王旭:派驻监督的组织逻辑:法律地位、职责与界限——建构中国特色纪检监察学学科体系的思考

选择字号:   本文共阅读 4204 次 更新时间:2024-02-17 23:59

进入专题: 中国特色纪检监察学  

王旭  

摘   要:派驻是中国以自我监督为本质的国家组织的重要形式,实现了组织主体统一人格与具体监督功能的分离,是自我革命战略思想的重要体现。围绕宪法、监察法、国家机关组织法及相关规范,运用宪法学国家层面的组织理论系统分析派驻机构的法律地位与构造、派驻监督的监察职责、派驻监督的角色与行为界限这三个理论问题,以尝试中国特色纪检监察学学科体系的建构。分析认为,派驻机构是一种具有部分法律能力的国家机关,与派出它的纪检监察机关之间形成代表关系。作为派驻监督的组织,派驻机构在运行中要基于民主集中制原则和社会主义法治原则,合理厘定四项法律职责,并建立起派驻监督动态分类的活动秩序。

关键词:派驻监督;派驻机构;宪法学;纪检监察学;组织法。

新时代国家监察体制改革的目标是建立集中统一、权威高效的体系,“形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的权力监督格局”。“巡视和派驻”之所以成为新时代以来与监察并列的监督体系,原因在于要通过派驻监督来破解“监察机关集中统一与监察对象分散多元”这个基本矛盾,从而有效完成作为“纪检监察机关首要职责使命”的政治监督任务。

用宪法学关于国家层面的组织理论一般思维、框架和方法对派驻监督进行规范分析与建构,理解派驻监督运行中的组织逻辑与行为准则,明确派驻监督机构的法律地位和职责,分类探讨组织结构,同时厘清派驻监督的角色与行为界限,有助于实现“中国特色”与“一般原理”的圆融自洽、相互观照。这是建构中国特色纪检监察学学科体系,乃至学术体系和话语体系的重要尝试。

一、 派驻的组织原理与法律问题

派驻监督制度的形成,有中国传统监察体系传承的文化基因,也有新中国成立以来,国家权力在自我观察和组织体上自我衍生的根本组织逻辑,其背后的政治本质往往通过立法体现为宪法层面国家组织的一种重要形式。

(一)

 自我监督逻辑下的国家监察机构

“集中统一”、自上而下地对行使权力的人进行监督,是深埋在中国监察体系内的文化基因。而这种文化基因与传统在当代中国宪法上所体现的、更深层次的国家机构组织逻辑是:中国的权力监督是通过国家权力的自我监督、革新与提高来实现的。也就是说,与西方建立在不同国家权力通过彼此制约、平衡来实现监督,同时由民主代议机关来产生专门的监督职能或产生下属的监督机关不同,中国的监督组织是在坚持国家权力整体不可分的前提下,通过权力的自我决策、自我执行和自我监督运行来一体实现国家意志。从组织理论上所理解的我国的国家监督不是权力彼此之间的“互相观察”,而是通过一个枢纽或中枢机关来搜集局部的权力运行信息,运用规范进行信息的分析和处理,并对出现问题进行自我修复的机制。

然而,这种借助枢纽或中心机构整体功能来实现自我监督,始终需要回答组织社会学上的一个问题,即如何避免权威向下流动和信息向上流动的双重泄露。“集中统一”实现了监察机关的专责性,但由于监察对象在空间上的分散、多元,使得如何保证专责机关的权威和命令有效传递到每一个对象,高效搜集监察对象的信息、线索,如何避免监察权威高高在上而实际监督效应逐级递减问题,以及如何应对监察对象的信息在自下而上传递中的碎片化、模糊化、梗阻化现象,都成为自我监督中必须克服的难题。我国传统中的御史文化曾倡导通过培养大规模的监控队伍来实现,但由于制度性含量不高,监督的随机和无序明显,且公共成本巨大,导致在治理实践中难以为继。正所谓“御史人君耳目,比肩事主,得自弹事”,进而“治事之官少,治官之官多”。在新中国成立初期的政法工作探索中,人民政权很早就注意到这个问题。20 世纪 50 年代,根据当时《中央人民政府组织法》规定,在人民监察委体系内设立的自上而下的监察通讯员制度 ,可以看作是今天派驻监督的雏形,但囿于专业性和队伍正规性,这种做法的局限明显。1962 年9月,党的八届十中全会做出了《关于加强党的监察机关的决定》,规定了“中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门”,“监察组由中央监察委员会直接领导”,同时规定各省、自治区、直辖市党的监察委员会“在必要的时候”也可照此办理。

