李炜光:不动产税正向我们走来

选择字号:   本文共阅读 3214 次 更新时间:2007-06-28 08:54:59

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李炜光 (进入专栏)  

  

  中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,要在条件具备时对不动产开征统一规范的物业税。“物业税”这个名称来自于香港,但在香港,物业税特指对房屋出租收入所得的课税;而我国欲开征的这个税,实际上是一种针对不动产征收的财产税。为了以示区别和更为准确,一些学者已经建议将“物业税”称为“不动产税”。

  据有关信息,我国将在“十一五”规划的后三年开征不动产税,具体说,明年以后的两三年,将首先对工商企业及城市高档住宅开征不动产税,2010年后逐渐将其它居民住房、政府及事业单位、中介机构所属的不动产纳入征税范围。不动产税,正在不可阻挡地向我们走来。

  我国现行税制的主体框架是1994年建立的,那次税制改革没有触及与房地产相关的六种税,即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税和契税,所以,目前实行的房地产税制仍带有相当浓厚的计划经济色彩——税种不合理,城乡双轨,内外双轨,企业与个人双轨等,在实践中越来越暴露出制度上的缺陷。比如,针对城镇土地保有环节征收的城镇土地使用税,其最高税额仅为每平方米10元/年,针对住房保有环节征收的房产税对所有非营业用房一律免税,而在流转环节征收的土地增值税的税率却高达30—60%,企业还同时必须交纳营业税和企业所得税,重复课税不说,平均税负水平更达到40%以上,高于世界上几乎所有国家的水平。一不小心,我们倒是在这方面弄了个“世界第一”。

  其实,这还没有把与房地产开发有关的收费的因素考虑进去,各地方收费五花八门,说得上名目的,如市政配套费、商业网点费、立项管理费、规划审核费、规划许可证工本费、建筑许可证工本费、征地拆迁补偿费、旧城改造费等等,少的几十种,多的达数百种。真的需要收这么多费吗?根据建设部房地产业司的统计资料,在商品住宅成本中,税收约占10%,各种收费所占20%。

  此外,内外税制不统一的问题也很严重,不得不改。比如,房产税仅针对内资企业而城市房地产税又仅针对外资企业;耕地占用税仅针对内资企业,外资企业不必交纳;内资企业交纳城镇土地使用税而外资企业缴纳土地使用费,等等,真够乱乎。

  毫无疑问,对现行房地产税执进行改革,绝对是必需的和明智的。但是在所有的问题中,房地产的问题最为复杂。对咱老百姓日常生活的重要性不必说,衣食住行它排第三,衡量政府的政绩,民众们看得就是这个。说改革千好万好,国民福利特别是中低收入阶层居民的福利增加、改善得不够,就算不上真好。这就对不动产税制的设计者提出了较高的要求。房地产业还被政府视为经济的“增长点”,因为它的确对一些原材料工业,如水泥、钢铁、装饰装修行业具有很强的“拉动”作用,对一些地方政府,特别是城市政府的财政收入、预算外收入的影响相当大。同时,房地产业又是资金密集型行业,与金融业也有密切的联系。所以,对房地产税制进行改革、推出新的不动产税,肯定是牵一发而动全身,自然也就成为整个社会上上下下都极为关注的焦点、热点问题。

  开征不动产税,决策者会遇到、实际上已经遇到了社会公众的质疑:征了这个税,你给我们减什么税?你不能无缘无故给我们增加一块税收负担;开征不动产税以后,人们的整体税负水平会不会有所提高?提高多少?是实行比例税率,还是累进税率?税率是多少?免征额是多少?不同用途的房地产,是不是都征收这个税?不动产的价值应该由谁来评估?评估的结果我们不认可怎么办?找谁投诉?投诉结果仍不满意又怎么办?现行的房地产税费哪些保留、哪些废止?还有更大的问题:应该由谁来决定征收或不征收这个税以及怎样征、征多少?等等。对愈行愈近的不动产税,人们的脑子里有着太多的疑问和疑虑,近两年来,“有关部门”因为这个问题没少“挨骂”,却一直没给出个令社会各界满意的答复来。

  这也难怪,房地产税费改革在我国具有开创性,加上各地具体情况千差万别,不确定因素颇多,规律一时难寻是可以理解的。可能正是考虑这个因素,政府相关部门在这件事表现得“小心翼翼”,召开多次专题研讨会,广泛听取意见,不断修改方案,应该说,这种审慎的态度值得赞许。

  纳税人之所以需要交纳不动产税,是因为人们享受了政府所生产和提供的城市基础设施和城市服务设施,如道路、学校、消防、安全等,而这些设施和服务的质量取决于政府的财政收入。房地产税收一方面增加了纳税主体的负担,另一方面又意味着政府财政开支的增加,这就需要财政收入来源。这个来源应该主要就是财产税收。像不动产这样的财产税,有利于增强地方政府财政决策的透明度,也有助于鼓励社区居民参与地方公共事务。因为居民主动参与公共事务的动机来自于保护他们自己的最重要的财富——房地产,因而人们会有极大的兴趣和利益冲动通过公共参与(如投票等)来影响地方政府公共开支的决策,如学校建设、污水处理、道路的维修新建等等,因为这些事情有利于房地产价值的提升;反之,对那些不利于财产增值的公共决策,社区居民也可以通过投票或其他合法渠道来维护自己的利益。

