刘学良:以再分配调节和培育中等收入群体

选择字号:   本文共阅读 4255 次 更新时间:2024-04-18 17:18

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刘学良  

 

一、再分配调节对于培育和扩大中等收入群体至关重要

扩大中等收入群体比重,形成中间大、两头小的橄榄型收入分配结构,既是扎实推动共同富裕的内在要求,又是实现共同富裕的重要途径。再分配调节对于培育和壮大中等收入群体、扩大中等收入群体规模至关重要。再分配政策的核心是要实现“调高、提低、扩中”,其中高收入群体通过所得税等手段调节从而降低其收入,低收入群体通过社会保障、转移支付等手段提高其收入,高、低收入阶层的人群规模变小了,自然中间收入阶层的群体规模就会扩大。其中,所得税等税收调节手段既通过变部分高收入群体为中等收入群体,从而扩大中等收入群体规模,又为政府社会保障和转移支付支出提供重要财力来源,从而变部分低收入群体为中等收入群体,所得税、社会保障和转移支付各司其职又互为补充,共同服务于收入分配结构的调整和中等收入群体的扩大。

再分配调节不仅可以改变初次分配的结果,直接缩小社会贫富差距,长期看,也有利于初次分配差距的降低。有观点认为,再分配主要是对社会初次分配的结果进行边际上的调整,但很难矫正初次分配差距过大的问题,而当前我国收入差距较大的一个重要问题是初次分配差距较大,再分配对此作用有限。这种观点虽然有些许道理,但在很大程度上忽视了再分配对初次分配差距影响的长期效应。初次分配差距反映的往往是人们在获取收入能力和机遇上的差距,包括劳动技能的差距、掌握要素的差距等,这些都会影响初次分配的结果。而再分配虽然不会在短期内直接改变人们在个体禀赋条件上的差异,但是长期可能对相关禀赋条件的分布造成影响。例如,再分配降低了人们收入的差距,使低收入阶层有更加公平的条件来投资于自身以及子女的教育以增进人力资本,从而提升低收入阶层家庭获取收入的能力,并最终实现社会初次分配差距的下降。因此,再分配短期内不会改变初次分配结果,但其中长期影响初次分配格局的作用却不容忽视。我们要对再分配政策的作用有正确的认识,改变收入分配结构,降低社会贫富差距是一个长期的过程,需要再分配政策持续发力,久久为功,持续完善我国再分配政策体系,促进收入分配差距的逐步下降和中等收入群体的规模扩大。

二、我国已基本建立再分配调节政策体系

在税收调节方面,我国初步形成了以个人所得税调节为主、以消费税和部分财产税调节为辅的收入分配税收调节体系,调节力度不断增强。2018年《个人所得税法》修订,我国又建立了个税综合征税制和专项附加扣除制度。一方面,将工资薪金、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费4项所得纳入综合征收范围,按年汇算清缴;另一方面,建立了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款、赡养老人等支出的专项附加扣除制度。这使得我国个税制度更加完善,调节力度更强,制度漏洞更少。

在社会保障方面,我国建立了以养老、医疗为主的社会保险体系和以最低生活保障为主的社会救助体系。其中,在养老保险方面,我国建立了以企业职工为主的城镇职工基本养老保险制度、以机关事业单位职工为主的机关事业单位工作人员养老保险制度,以及城乡统一的居民基本养老保险制度;在医疗保险方面,我国建立了城镇职工基本医疗保险制度和城乡统一的居民基本医疗保险制度。这样,我国总体实现了基本养老保险和基本医疗保险在制度上的全覆盖。同时,2018年以来,我国建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,从而提高统筹层次,均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担,实现基金安全可持续,确保各地养老金按时足额发放。

在转移支付方面,1994年分税制改革以来,我国逐步建立起了包含一般性转移支付和专项转移支付的中央转移支付制度,转移支付的体制机制不断完善,对平衡不同地区政府财力差距、维持各级地方政府运转、缩小地区发展差距起到了重要作用。近年来,我国推进转移支付制度改革,大幅提高一般性转移支付的占比,专项转移支付的占比相应降低,赋予地方转移支付资金使用更充分的自主权。此外,除了通过国家财政体系间接调节地区发展差距,我国还广泛应用对口支援等措施,建立了具有中国特色的、地方之间直接的横向转移支付机制。

