莫纪宏:行政复议体制变迁“新趋势”

选择字号:   本文共阅读 2375 次 更新时间:2024-04-30 22:07

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莫纪宏 (进入专栏)  

 

2023年9月1日,第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)进行了最新修订。

此次修订亮点纷呈,最大的制度进步是新修订的《行政复议法》所确立的行政复议制度与《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)所规定的行政诉讼制度在程序和机制上衔接得更加紧密和流畅,特别是对同一行政案件在行政复议程序和行政诉讼程序中的受审查的范围和力度基本相近,从司法监督行政的高度推动行政复议制度的进步与完善,缓解行政案件大量流向行政诉讼的压力,增强了行政机关自我纠错和自我监督的行政能力。

一、我国行政复议制度的形成及演变

中华人民共和国成立以后,我国的行政复议制度的形成及发展经历了以下几个阶段。

(一)行政复议的萌芽和初步发展阶段(20世纪50年代)

行政复议制度在中华人民共和国成立初期就已经产生。1950年11月15日,政务院批准、财政部发布的《财政部设立财政检查机构办法》第6条规定:“被检查的部门,对检查机构之措施认为不当时,得具备理由,向其上级检查机构,申请复核处理。”

这里的“申请复核处理”,实际上就是指“申请复议”,这是我国行政复议制度的雏形。后来,行政复议的范围不断扩大。1950年12月15日,政务院公布施行了《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》,第一次在法规中使用了“复议”一词。如1950年通过的《印花税暂行条例》第21条明确规定,被处罚人不服税务机关之处罚,得于15日内提请复议,或向上级税务机关申诉。1951年4月18日,政务院公布的《中华人民共和国暂行海关法》又将行政复议制度从税务领域扩大到海关领域,并使行政复议制度具有一定的规范性。

20世纪50年代中后期,我国的行政复议制度有了初步发展。这一时期规定行政复议内容的法律、行政法规主要有:1954年政务院第二百一十五次政务会议通过的《国营企业内部劳动规则纲要》;1955年国务院全体会议第十七次会议通过的《农村粮食统购统销暂行办法》;1957年全国人民代表大会常务委员会第八十二次会议批准的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、全国人民代表大会常务委员会第八十一次会议通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》和全国人民代表大会常务委员会第八十八次会议通过的《中华人民共和国国境卫生检疫条例》;1958年全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》,以及财政部公布试行的《中华人民共和国工商统一税条例施行细则(草案)》等。

从上述法律法规中关于行政复议的规定来看,这一时期的行政复议决定一般为终局决定,当事人不得对复议决定提起诉讼。

(二)行政复议制度受到破坏阶段(20世纪60年代至70年代后期)

这一阶段由于受到“左倾”冒进和法律虚无主义的影响,加之十年“文化大革命”给社会主义法制造成的破坏,行政复议制度几乎荡然无存。在此期间有据可查的、未经清理的法规中仅一例涉及行政复议,即1971年交通部发布的《海损事故调查和处理规则(试行)》第14条。

(三)行政复议制度恢复和进一步发展阶段(20世纪80年代至今)

党的十一届三中全会以来,行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容重新被提上议事日程,并迅速发展。据统计,到1990年12月,已经有100多部法律、行政法规规定了行政复议。1990年国务院《行政复议条例》的制定,标志着我国的行政复议制度的发展进入了一个新的历史阶段。1994年,根据国务院《关于修改〈行政复议条例〉的决定》,《行政复议条例》进行了修订,较好地适应了我国行政复议工作的需要,推动了行政机关的依法行政。

1999年4月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《行政复议法》。《行政复议法》是在总结《行政复议条例》实施以来所获得的经验基础上,结合我国实践中出现的新问题和新情况,从依法行政的基本原则出发而制定的。它确立了我国行政复议的基本法律制度,成为调整国家行政机关与行政相对人之间关系的又一部行政基本法律。

根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》,《行政复议法》进行了第二次修正。至此,行政复议制度通过两次修改,《行政复议法》的立法努力在很多方面都有了显著进步和发展。

