李炜光:“两法合并”后我国税制改革的走向

选择字号:   本文共阅读 3642 次 更新时间:2007-06-27 10:28:06

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李炜光 (进入专栏)  

  

  如果稍加注意就会发现,我国税收制度平均每10年左右就要经历一次大的变革,它们发生在1953、1963、1973、1983和1994年和2003年。其中,1994年的改革被公认为最具有突破性的意义,因为经过改革,我国初步建立起以所得税、流转税为主体,其他税种辅助配合的复合税制体系,提高了“两个比重”,并为公共财政体制的创建奠定了良好的基础。最新一轮的税制改革提出的指导思想是“简税制、宽税基、低税率、严征管”,“两个比重”即提升财政收入总量已经不是它的重点,以内外资企业所得税“两法合并”和增值税由生产型向消费型的转化为标志,我国税制开始了最为艰巨的一轮改革,其目标,是初步建立一个适应市场经济发展需要的、以体现公平税负为基本特征的现代税制体系。

  实际上,在启动两法合并的时刻起,我们就跨进了税制改革的“敏感期”,或者如有人所称的“深水区”,不管什么“区”,其间所经历的曲折困难都是可以预料的,因为那本来就是一件极为困难的事情。这一轮税制改革的重点目标是两法合并和增值税的双重“攻关”,如今,我们已经成功地“攻克”了其中的一个,下一个“堡垒”在等着我们,这就是以增值税“转型”为主要内容的新的税制改革,应该在2008年前后完成。这样,本轮税制改革虽然拉的时间比较长,但考虑到其艰巨性和巨大的难度,五年时间左右完成应该是比较正常的。

  我们在闯过一道又一道“关口”,也就一步比一步更接近了与市场经济相适应的现代税制,全部构建过程应该在2015年前后基本完成,到那时,一个与市场经济基本适应的、与其他市场化国家税收体制基本“接轨”的、比较成熟完善的现代税制体系将在我国初步形成。当然,这只是我本人根据我国税制改革的时间规律所作的一种估计,并未进行严谨的科学论证。

  新一轮税制改革已经进行了两年多,农业税被提前取消、增值税转型在东北试点、个人所得税和消费税等作了若干调整,如今又基本完成了“两法合并”的重要改革,但总体而言,我国税制与当初的预期目标相比还有一定的距离。表现在:

  宏观税负水平居高不下。尽管许多专家一再表示,于国外相比,我国的宏观税负并不高,但许多企业感觉负担却比较重,其原因在于税外负担沉重,如果按照加上各项政府收费和名目繁多的制度外收费的“宽口径”计算,企业的实际税负要重得多。目前我国宏观边际税负水平(即新增税收收入占新增GDP的百分比)达到30%以上,远超国内生产总值增长率。这还仅仅涉及税收,未把数量同样巨大的预算外收入、制度外收入算上,如果全部计入在内的话会更高。很难想象,如果民众对税收负担有话语权和参与决策权的话,怎能容忍宏观边际税负水平维持在这么高的水平上。

  人民纳税行为的实质是购买政府提供的公共产品和公共服务,公共服务和公共品当然多多益善,但在社会财富既定的情况下,政府拿得太多则人民可支配的财富就会减少,而政府使用资源的效率又天然地低于个人和企业,因而,政府加于人民身上的税负就应该有一定的限度,这种限度来自于议会的授权范围和制约,而合理的税制本身也应具有一定的自我约束机能。

  间接税与直接税的比例不合理。经过几年的努力,我国直接税的比重有所上升,而间接税的比重有所下降。内外资企业所得税和个人所得税占税收收入的比重从2001年的19.2%提高到2005年的24.6%,而国内增值税、消费税和营业税等流转税占税收收入的比重,从2001年的58.6%下降到2005年的53.7%,这是一个比较令人高兴的变化,但总体来说,间接税比重高、直接税比重低的旧有格局并未发生根本性的变化。由于流转税所占比重过大,所谓“双主体”的税制模式实际上并未真正形成,直接税的宏观调控作用当然也就极为有限。

  税收负担公平性的欠缺。直接税收入比重过低,尤其是来自所得税类的收入比重过低,必然会影响税制公平效应的发挥。虽然“两法合并”有效地推进了我国税制向着税负公平的方向迈进,但这还还远远不够,从整个税制体系来看,税负不公平的问题依然严重。如税收优惠政策过多过滥、城乡实行两套税制、税率、税收优惠和费用扣除标准不同等,导致不同地区、不同所有制企业税收负担存在较大差异,不符合国民待遇原则,也不利于企业之间开展公平竞争。

  税种设置不尽合理。表现为:增值税与营业税并存,影响了增值税抵扣链条的完整性,也加大了这两个税种的征管难度;生产型增值税不仅无法彻底消除重复征税的弊端,而且抑制科技进步;消费税的征收范围偏小,调节力度不足;个人所得税与企业所得税之间存在重复课税和避税漏洞;个人所得税采用分项计征模式,税率和费用扣除方法不尽合理,加之征收管理薄弱,难以充分发挥对个人收入的调节作用。此外,还存在地方税制度不完善、中央税与地方税的划分不够合理等问题。

  税制的欠缺之处就是下一步税制改革的着力所在。今后一个时期内,我国税制改革将具体体现在政府税收政策的哪些方面呢?