这是我们党最早正式提出的派出纪检监察机构的制度安排。20 世纪末至21 世纪初,制度几经变迁,中共中央确立了“纪检监察机关对派出机构统一管理”的模式。党的十九大修改的《中国共产党章程》正式明确“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组”。2016 年《中国共产党党内监督条例》总结党的十八大以来派驻改革实践经验,全面建立了新时代派驻监督的体系,并通过合署办公实现了与国家监察派驻监督的同步。2022年6月,中共中央办公厅正式印发《纪检监察机关派驻机构工作规则》,对各级纪检监察机关派驻机构的组织设置、领导体制、工作职责、履职程序、管理监督作出全面规范,对于推进派驻机构工作规范法治化、正规化,推动新时代派驻监督工作高质量发展,具有重要意义。作为“常驻不走的巡视组”,派驻充分发挥“派的权威和驻的效率”,已经成为与巡视在目标上一致、在功能上嵌合、在组织上补充的重要制度安排,以求二者共同破解自我监督中权威与信息双重流失的难题。从组织理论上说,这就是通过组织和功能两个方面“设立多点位的观察机制”,以提高机构效能,减少信息搜集、决策的成本。

(二)

  派驻组织原理的法律建构

相比而言,学术界从党的建设,尤其是党内法规角度研究派驻监督及相关配套制度已经获得较为清晰的认识,制度已较为完备,而专门集中阐述派驻监督的国家法学原理的成果还不多,梳理也明显不足。同时,从法理层面梳理派驻监督的组织原理,对建构中国特色纪检监察学学科体系、学术体系和话语体系有着迫切性和必要性:派驻是中国国家权力通过“自我监督”,实现监督机关的“自我衍生”,从而达到“自我革命”的重要逻辑展现,也正是它政治本质的体现;政治本质往往通过立法体现为宪法层面国家组织的一种重要形式。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的颁布,实现了党的纪检工作之法律定型,而派驻这种形式在实践中逐步实现了组织主体统一人格与具体监督功能的分离。这种分离在理论上使得派驻监督有三个基本问题需要在“自我监督”的逻辑基础上得到法律上的建构:

第一,派驻机构的法律地位和构造。派驻机构与派出它的监察委员会在法律上是否成为同一个“监察机关”?“派出或派驻”的法律性质是什么?它的内部法律构造又是什么?也就是说,作为“自我衍生”的产物,这种组织学上的逻辑如何通过规范建构实现在法学上的理解和表达,是一个有待明确的基本问题。

第二,派驻监督的监察职责。派驻监督的法律职责从组织学上看,属于“自我监督”的视角移动,但这种移动会不会导致全部监察权整体移转到派驻机构中?派驻机构究竟分享了派出它的监察部门的何种性质、内容与程度的监察职责?这更需要进一步通过规范解释和建构予以明确。派驻监督必须“根据授权,按照管理权限”开展,《监察法》规定可以授予其四项职权。每一项授权的法律标准如何确立?“根据授权”和“按照管理权限”的关系如何理解?

第三,派驻机构的角色及对监察对象的行为界限。国家机构之间在宪法的整体法秩序上必须保持合理界限,必须尊重宪法赋予的不同国家机构的法律地位,从而实现国家机构在形式职能与实质目的上的整合。尽管从制度设计上我国的国家权力不存在整体上的分立和互相制约,但权力的“决策、执行、监督”之自我运行逻辑,也意味着三个环节功能不能错位、任务不能混淆、目标还要共同实现。由此,“自我监督”也并非没有边界,这必然会影响到派驻机构在微观和局部运行时自身的角色与行为界限。例如,作为宪法规定的依法独立行使审判权的人民法院和依法独立行使法律监督权的人民检察院,如何平衡派驻监督与依法独立行使职权的关系?正如相关调研结论指出的“监督融入治理”,如何处理好政治监督与业务监督的关系?这种“融入”应与组织保留、裁量尊重、章程自治等一系列国家法上的要求须保持一致,从而法理上需要建构出派驻监督在国家机关组织法意义上的比例原则。

二、 派驻机构的法律地位与构造

从宪法学上来说,派驻监察机构是一种没有完整、独立法律地位的间接国家机关,这可以在组织、管辖权和意志三个层面进行探讨。《监察法》及相关解释进一步塑造了派驻监察机构在内部的二元法律构造。

(一)

 自我监督逻辑下的国家监察机构

派驻机构在法律上设立的依据是《监察法》第 12 条“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员”。 这里在国家机关组织法上需要解决的关键问题是:

第一,作为一个主体自我衍生的产物,派驻机关是否构成《监察法》中规定的“监察机关”的一种独立类型,以及它与设置它的监察委员会在法律上是否为同一个机关?