  应当明确 ,推行不动产税,不是简单地增加某个新税种的问题,而是要对于房地产相关的税制作重新设计,应贯彻“宽税基、简税制、低税率”的原则,税种有增、有减、有并,总体上不增加居民的税收负担,建立符合我国市场经济需要的现代不动产税制。“宽税基”,就是普遍纳税,尽可能地将不同性质的不动产都纳入征收范围;“简税制”,顾名思义,就是税制尽量做到简单易行,不同用途的房地产适用相同的税率,便于居民了解掌握,也便于税务机关征收管理,同时要大力清理政府部门的个中行政性收费;“低税率”就是综合考虑居民的承受能力和国外的经验,采用固定税率,从低设计税率标准。此外,新的不动产税还应当具有提高土地资源利用效率、调节社会贫富差距的效用,也应当让它成为较低级政府的较为稳定的收入来源。

  据有关研究,未来的不动产税将由保有环节的房地产税和流转(交易)环节的契税两个税种组成。国际上的经验是,对保有税采取较低的税率,而对流转交易环节采用较高的税率。特别是对居民住宅的保有课税,一般都实行低税政策。新加坡财产税的一半税率是12%,但居民住宅的税率只有4%。英国的居民住宅税率划分为8个档次,最低档次的税率只有0.67%,最高档次的税率也只有2%。而不动产交易转让的税率就一般比较高,且大多采用超额累进征收的方式,目的是实现财富的再分配和抑制投机。

  房地产税是对每个纳税主体是以其拥有的全部房地产价值为征税对象,对“自用”还是“出租”不作区分,以解决出租收入难以掌握控制,易于偷漏税的问题;税率大致在0.3—0.8 %之间,体现的正是“从低”,将规定一定额度的免征额,以满足居民的基本居住需求。要让财富多的家庭多交税,而贫弱者少交税,符合“二八”原则,即80%的税收来自于20%的高收入者,发挥税收对居民个人收入“二次调节”的作用,才能有效地缩小社会贫富差距。农村地区将暂不征收不动产税,至于以后征不征,将放在2020年以后再考虑。这应该是一种比较周全稳妥的选择。

  不动产新税制将以房地产的市场评估价值为计税依据,这是发达国家通行的做法。它的好处,一是具有随经济增长而提升的弹性特征,即随着土地房产价格的升值而相应增加税收,使税制具有“自动稳定器”的功能,有利于宏观经济的稳定;二是能够比较准确地反映真实的税基,因为它是以价值为核心的,因而能够比较好地市实现税收的公平合理。它的缺点也在这里,以定期评估的市场价值作为财产课税的依据比较繁琐麻烦,对评估者的要求也比较高,但这是随着政府行政能力的加强和不动产价值评估体系的建立而必须面对和解决的问题,大势所趋,无法回避。反过来说,如果不以房地产市场评估价值作为计税依据,才是没有出路的选择。因为发展中国家一般是以土地面积或财产的账面价值为财产税的计税依据,虽然有计算、管理简便的好处,税收成本也低,但税收缺乏弹性,无法反映不动产的市场价值,也不利于实现税的公平征收。房地产的市场价值评估,应建立严格的不动产税的评估机构,今后,只有政府所属的专职评估机构,才有权对每单元物业的市场价进行评估。现在有的城市已经建立了类似的机构,需要对这些机构进行进一步的整顿规范。从各国的经验看,不动产评估工作都不是由商业性的评估机构承担的,我们也只能这样做。另外,还应当建立对不动产评估机构的监督检查机制、完善的业主申诉机制以及严格的公布与反馈机制。其中的道理很简单,因为它是征税的前提条件,评估的结果必须得到业主的认可,才能保证税款的顺利征收。

  由于不动产税收入主要用于本地区的公共服务,好处是负担与受益的对应关系比较明确,比较易于为居民所理解和接受,同时也可在一定程度上解决地方政府“事权”与“财权”不匹配的老问题。由于不动产税的课税对象比较稳定,各地方政府易于监控,未来的不动产税将作为级次较低(省以下)的政府税收体系中的主体税种。在国外,不动产税一般也是地方税,而且大都规定有地方政府一定的自主裁量权,如美国的财产税就是由各地方政府自行规定的,税率一般依据地方的财政支出规模、可征税财产的估价而定,各州的税率很不一致。英国住房财产税的最高税率是最低税率的25倍。这个经验可供我们思考借鉴。

  不动产税属于直接税,从法理意义上说,是对公民一部分财产权的“剥夺”,因此,一定要把民主机制引入该领域,税权归属一定要明确,政府应取得全国人民代表大会的明确授权,并给予地方政府以一定的开征、免征的权力,中央政府与地方政府的税收权限“边界”应当清晰,并立法固定下来。立法程序一定要公开、透明,保证社会公众在相关法律的制定过程中拥有有效的参与权和监督权。这也许是不动产税制制定和推出过程中最需要关注也最重要的问题。

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