三、进一步深化再分配政策体系改革

当前,我国再分配政策的总体框架已初步形成,然而再分配政策体系的再分配力度和效果仍然存在较大提高空间,再分配制度仍需进一步优化完善。研究发现,我国的再分配政策体系对我国分配差距的调节力度不够强,再分配后的收入差距相比初次分配的收入差距没有明显降低。基于标准化世界不平等数据库(Standardized World Income Inequality Database,SWIID)(9.2版)数据的研究显示,2019年美国的再分配政策令居民收入基尼系数从0.523降至0.391,英国的再分配政策令居民收入基尼系数从0.531降至0.322,以高税收、高福利著称的北欧国家瑞典,其再分配政策令居民收入基尼系数从0.516降至0.264。相比之下,我国居民初次分配的基尼系数达到0.423,而再分配后的可支配收入基尼系数变为0.421,仅降低了0.002。因此,我国虽已基本搭建了再分配的政策体系,但再分配调节收入分配差距的作用发挥仍不充分。在某些特定维度,本应起到降低差距的再分配调节政策甚至存在“逆向调节”的倾向,反而扩大了居民收入差距。

以税收体系为例,我国税制结构以增值税等对企业征收的间接税为主,针对收入的个人所得税、针对财富的房地产税等直接税占国家税收比重过低,这种税制结构对缩小分配差距十分不利。我国“十二五”规划至“十四五”规划持续就“提高直接税比重”作出决策部署,但由于各方面因素制约,我国直接税比重仍然维持相对较低水平。2020年我国个人所得税占税收收入比重为7.5%,远低于OECD国家约27%的平均水平,个税占比的长期上升趋势也不够明显。

从宏观角度看,所得税调节能力低的核心表现是所得税占国家财政(税收)收入的比重低;从微观角度看,所得税调节能力低的核心表现则是个税缴纳额占居民收入的比重(平均有效税率)低。不同研究测得的我国个税平均有效税率各不相同,但多在1%~4%,而在欧美发达国家个税的平均有效税率一般在10%以上。2018年修订后的《个人所得税法》将个税的年免征额(相当于第一档税率为零)提高到6万元,而第二档税率仅为3%,也是比较低的,第三档税率才升为10%。2022年我国居民人均可支配收入达到3.69万元,个税免征额是人均可支配收入的1.63倍。相比之下,很多国家的个税体系不设免征额或者免征额相对较低。美国的所得税不设免征额,其最低档税率为10%。日本、韩国等也不设免征额,一些国家虽然设免征额,但免征额相对居民可支配收入较低,如德国的所得税起征点约是其人均可支配收入水平的四分之一。因此,从税率结构看,我国个税的最高边际税率达到45%,在国际上处于较高水平,但这需要纳税人税前收入达到100万元以上,能达到此收入水平的人少之又少。平均有效税率过低严重限制了个税的分配差距调节能力,国内一些学者的研究显示,我国个人所得税只能让居民收入基尼系数降低约0.4%,相比之下美国个人所得税降低不平等的再分配效应达到6%。

因此,要通过再分配调节扩大中等收入群体,必须以加强再分配政策的调节能力和效果为目标,进一步深化再分配制度体系改革。

在税收方面,要逐步提高直接税占税收收入比重,优化所得税税制,提升所得税平均有效税率,进一步扩大综合征税范围,完善专项附加扣除政策,增强所得税的累进性和调节分配差距的能力。稳妥推进房地产税立法和试点改革,不动摇通过房地产税深化地方财税体制改革的决心,遵从宽税基、低税率、严征管的原则设计房地产税税制,通过低税率降低税收痛感,提高税收遵从度。

在社会保障方面,要推动社会保障制度的城乡融合、区域融合、体系融合,提高养老保险、医疗保险等社会保障制度统筹层次,合理划分中央与地方政府的社会保障责任,进一步优化中央调剂制度,加强中央政府在社会保障调节中的作用。缩小职工与居民间的社会保障筹资及待遇差距,提高居民社会保险的待遇水平,建立适应新就业形态发展的就业保护及社会保障制度。

在转移支付方面,要稳步推进中央和地方转移支付制度改革,合理划分中央和地方事权与支出责任,建立以一般性转移支付为主体、一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度,均衡地方政府财政能力,保障基本公共服务均等化的财力基础。进一步完善省级及以下地方政府转移支付制度,增强转移支付调节区域内政府财政能力和发展差距的效果。对因承担生态安全、粮食安全、国防安全等重大战略责任导致发展受限地区提供有效转移支付,保障当地居民的收入水平、生活水平和基本公共服务水平。

作者: 国家金融与发展实验室国家资产负债表研究中心高级研究员 刘学良

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