形式,是国家的根本法,具有最高法律效力、最高法律权威,那就必须加以实施。没有实施,宪法不过是写着人民权利的一张白纸,没有任何现实效力。而宪法没有得到实施,无疑是对国家公信力的最大伤害。这就是为什么党的十八大以来习近平同志多次讲“全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”的原因,这就是为什么他提出“我们把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置,采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作,维护宪法法律权威”的根本原因。宪法既然是国家向全体人民宣布的承诺书,国家就有义务和责任保障承诺书得以实现,只有宪法真正获得实施,国家才能真正获得人民的尊重和信赖。

(五)宪法实施的方法论在于两个“坚持”

如何实施宪法需要一套科学、合理、全面、系统的方法,迄今为止,学界提出过一些方法,如推进合宪性审查、制定宪法解释程序、完善宪法监督制度、加强宪法宣传教育等,但最大的问题在于所提出的方法往往只着眼于某一个或某几个方面,而缺乏全面性、系统性和协调性。习近平同志针对宪法实施的方法论提出了最新的思想与理念,就是两个“坚持”,即必须坚持宣传、教育、研究共同推进,坚持知识普及、理论阐释、观念引导全面发力。坚持宪法宣传、宪法教育、宪法研究“共同推进”,坚持宪法知识普及、宪法理论阐释、宪法观念引导“全面发力”,就不仅仅局限于宪法实施的某个制度、某项理论、某项宣传或教育的建设,也不是单单强调宪法知识的普及、宪法理论的阐释或宪法观念的引导,而是强调整体性共同推进与全面性、协调性发力。首先,不仅需要加强宪法宣传、宪法教育,还要加强宪法理论与实践的研究。宪法实施是目标,宪法宣传、教育、研究都是基于宪法实施的实现所需要的手段,它们之间的关系是一个整体,地位同等重要,它们相互支撑、相互配合。只有首先将它们作为一个彼此不可分离的有机统一整体,并在整体上系统思考与统筹规划宪法实施、宣传、教育与研究,并共同推进,才能获得真正的实效。其次,宪法宣传、教育就是对宪法知识的普及与宪法观念的引导,而宪法研究则着重宪法理论的阐释,理论阐释得愈透彻、愈深刻、愈生动,宪法知识的普及与宪法观念的引导则愈深入。可见,在宪法实施的方法论上,只有坚持习近平同志提出的两个“坚持”,才能推动宪法深入人心,走进人民群众,推动宪法实施成为全体人民的自觉行动。

(六)宪法实施的本质在于维护党和人民共同意志的权威和尊严

既然宪法的功能在于限制国家权力以保障公民的权利,那么宪法实施的本质是什么?笔者认为,宪法实施的本质是通过维护宪法权威和尊严,而维护党和人民共同意志的权威和尊严。一部宪法有无权威与尊严,既不在于制定时的庄严与神圣,亦不在于其运用的语言多么华丽,而在于实施。宪法的生命在于实施,宪法的权威在于实施,宪法的尊严在于实施,没有宪法的实施或得不到实施,宪法就只能是形式意义上的宪法或纸面上的宪法,这种无法得以实施的宪法,就是一只没有“牙齿”的老虎,既失“权威”,亦无“尊严”。因此,党和国家的领导人以及党政文件都反复强调宪法实施对于维护宪法权威和尊严的重要性。由于我国宪法是社会主义性质的宪法,是人民的宪法,是党和人民意志的集中体现,宪法同党和国家前途命运息息相关,因此,习近平同志在十九届二中全会第二次全体会议的讲话中指出:“不论过去、现在还是将来,维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严;保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。”其实,习近平同志早在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会的讲话中就提出了这一思想,并曾多次重申,在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》重要文章中再次强调了这一思想。因此,加强宪法实施和监督、维护宪法尊严和权威,其本质在于捍卫宪法所体现的党和人民的共同意志的尊严与权威。

三、全面贯彻实施宪法的战略定位

党的二十大在提出全面依法治国、推进法治中国建设的前提下,强调通过更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家,并全面推进国家各方面工作法治化;进而强调要“加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威”。习近平同志在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》重要文章中,站在党和国家治国安邦的战略高度,将全面贯彻实施宪法纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的全部实践与党治国理政各方面全过程,进而通过全面贯彻实施宪法而全面推进国家各方面工作法治化。这是对全面贯彻实施宪法在国家总体布局和战略布局的意义上作出的明确定位。因此,全面贯彻实施宪法的战略定位集中体现于以下四个方面。