为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用,2007年5月23日,国务院第177次常务会议通过了《中华人民共和国行政复议法实施条例》,进一步明确和补充了行政复议机构的“行政职责”,细化了行政复议的工作程序,明确了违反行政复议法律、法规规定应当承担的法律责任,进一步健全和完善了行政复议法律制度,并为2009年、2017年两次修正《行政复议法》和2023年修订《行政复议法》提供了丰富的立法经验。

二、新修订的《行政复议法》在行政复议制度方面的新发展

(一)在行政复议原则方面的新发展

1.适用调解制度。行政复议涉及国家行政机关和行政机关工作人员实施的具体行政行为侵犯行政相对人的合法权益事项,而按照依法行政的要求,行政机关作出行政行为必须具有合法性、合理性,在行政机关与行政相对人之间不存在“可调解”的利益。所以,在1999年《行政复议法》中没有确立行政复议适用调解原则,2009年和2017年两次修正时仍然没有接受调解原则。但行政侵权行为具有复杂性,行政复议适用调解原则可以提高行政争议解决的效率。由此,2023年新修订的《行政复议法》对行政复议的“可调解原则”作了明确规定,以显示行政复议相对于行政诉讼的“灵活性”和“行政主导作用”。

2023年新修订的《行政复议法》有两个条文体现了行政复议“可调解原则”的要求。一是第5条规定,行政复议机关办理行政复议案件,可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益,不得违反法律、法规的强制性规定。二是第74条第1款规定,当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解,和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益,不得违反法律、法规的强制性规定。虽然“和解”与“调解”有一定的差异,但总体上就是用非裁定方式来解决行政复议当事人之间的行政争议,提高了行政复议工作的效率。

2.书面复议制度。书面复议是行政复议区别于其他法律纠纷处理手段的一个显著特点。书面复议制度是指行政复议机关在审理行政复议案件时,原则上仅就案件的书面材料进行审理的制度。采用书面复议制度,行政复议机关不必传唤申请人和被申请人、证人或者其他复议参加人到复议机关,申请人申请复议时,也可以不亲自递交复议申请书,而是向复议机关邮寄复议申请书,这样可以简化行政复议程序,减轻行政争议双方当事人的负担。但也不排除在某些条件下运用其他的复议方式。2017年修正的《行政复议法》已经确立了行政复议书面审理制度。

2023年新修订的《行政复议法》规定了两种情形下可以适用书面复议。一是适用普通程序审理的行政复议案件,行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见,并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的,可以书面审理(第49条)。二是适用简易程序审理的行政复议案件,可以书面审理(第54条第2款)。

(二)关于行政复议管辖方面的新规定

新修订的《行政复议法》对于行政复议案件的一般管辖和特殊管辖作了更加全面和系统的界定。

1.一般管辖。一般管辖,是指按照行政机关的上下隶属关系确定行政复议案件由有领导权或指导权的上一级行政机关受理。它包括主管部门管辖和政府管辖两层含义。在主管部门管辖和政府管辖中,对行政复议案件的管辖采取政府管辖与部门管辖并重的原则。

2023年新修订的《行政复议法》以县级以上地方各级人民政府作为行政复议管辖主体,对一般管辖作了原则性规定,即对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议,由所属同级人民政府管辖,法律、法规另有规定的除外。具体来说,县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件:(1)对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的;(2)对下一级人民政府作出的行政行为不服的;(3)对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的;(4)对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服的。此外,对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的,仍然采用垂直管辖的管辖制度,即向上一级主管部门申请行政复议。

2.特殊管辖。特殊管辖,是指不适用一般管辖原则,需要特殊对待的行政复议管辖。例如,2017年修正的《行政复议法》第15条第1款曾规定了5种类型的特殊管辖制度,2023年新修订的《行政复议法》第24条第3款、第4款在此基础上,对行政复议特殊管辖的情形进一步加以细化,规定省、自治区人民政府依法设立的派出机关参照设区的市级人民政府的职责权限,管辖相关行政复议案件。对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规章规定,以派出机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件,由本级人民政府管辖;其中,对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服的,也可以由其所在地的人民政府管辖。