第二,如果不是同一个机关,那如何在法律上理解二者的关系?本研究认为,“机关”是国家与人民发生法律关系的中介,国家作为公法上的原始权利(力)能力主体并不具备行为能力,只有通过设置机关、承担具体任务,才能做出活动,实现国家意志。判断一个国家机关在法律上是否具有独立地位,在国家机关组织法理论上有三个基本的学说标准:一是实质的法人说。这一学说认为,国家机关能够依照法律规范具有权利能力,符合法人成立的条件,能够独立从事民事活动,以确保将来可以最终承担弥补被损害民事法益的责任。例如齐佩里乌斯认为,机关为国家承担特定任务是一个权利主体代理另一个主体(国家)的表现。

二是形式的组织/制度说。该学说认为,机关是被宪法或法律以抽象规则形式设立享有管辖权,并依靠具体设置活动而成立的组织。耶利内克也反对机关具有独立法人地位的说法,提出它的活动不过是国家通过自身“器官”决定意志的过程,机关只是整体国家人格的体现。

三是功能意义上的法律能力说。该学说以沃尔夫在《机关与法人》( 第二卷)中的主导观点为代表。这一观点认为,国家机关更多是在描述意义上成为一种功能主体,或成为权利义务的承受对象,就已然具备法律规范归责主体的资格,但不必然具有法人地位,判断机关是否具有独立性的标准在于,其在成立时是否被明确赋予对某个事务享有概括的法律能力。即与法人承担责任的最终性标准不同,法律功能主体还可能通过承担传递性责任、特殊责任、内部责任、担保与补充责任等多种形态的责任来呈现。但以法人地位的有无为标准来判断是否构成独立的“国家机关”,无论在学理上还是在中国的实证法上都不具有充足的解释力。机关是否具有法人地位不是判断其在法律上成立与否的条件。从我国的实证法来看,机关法人仅仅是《民法典》第97条为确保“可以从事为履行职能所需要的民事活动”得以实施,由此才突出“独立经费”要件而非行使公法意义上的管辖权而设定的概念。例如《国家赔偿法》第 7 条规定法律、法规授权的组织可以为赔偿义务机关,其中“法律、法规授权的组织”就不尽然有独立的经费保障,相反,无论是宪法、国家机关组织法,还是监察法,都是着眼于通过在抽象规则层面设立管辖权来明确机关的地位和属性。

同时,在我国,不具备法人地位的国家机关也在功能独立性标准意义上享有实际的法律行为能力,公安机关的派出机构即为典型,由此《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》(第2条)才会不得已将派出所“所属公安机关”列为赔偿义务机关,派出所也就成为承担传递性责任的法律能力主体。而最高人民法院2017年公布的《〈行政诉讼法〉司法解释》第20条第1款、第2款,第21条,第23条分别对行政机关组建机构、派出机21开发区管理机构、被撤销机构都是以“是否实际享有或继续行使职权”为标准,确立了法律能力说作为实质功能标准。

由此,本研究认为,监察委的派驻机构是否属于独立的国家机关,仍要以形式组织标准和实质功能标准结合来判断为妥当。依据《监察法》第12条“各级监察委员会可以向派驻或者派出监察机构、监察专员”属于典型的组织设立规范,并结合第13条“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权,按照管理权限依法对公职人员进行监督,提出监察建议,依法对公职人员进行调查、处置”,可判定《监察法》明确赋予了派驻机构以实质法律能力的机关地位。

接下来需要明确的是,派驻机构是否属于独立的“监察机关”。“监察机关”系由宪法所设立,根据《宪法》第123条规定“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”。 中共中央办公厅2022年印发的《纪检监察机关派驻机构工作规则》也从党内法规的角度在第3条明确规定“派驻机构是派出机关的组成部分,与驻在单位是监督和被监督的关系”。根据文义解释,显然派驻机构又并非独立的“监察机关”,它在组织法上是从属于派出它的监察委,构成该监察委一个组成部分的监察机关。从宪法学上来说,这是一种没有完整、独立法律地位的间接国家机关。按照一般国家法学说,国家机关可以以“直接根据宪法被委任”或是“从直接机关那里获得公法任命而成为国家机关”为标准,分为直接国家机关与间接国家机关。根据享有分权和自治原则,间接国家机关可以是完全独立承担间接行政任务的国家机关,例如上级国家机关创设的下级机关或地方自治机关;也可以是不具备完全独立法律能力的组织,例如“中间机构”“行政助手”“公权力受托人”等。派驻机构正是一种属于派出的纪检监察机关的、根据法律和党内法规抽象设立的间接国家机关。