(一)把宪法实施贯彻到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的全部实践中

“五位一体”总体布局是中国特色社会主义事业的总体布局,主要是统筹推进“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五个方面。2012年11月,党的十八大首次提出了中国特色社会主义事业总布局是“五位一体”。2017年10月,党的十九大进一步给予了明确和重申。“四个全面”战略布局则是全面深化改革、全面从严治党、全面依法治国与全面建设社会主义国家。事实上,“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局都已经被我国现行宪法所确认和规定。第一,2018年宪法修改时将“五位一体”载入宪法序言之中,即“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”。第二,《宪法》序言第七自然段规定的“坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念”实则就是对“全面深化改革”的规定,因为全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。第三,宪法确立的“党在宪法和法律范围内活动”的基本原则是对“全面从严治党”的根本要求与规定。第四,宪法确立的“国家实行依法治国,建设社会主义法治国家”的法治原则是“全面依法治国”的总体原则与根本要求。第五,《宪法》序言第七自然段确定的“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”新目标则是“全面建设社会主义现代化国家”的宪法表达。可见,无论是“五位一体”的总体布局还是“四个全面”的战略布局,其实质内涵均为我国宪法所确定并保障。因此,将宪法实施贯彻到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的全部实践中是全面贯彻实施宪法的应有之义,既是全面贯彻实施宪法的理论逻辑与历史逻辑,也是全面贯彻实施宪法的实践逻辑。

(二)把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程

习近平同志提出的“把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程”的新要求,实际上是对党的二十大报告提出的“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”的最好诠释。基于宪法是党治国理政的根本法律依据与国家政治和社会生活的最高法律规范,通过推动宪法实施、更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实根本法保障。将宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程,包括深刻意蕴与内涵,重点强调了治国理政的“各方面”与治国理政的“全过程”。“各方面”包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面,以全面推进国家各方面工作法治化;“全过程”则是指统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的全部实践的全过程。“全过程”凸显了宪法实施的时空性,即治国理政的任何时候、任何领域范围都要实施宪法;“各方面”强调了宪法实施的完整性、系统性、全面性,即每一个方面都要贯彻实施宪法。

(三)把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中

由于我国立法过程实际上就是通过制定完备的法律规范实施宪法的过程,因此,一切立法行为或立法活动都必须依照宪法、在宪法轨道上运行。从法案的起草提出到法案的审议,立法的全过程都必须确保立法内容合乎宪法规定、宪法原则、宪法精神,从而就必然“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能,每一个立法环节都把好宪法关,努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”。习近平同志明确指出:“坚持依法立法,最根本的是坚持依宪立法,坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中,体现到各项法律法规中。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正。”把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中,是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的必然要求。何为“以宪法为核心”?就是全面发挥宪法在立法中的核心地位功能,而发挥宪法核心地位功能的方法就是依宪立法,坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中,体现到各项法律法规中。只有把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中,才能保证宪法实施,并确立起以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

(四)把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程

在我国,治国理政的主体既包括执政党,也包括国家政权机关。治国理政的重大政策、决策、措施实际上是由各级党委作出的,《中国共产党章程》第16条就明确规定“有关全国性的重大政策问题,只有党中央有权作出决定”;至于其他非全国性而属于特定性、地方性、区域性等决策则是由中央以外的各级党委作出,而这些政策、决策均事关人民利益。因此,习近平同志要求:“要把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程,坚持依法决策、依法施策,守住不与宪法法律相抵触的底线,确保决策施策经得起历史和人民检验。”

四、结语

习近平同志关于全面贯彻实施宪法的重要论述,为中国宪法的完整准确全面贯彻实施作出了战略定位,科学、系统、完整、全面回答了在中国为什么必须全面贯彻实施宪法以及怎样全面贯彻实施宪法的中国之问、人民之问与时代之问,深刻阐明了全面贯彻实施宪法的最根本目的在于维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉,深刻指明了全面贯彻实施宪法的重大意义在于全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。因此,习近平同志关于中国宪法全面实施的重要论述,为未来中国宪法全面贯彻实施指明了方向、规划了蓝图,从而确保了中国宪法得到完整准确全面实施。

来源:《学习与探索》2023年第9期

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