2023年新修订的《行政复议法》第25条第2项、第3项还规定,国务院部门管辖对本部门依法设立的派出机构依照法律、行政法规、部门规章规定,以派出机构的名义作出的行政行为不服的;以及对本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的行政复议案件。

此外,2023年新修订的《行政复议法》还完善了越级管辖和提级管辖方面的规定。越级管辖是指上级复议机关认为有必要直接审理下级复议机关受理的复议案件,可以直接审理。提级管辖是指下级复议机关认为自身管辖的行政复议案件应当由上级复议机关直接管辖的,可以申请上级复议机关直接审理。

上述规定涉及行政复议的越级管辖与提级管辖,是新修订的《行政复议法》对行政复议管辖制度所作的“灵活性”应对措施,以便更好地保护当事人有效行使复议权利。

(三)对行政复议申请程序作了进一步完善

1.复议时效。新修订的《行政复议法》规定了申请人在法定申请期限内有权提出复议申请,同时对申请人提请行政复议的时限作了更加严格的规定。2017年《行政复议法》第9条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。2023年新修订的《行政复议法》在此基础上进一步加以完善,在第20条中规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道或者应当知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请。上述规定增加了“应当知道”的情形,对行政机关合法行政行为作出有效的“法律时效”制度的保护。

为了防止行政相对人不能“有效知道”,2023年新修订的《行政复议法》又进一步明确,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的,申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算,但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。此外,《行政复议法》第21条还规定,因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过20年,其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过5年的,行政复议机关不予受理。上述各项规定都使得行政复议申请制度更加严密、细致,既有利于保护行政相对人的复议申请权,也可以为行政机关依法行政排除不必要的外部干扰。

2.法定条件。2023年新修订的《行政复议法》确立了申请复议应符合法定的条件。在1999年制定的《行政复议法》及2009年和2017年两次修正的《行政复议法》中,并没有对行政复议机关受理行政复议案件的法定条件作出明确规定,这种不受限制地受理行政复议的做法不利于提高行政复议制度的效力。为此,新修订的《行政复议法》对申请行政复议的法定条件作了规定:(1)有明确的申请人和符合法定条件的被申请人;(2)申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系;(3)有具体的行政复议请求和理由;(4)在法定申请期限内提出;(5)属于行政复议范围。

上述规定规范了行政复议申请受理程序要求,减少了不必要的非法干扰,提升了行政复议机关的工作效率。此外,2023年新修订的《行政复议法》第29条第2款还规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。”

(四)对审理行政复议案件的期限作了更加严格的要求

为了防止复议机关受理行政复议案件后久拖不决,2023年新修订的《行政复议法》对行政复议机关审理行政复议案件的期限作了更加严格的要求,敦促复议机关及时有效地审理行政复议案件,避免给相对人的合法权益造成不必要的影响和损失。

行政复议案件的审理期限,是指行政复议机关自收到复议申请书之日起到作出复议裁决为止的期限。2017年《行政复议法》对审理行政复议案件期限只是作了笼统性要求,规定行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过30日。

为了使得行政复议案件审理的每一个环节都能受到“法定期限”的限制,提高行政复议工作的效率,2023年新修订的《行政复议法》对行政复议机关审理行政复议案件的审理期限作了不同时段的限制和要求。这一期限一般由以下几个时间段构成:(1)行政复议机关自收到复议申请书之日起,对复议申请作出处理的期限,应当在5日内进行审查。(2)行政复议机关自受理案件之日起7日内,将复议申请书副本发送被申请人。(3)被申请人从收到申请书副本之日起,向行政复议机关提交作出具体行政行为的有关材料、依据或证据,并提出答辩的期限为10日。(4)行政复议机关对受审查的具体行政行为的依法处理期限,本机关有权处理的,应当在30日内依法处理;无权处理的,应当在7日内转送有权处理的国家机关依法处理。(5)行政复议机关自受理申请到作出复议决定的期限,应当自受理申请之日起60日内作出,特殊情况,可以适当延长,但是延长期限最多不得超过30日。适用简易程序审理的,自受理申请之日起30日内作出行政复议决定。