(二)

 派驻机构的独立性与非独立性

间接国家机关最需要讨论的法律问题是其派驻机构是否具有独立性,这可以从组织、管辖权和意志三个层面来探讨。

第一,派驻机构不具有组织独立性。耶利内克认为,在一个国家的法律体系内,根据成文法或习惯事实产生的规范力,有一种“创设机关”(Kreationsorgane),而它的重要权能是创设另一种机关——间接机关。前者的重要权能是创设后者,后者由此是一种“非独立机关”和“第二性机关”。从历史溯源来看,派驻机构的产生正是来自党内监督探索中的实践,尽管没有完全实现法律定型,但已通过国家立法取得了组织的规范形态和具体构造。

“第二性机关”的组织非独立性,首先表现在“组织形成与人员任命”来自派出它的纪检监察机关。派驻机构的创设授权来自《宪法》第124 条第 2 款“监察委员会的组织和职权由法律规定”,因此它在组织上属于监察委的一种具体表现形式;《监察官法》第 3 条明确规定派驻机构的监察人员、监察专员属于一级监察委按照权限和程序任免的监察官,这说明了派驻机构在人员任命上的非独立性和从属性。这种非独立性其次体现在,“第二性机关”的行为在法律效果上最终对创设机关或第一性机关负责。《监察法》第12条规定的“监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责”正是这个意义上非独立性的表现。

在行政法学上也有通说认为,“派出机构虽然在特定方面(地点和组织上)具有独立性,但其本身并不是一个独立的机构,而只是机构的组成部分”。

第二,派驻机构具有明确的管辖权。间接国家机关可以进一步分为“无独立管辖权的机关”和“有独立管辖权的机关”,而其中“管辖权”的本质是可以“形成机关之外的法律关系”。 前者如,行政机关各种内设的行政机构,在没有法律专门授权情况下,不可能对外发生法律关系。从功能的角度,不具备对外产生具体法律措施权限的组织就不是机关。而派驻机构具有独立明确的管辖权。

这一结论可以得到多种法律解释方法的证明,从文义解释来看,《监察法》第13条规定“派驻或者派出的监察机构、监察专员根13据授权,按照管理权限依法对公职人员进行监督,提出监察建议,依法对公职人员进行调查、处置”。 这正是创设机关通过抽象规则赋予间接机关“一般性概括职能”,通过这一行为,创设了间接机关的独立职能空间。

当然,有概括性的独立职能空间并不意味着有具体的独立管辖权,不意味着能够以自己名义独立对外行使职权。有独立管辖权在法律上通常表现为两点:

一是法律明确了机关在地域、级别和事项上的具体管辖;

二是法律明确了管辖冲突解决规则。但进一步根据体系解释,结合国家监察委年发布的 2021《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)第13条“监察机构、监察专员可以按规定与地方监察委员会联合调查严重职务违法、职务犯罪,或者移交地方监察委员会调查”,第49条建立的对“工作单位在地方、管理权限在主管部门”的公职人员进行监察,以派驻机构管辖为原则、协商管辖为例外的规则以及派驻机构与地方在管辖上的互相通报规则,可以得出派驻机构享有相对完整、独立的管辖权的结论。2022年《纪检监察机关派出机构工作规则》第22条也概括性做出了一定程度授权。

另外,根据历史解释,派驻机构的设置缘起就是“保证监察委员会能够经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况”。同时在党内法规维度上,派驻机构的体制经历了“由上级纪检部门与所驻机关党委双重领导”向“上级纪检部门统一领导”的历史变迁,以增强派驻机构。这更说明了派驻机构管辖权的明确性在逐步增强的实践趋势。

第三,派驻机构是具有“部分法律能力”的机关。派驻机构的独立管辖权主要体现为独立于所派或所驻的机关,但不体现为独立于派出它的监察委。因此,它只是具有“部分法律能力”的机关,在管辖权的法定范围上它是完整的,但法律能力受到很大限制。所谓“部分法律能力”,主要可以从责任归属、职权运用和意志形成三个方面来理解。法律能力的本质是最终承担法律责任的能力,是最终认定归责主体的依据。从管辖权的概括性和一般性来理解,“部分法律能力”的实质是“非完全管辖权”,间接机关在特定范围内行使职权时要受到创设机关的领导、指挥、监督,甚至必要时的直接介入。