  第一,将加快增值税转型的步伐。这是我国近期内最主要、最急切的改革,也是可与“两法合并”相提并论的一项改革。东北的增值税转型试点,是在8个行业中,企业新增机器设备投资应缴纳的增值税可以从年度应纳税额实现的增长中享受抵扣优惠。当初明确改革试点的期限是两年,到去年7月就已到期,下一步,增值税转型在东北三省一市的改革试点是转向中部地区继续试点下去,还是尽快在全国铺开实施,是一个需要尽快决断的问题。显然,大多数企业是欢迎这样的税制改革的,尽快全面推开应该是可行的。

  直感上,增值税转型的难度要低于“两法合并”。这样认为的理由,一是广大企业欢迎、支持,特别是不像“两法合并”那样面对着比较大的来自外资企业的阻力;二是东北试点过程中没有发现明显难以改正的缺陷,没有发现将其推广至全国的障碍因素;三是积累的经验具有宝贵的实践价值,为大面积推广奠定了基础,而且试点过后即在全国铺开也符合惯例;四是增值税转型的主要困难主要还是源于政府对财政减收过大的顾虑。考虑到东北改革试点财政损失40亿,把它推向全国政府所要支付改革成本不过700亿元左右,这个压力财政应该是可以承受。近年来我国财政收入持续高增长,去年又增加20%以上,可以说,目前一两年内应该是增值税改革的最佳时机,最好不要轻易错过。

  增值税改革本来就有不适宜进行试点的问题,更不宜试点起来没个完。因为一部分地区试点,而另一部分不试点,将会导致增值税抵扣链条发生断裂,诱使部分企业将从非试点区迁往试点区,人为地加大企业成本并导致产业布局的混乱。即使在试点地区,某些企业集团的下属企业有的享受抵扣,有的不享受抵扣,也很容易造成各种形式的避税、骗税行为的滋生,人为加大税收征管的难度。

  我国宏观经济目前比较“热”,而增值税转型缩小了税基,具有减收效应,所以有人认为现在不是加快增值税改革步伐的好时机。应看到,目前我国经济的“热”主要是政府自己造成的,政府在实行以减税为基本特征的税制改革的同时,按道理说,应该同时缩减自己的财政投资,以形成比较均衡的政策效应。但近年来地方各级政府对GDP的热情始终不减,大中型市政建设工程不断,固定资产投资规模居高不下。因此,管住政府自己花钱的“冲动”,减少政府财政的“扩张效应”,相信经济过热的问题也就不那么尖锐了。

  这样看,增值税改革的条件应该说已经都具备了,那就没有必要久拖不决,现在是只欠东风,年内至迟明年初全面推开应该是明智的选择。

  第二,将制定更多的和更恰当的激励高新技术产业发展的政策。根据税收促进高新技术产业发展的需要,结合当前我国科技税收政策措施的现状以及借鉴国外的经验,应该调整和完善我国高新技术产业税收政策,包括加快研究和制定鼓励企业自主研制、开发和推行高新技术的税收政策、鼓励非高新技术企业在高新技术方面的自主开发等,同时,还应加大对传统产业高技术化的税收优惠力度,以提高传统产业的技术水平,加快传统产业高技术化的步伐。

  第三,将进一步完善激励和保护中小企业的税收政策。目前我国的税收政策在总体上并没有把支持中小企业的发展提到应有的战略高度,主要表现在:政策缺乏系统性和规范性;优惠方式单一、范围窄,间接优惠少;税收优惠主要集中在企业所得税方面,涉及的税种太少,限制了税收对中小企业的调控范围和调控力度。可以考虑采取以下支持中小企业发展的税收政策:一是完善现行增值税制,改进小规模纳税人的征管制度,维护中小企业的合法权益;二是在“两法合并”的过程中,辅助制定一些保护、扶持中小企业的税收政策和措施;三是优化对中小企业的税收服务体系,减轻中小企业纳税的履行成本等。

  适当的税收优惠政策具有减税的效应,等于政府少收而企业多留,即可在一定程度上降低宏观和微观两方面的税负水平,也可使税收产生激励经济效率的效用。

  第四,适时开征社会保障税。我国社会保障制度改革已取得一定的进展,社会保障资金的筹集方式已由企事业单位自行提取、管理,转变为社会化征缴和管理,这对于深化国企改革、消除劳动力合理流动的障碍,维护社会稳定具有积极的意义。但是,目前社保费的征缴仍存在不少问题,需进一步改革。为体现公平原则、强制性和规范性、降低征收成本,改社会保障费为税,建立社会保障税制度势在必行。从国际上看,社会保障税是以纳税人的工资和薪金所得作为征税对象的一种税收,是实施社会保障制度的主要资金来源,是实现公平收入分配的有力工具。政府只是“过路财神”,专款专用,起一种代为征收、保管、使用的作用。同时,社会保障税作为直接税的主力税种,还可以大大提高我国直接税的比重,有利于税制结构的优化。

  第五,清理收费,简并税种,建立以财产税和行为税为主体税种的地方税体系。燃油税和房产税和土地增值税等税种合并而成的物业税,经多方论证, 理论上已不存在问题,出台已无悬念,只是时间早晚的问题。而其中的物业税不仅是个直接税的范畴,而且也是地方税收的主要来源。要进一步完善分税制,使中央与地方政府之间的收入分配更为规范。

  应加注意的是,目前企业的总体负担已经较重,增加任何财政收入都应通过规范政府收入的途径来解决,不应再随意增加纳税人的税收负担。对于企业来说,应特别关注政府税制改革的每一个动向,这一轮以减税为基本特征的税制改革,重点将划定在国内自主创新的高科技领域、新农村建设和节能、环保型产业等方面,你的投资机会将在这些领域产生。

  总之,随着改革不断深入,我国税制已陷入任何微小的变动都将牵涉众多利益格局调整的境地,因此,税制改革要突破胶着状态并取得实效,就必须摈弃1994年税改遵循的“保持原税负”的原则,改变“基数加增长”的分配模式,将增强企业竞争力、促进社会公平的实现作为重新设计税制改革模式的原则。

  这也许是我国今后税制改革应遵循的唯一的原则。

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