总之,2023年新修订的《行政复议法》对行政复议机关审理行政复议案件的各个不同时段的期限都作了相应要求,规范了行政复议机关审理行政复议案件的各项活动,确保行政复议机关依法复议、提高效率,有效维护当事人的合法权益。

(五)对复议机关处理行政复议案件作出的复议结果作了更加全面的制度安排

行政复议机关审理行政复议案件应当作出处理复议案件的结果,这既是维护行政相对人合法权益的要求,也是保证行政机关依法行政之需,更是行政复议机关行政复议工作的制度本质使然。

2023年新修订的《行政复议法》出台之前,原来的《行政复议法》通常都是以作出行政复议决定的方式来表明复议机关对处理复议案件的结果。2023年新修订的《行政复议法》对行政复议机关处理行政案件作出的复议结果,一方面在形式上进行了细致化的设计,另一方面在具体方式上又肯定了多种处理结果并存的合法性。

行政复议机关在对行政复议案件作出决定后,应当制作行政复议决定书。除了制作行政复议决定书,2023年新修订的《行政复议法》还规定了行政复议机关审理行政复议案件可以制作调解书和意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内,将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。上述各项规定丰富了行政复议案件处理结果制度,使得行政复议案件的解决更好地满足当事人的需求。

(六)强化了对行政复议案件结果的执行措施保障

行政复议案件能够终结在行政程序而不流入诉讼程序,关键是行政复议的结果能够得到有效执行。原来的《行政复议法》没有详细规定对行政复议案件的执行保障措施,导致了大量行政复议案件的处理结果缺少执行力,很多已经处理的行政复议案件又流入了行政诉讼程序。2023年新修订的《行政复议法》对行政复议决定的执行作了更加严格的规定,以此来维护行政复议结果的权威性和拘束力。

行政复议决定的执行,是指被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定,或者申请人逾期不起诉又不履行生效的行政复议决定的,由有权机关责令履行、依法强制执行或申请人民法院强制执行。(1)被申请人怠于履行行政复议决定的,由行政复议机关或上级行政机关责令限期履行,否则其主管和责任人员将面临行政处分风险(约谈有关负责人或者予以通报批评)。生效的行政复议决定书,被申请人逾期不履行的,行政复议机关可以督促履行。(2)申请人逾期不起诉又不履行的,以有无行政强制执行权为界限,由行政机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。

三、新修订的《行政复议法》在完善行政复议制度方面的重要意义

行政复议制度在我国的最终确立,特别是2023年对《行政复议法》的最新修订,对推动行政机关依法行政、建设法治政府具有重要的现实意义和深远的历史意义,对推动国家行政机关依法行政将发挥巨大作用。

一是行政复议是保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律制度。行政复议制度有助于国家行政机关从内部加强对自身依法行政水平的约束,通过上级国家行政机关对下级国家行政机关具体行政行为的复议审查,纠正错误的具体行政行为,从而达到维护公民、法人和其他组织的合法权益不受国家行政机关及其工作人员违法行为侵害的目的。

二是行政复议制度的建立有利于保障和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为。行政复议既是一种解决行政争议的活动,也是上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行监督的一种活动。因此,行政复议通过其监督既可以对违法或不当的具体行政行为进行纠正,又可以对合法、适当的具体行政行为予以保护和支持。

三是行政复议制度的确立,促进了社会主义民主政治建设,有利于健全社会主义监督法制。行政复议制度通过行政复议机关接受行政相对人的复议申请,对国家行政机关作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出复议决定,在法律制度上确立了国家行政机关接受人民监督的原则。一方面,扩大了人民监督国家行政机关依法行政的渠道;另一方面,减轻和缓解了人民法院受理行政诉讼案件的负担,特别是《行政复议法》修订后,行政复议制度与《行政诉讼法》所规定的行政诉讼制度在程序和机制上衔接得更加紧密和流畅,从司法监督行政的高度来推动行政复议制度的进步与完善,对于充分发扬社会主义民主、健全社会主义监督法制具有促进作用。

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文章来源:本文转自《法治时代》2024年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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