因此也可将其理解为“某一个组织只在特定权利领域内或只就特定的法律规范享有权利能力”;“部分法律能力”还意味着间接国家机关意志形成的局限性和对创设机关的依附性,只有在很少的必须的场合,间接机关才有意志形成的选择性和独立性,尽管创设机关不能完全消解前者的裁量决定。需要注意的是,“部分法律能力”的存续不以科层制的上下级关系为前提,下级机关接受上级机关的领导和监督不意味着它必然是部分法律能力主体,因为这取决于它是否有法律直接规定的管辖范围并在该范围内享有独立性。派驻机构与监察委的关系显然不是单纯的上下级关系,尽管前者有明确的管辖权,但这个管辖权不是法律直接规定,而是由监察委根据组织裁量和管理权限,通过授权所派生出来的。结合《中国共产党党内监督条例》第28条之规定,派驻机构的监督、调查、处置权都不是完整的,需要将问题向监察委报告,需要问责时只能“提出建议”。

同时该条还规定,派出机关必须“定期约谈被监督单位党组织主要负责人”,派驻纪检组需要“定期向派出机关汇报工作”。 因此,无论是基于组织上的不独立所带来的赔偿责任不独立,还是基于其所依附于监察委意志的派生管辖权,抑或是行使权力的不完整和过程性,乃至最终意志形成过程的依附性,都说明派驻机构只是一种具有“部分法律能力”的主体。

(三)

 派驻机构的内部法律构造

作为间接机关,派驻机构对派出机关而言本质上是一种代表关系。它是监察委的下级机关,因而不是自治机关;但派驻机构又不是具有独立法律地位的下级机关,不具有组织上完整的独立性;其享有监察委基于组织裁量所形成的管辖权,但这种管辖权本身只具有“部分法律能力”,这就是派驻机构的法律地位。《监察法》及相关解释出台后,进一步塑造了它在内部的二元法律构造。

首先是派出与派驻的二元形式。“派出”主要解决的是机关在它具有管辖权的行政区域设置代表机构,实施有效管理。例如我国《地方各级人大和地方人民政府组织法》第68条规定的一级政府派出机关均是以行政区域为管辖权设置依据。而《监察法》上的派出机关更多是为了确保完整的民主正当性链条。《监察法实施条例》第12条之所以规定,“省级和设区的市级监察委员会依法向地区、盟、开发区等不设置人民代表大会的区域派出监察机构或者监察专员”,主要是因为这些区域没有同级人大,无法产生一级监察委,只能通过上级派出的方式来避免违反人民代表大会制度。实践中也存在向开发区等特定功能区域派出监察机构的情况,还存在“点对点”派出和“点对面、归口派出”的情况。

其次是监察机构与监察专员的二元形式。这里值得讨论的问题是,选择标准和监察专员的法律地位。立法者选择了功能主义的标准,“遵循实际需要,根据监察对象的多少、任务轻重而定”。

(四)

监察专员及办公室法律地位:观察与期待

监察专员在法律上的地位值得进一步研究。国家层面的组织理论上,耶利内克将国家机关分为“独任制机关”(Monocratically)和“合议制机关”(Collegially),前者可以进一步分为“一人的独任制”和“多人的独任制”。从法律构造来看,监察专员也是一种机关法人,具有独立的除去自然人身份之外的法人地位。我国监察体制改革中,中管高校派驻机构改革方案明确,中央纪委国家监委向中管高校派驻监察专员,设立监察专员办公室,与学校纪委合署办公。这项重要改革有助于加强对中管高校的监督全覆盖,也在法律上提出了值得进一步观察和期待的问题:这是否已经导致在中管高校领域,监察专员办公室具有独立于高校事业单位法人之外的法律人格和地位?专员办公室的工作人员为有效行使职权,并保持相对被监督对象的独立性和超然性,是否也可以考虑一并取得监察官地位,列入上级监察委统一任免、管理、考核、奖惩从而需要启动转隶程序?如果不取得监察官地位,那监察专员办公室的工作人员又如何有权参与日常的监督、调查、处置等活动?

三、 派驻监督的监察职责

派驻监督法律职责除了规定在《监察法》中,宪法学上看,还有着限制这种授权的民主集中制原则和社会主义法治原则,即须遵守《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《公职人员政务处分法》等明确、细化的具体要求,还须结合职权本身的属性、职权行使的现实条件、被监督对象的属性等因素综合裁量决定。

(一)

“ 根据授权,按照管理权限”的法律解释

《监察法》第13条规定“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权,按照管理权限依法对公职人员进行监督,提出监察建议,依法对公职人员进行调查、处置”。 与一般派驻机构的设置来自法律的抽象保留不同,派驻监察机构的职责是监察委行使组织裁量权的结果,必须经过授权,按照管理权限才能明确。这个条款首先确立了对事和对人的双层管辖权结构:“授权”是事项管辖权,即可以根据具体的授权对日常监督提出监察建议,对调查和处置事项履行职责;“管理权限”是属人管辖权。

实质是“干部管理权限”,即决定对哪个被监察对象及具体哪个层次的公职人员可以履行上述职责。组织法上的裁量权本质上是法治国家分权原则的必然要求。依法治国原则在国家机关组织法上要求立法机关与机构创设机关保持分权,立法可以抽象规则形式设置某一个机关,但该机关的具体建立和管辖权安排,则应该给机构创设机关赋予裁量权,当然这种裁量权行使本身要符合依法治国原则的要求。

确立该条的最大意义在于,充分实现设置派驻机构的法律目的,即确保一级监察委的职责能够最大程度向被监察对象,尤其是基层延伸,形成多点位的监测机制。它有组织意义和功能意义上的双重含义:组织意义上讲,该条款是职权从直接国家行政向间接国家行政转移,大量的间接国家机构(例如各种自治主体)在组织上分化出更多承担国家任务的机关;功能意义上讲,该条款实现了职权从上一级国家机关向下一级国家机关分散、转移。“多点位监测机制”的正当性表现为有利于权威决策、避免信息洪流两个方面。一方面,它确保了统一权威效力的有效传达;另一方面,它防止了单一点位监测容易造成的各种信息洪流涌入,及导致的决策成本过大现象。派驻机构的制度设置是国家机关组织法设计上分层次的表现,这使得派驻机构既取得了间接国家机关的地位,又不同于自治机关和拥有独立法律能力的下级机关;它可以在不损害创设它的监察委地位的情况下,带动监察权威下沉和形成信息分担处理机制,尤其体现在日常监督和调查环节;同时它也是功能意义上的分层监测,即通过授权使得派驻机构在其范围内享有相对完整的监察权。

在事项管辖权上,如何理解监察法上的“授权”这一议题值得重点研究。“去集权化”在国家机构组织法教义学上有不同的工具,最基本的包括“授权”“委托”“委任”“代理”等几种形式,法律后果各不相同。国家机关组织法上通常理解的“授权”有两种可能:

一是国家机关依法授权私人成立独立法律主体,履行法定职责;

二是国家机关依法授权另一个独立的国家机关,承担相应法律职责。显然,派驻机构并不享有这个意义上的组织独立性。“代理”在法律上是一种临时性的事务管辖权转移,也不符合派驻机构的常设组织的特性。“委托”是两个没有隶属关系的国家机关之间就特定任务发生的托付关系,同样不符合派驻机构对监察机构的组织依附性。完整意义上的“委任”则是上级国家机关对下级机关就特定任务要求发生的管辖权转移。派驻似乎在总体上符合这一特定要求,但由于派驻机构并非具有独立法律能力的下级机关,本质上属于监察委的组成部分,代表监察委行使部分监察权,因此应该认定为属于组织法学上的“假委任”和“可分割的委任”。 原因是:接受委任后的派驻机构仍然受委任机关指挥、监督;委任的范围和程度不统一,各类派驻机构的具体职权内容是不同的。例如监督、调查、处置等权限的完整性各不相同;各派驻机构的权限可依委任机关处分乃至收回。“可分割的委任”的权限也就决定了法律责任归属上也必须坚持可分割原则,这需要突破传统法人理论以赔偿责任为制度依托而确立的最终原则和不可分原则,下文将就此展开论述。

在属人管辖权上,值得进一步解释的是,立法者认为,《监察法》第 13 条中的“按照管理权限”意味着派驻机构并非对被监察对象所有行使公权力的人员都进行监督,例如,国家监察委派驻的监察机构,其监督重点对象是驻在机关和部门领导班子、中管干部和司局级干部,这根源于干部监督权限是由干部任免权限决定的。很多被监察对象的公职人员任免权在其内部的二级单位,例如中管高校的科级干部是由其内设的部处和二级学院任免、管理的,这就给被监察对象在机构设置上仍然保留内设纪检监察机关留下了空间;同时,如果派驻机构直接对这部分校内机构的干部进行监督乃至处置,就违反了干部任免权限。由此,下一步对建立集中统一的机制提出了立法要求。

(二)

四项监察职责的厘定标准

根据授权,派驻机构依法可以享有监督、提出监察建议、调查和处置四项职责,从《监察法》及其实施条例来看,这四项职责都是有明显或隐含的限制的。例如在调查和处置两项职责上,立法者明确指出“国家监察委派驻的监察机构,可以依法调查、处置驻在机关、部门的司局级及以下干部,但是对于驻在机关、部门的中管干部,则要由国家监察委来进行调查、处置”。

同时,根据党的十八大以来的实践情况看,能否既调查职务违法也调查职务犯罪,需要根据派出它的监察机关的授权来确定,“派驻或派出的监察机构、监察专员到底有哪些调查、处置职权,也需要根据实践的发展不断总结提炼、规范完善”。对于授权日常的监督和提出监察建议两项职责,也没有明确的法律标准。可见,目前“授权”属于概括性,其受到限制的功能是否应当以及在多大程度上得以释放尚没有充分表述,需要在学理上建立正当标准,以满足实践需要。

从中国宪法学上看,限制这种授权的标准主要来自党政机构、国有企业等党组织决策的民主集中制原则和社会主义法治原则。派驻机构职责正当性的首要挑战在于,它并非经由法律,而是监察委授权、自我衍生的产物,因此民主正当性的链条相对脆弱。又由于派驻机构在意志形成上不具有独立性,监察机关内部工作遵循民主集中制,集体行动和充分合议是重要要求,这是其区别于实行员额制的司法机关的地方。因此,为充分满足民主集中制要求,并防止封闭独立的科层制脱离民主制约需建立两条标准:

一是非处分性标准,即派驻机构的权力更多定位在过程性,而不是最终处分性,它应该聚焦于意志形成的过程,而不是意志形成的表现。因此,派驻机构的处置权要受到严格限制,应该以“建议”的形式体现为宜。

二是集体合议标准,即对于适合合议的职权可以相对充分、完整配置,对于容易独立行使且独立判断的权力则应该适当保留或限制。社会主义法治原则在国家机关组织法上的要求一般包括功能适当、禁止滥用、比例原则等方面,兼顾合法性与合目的性双重目标,规制组织裁量权。从比较法学上看,功能适当原则由德国联邦宪法法院确立,强调机关的权力结构、人员配置、工作流程机制要适于完成其承担的职能和任务。例如,对没有配置执法力量的派驻机构,配置留置权则不合适;如果给派驻机构配置查封、扣押、冻结的权力,则必须相应要求具备设立专用账户、专门场所,确定专门人员的条件。禁止滥用原则主要强调排除明显不合理的独断专横的实体标准,例如,根据《监察法》第11 条,派驻机构可以“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”,但不意味着随意扩大监督检查的范围,在检查频次、力度、手段等方面也要排除明显不合理的因素。比例原则在国家机关组织法上的运用主要体现为:手段运用的目的是否正当、手段能否有效达到目的,以及是否对被监察对象构成过分影响和伤害,尤其对是否侵入了该对象的内部自治或专业领域,还包括对法益的综合权衡。例如,在发出监察建议时,要根据监察对象本身的组织、功能属性来决定是侧重合法性监督,还是应当兼顾合目的性监督甚至专业性监督:对于监察委向同级党政机关、行政区域或下级区域派驻的机构,可以进行更多兼顾合法性与合目的性的监督,因为这种监察是传统科层制内部的行为;但对于国有企业事业单位的监督,则应该以合法性监督为主,因为后者不在一级政权组织内部,且业务性、专业性、技术性更强。

可见,派驻机构的四项监察职权必须结合职权本身的属性、配合完成职权的现实条件、被监督对象的属性等因素综合裁量决定,由此派驻机构行使职权产生的法律责任也就不能一概而言。由于这种“可分割的委任”的基本特征,可以把派驻机构的责任分为过程责任与终局责任;独立责任与非独立责任,非独立责任者又可以分为瑕疵担保责任与补充责任。例如,对于行使非处分性权力所产生的责任,更多是过程责任,即只对过程中的违法行为承担独立责任;针对为配合派出的监察委或地方监察委的最终处分提供了相应瑕疵证据等,则可能承担的是瑕疵担保责任;若发出的监察建议违法或明显不当,造成不利后果的,则视派驻机构所起的作用有可能承担补充责任。

四、 派驻监督的角色与行为界限

派驻作为一项常态化设置,在组织和功能上有机融入了被监察对象的机制,其整体活动和各项职能的有机运转、配合、衔接,还必须遵守角色与行为界限。由此,以宪法上的国家机关的组织角色、活动规律、职能分工及合作为标准,合理界分派驻机构的行为界限就成为关键。

(一)

 派驻机构的组织角色边界

国家整合秩序的组成部分每一个宪法上的国家机关都本质地、完整地体现宪法目的,它们各自直接体现着统一的国家精神,“机关的组建和存在之本身,被宪法视作目的之本身”。派驻监督既在国家整合秩序中,又自身体现、维系着这个秩序,那就是作为宪法明确规定的“统一行使国家监察权”的机关,在人民代表大会制度的安排下,监督所有国家机关中行使公权力的人员是否违背了民主正当性和法治国家的基本原则。但是,这种监督必须尊重其他国家机关组建与活动的宪法角色安排,从而形成合理界限。这是因为:

第一,宪法和国家是一个整体的秩序,意味着安排上无矛盾,整体则意味着运转的有机性和配合性。监察权在行使的时候必须观照到宪法秩序对其他国家机关的安排,尊重其他国家机关的组建、活动规律,唯此,才能有效维系这种“整体的秩序”。 每一个宪法上的国家机关都是国家要实现特定目的的产物,这体现了深刻的国家决断意志,因此国家机关的存在本身是优位于具体职权配置的,具体职权配置是向作为一种实质的国家意图承担者的国家机关提供服务的。例如,宪法设定国家审判机关,就是要通过审判机关自身的组织活动规律,实现国家意志的判断功能。监管机关可以监督国家审判人员,但不能忽视乃至扭曲审判机关的自身组织规律和事务功能。

第二,从国家整合的意义上说,不能仅仅孤立理解各个国家机关对国家整体秩序的体现,还必须在它们彼此配合、成就的意义关联,以及在国家整体性功能发挥中的作用方面来做体系解释。从被监察对象的性质上来看,我国监察机关里有派驻党政机关与派驻法律法规授权组织、国有企事业单位的不同机构,在组织形态、活动方式和具体权限上应该有很大不同。

第三,我国的派驻监督还具有在监督事项上全覆盖的性质。被监察对象行使公权力的合法性、廉洁性、公正性、合理性乃至公职人员的个人道德修养均被纳入监察范围中;但在本质和使命层面,派驻监督的主责主业仍然是政治监督,是通过派驻工作的灵活有效机制,在政治上发现问题,确保党中央的重大决策部署和中心工作不打折扣地执行。因此必须处理好政治监督与业务的关系。目前普遍存在的“融入式监督”“融入式治理”实践,往往强调“前端治理”

“溯源式治理”,这对未雨绸缪、将问题消灭在萌芽状态固然有利,但如果要深入被监察对象的具体业务,就必须满足专业性、技术性和角色中立性的要求。为此,有相关调研非常敏锐地指出,“有的陷入被监督单位具体业务中,把政治监督当成业务监督,甚至越位过界、包办代替”。而当前,尤其应该牢牢把握:将政治监督作为派驻工作的首要职责和使命。

(二)

派驻监督行为需遵循动态分类的工作秩序

派驻监督的角色与行为界限需要根据自身和被监察对象,即驻在单位的差异进行分层、类理解,国家机关的法规范的含义也需要分层次理解,要看到“各个规范之于这个体系的不同价值和等级差异”,从而是一种动态分类秩序。

首先,从派驻监督自身来看,宪法赋予监察机关的地位是“国家的监察机关”,这就意味着组成监察机关的机关人员本质上是监察官,即便在组织形态上融入被监察对象的体系中,也应该保持监察官的独立性和专责性。在与同级党委领导下的纪委合署办公前提下,将派驻机构的监察官也列入同级纪委队伍,包括派驻机构的负责人作为所驻机关的党组成员、纪委书记也有相应依据和现实必要,但在履行具体职责的时候,应该更多体现出监督性、超然性。目前在监察机构的改革上实现了身份隶属、职务任免、人事考核、奖惩升降的垂直管理,但在具体业务中如何在与被监察对象“朝夕相处”“功能嵌合”中实现监察权的独立行使,还需要在程序上有更多设计,这是派驻监督必须额外考虑的地方。

其次,从监察范围来看,派驻监督的主责主业是监察,应该紧扣被监察对象行使公权力的合法性、廉洁性、公正性与工作人员的道德风纪进行监督,“对人而不是对事”,实现对所有行使公权力的人的监督全覆盖,这是监察权在法律上的最基本含义,也是在宪法上区别于法律监督权最重要的地方。因此,不应过分深入到被监察对象的业务内核和具体事项中,在履行日常监督职能时,更多还是侧重事中事后的监督、纠正、调查、处置,而不宜过分前置监督程序。对于专业性、技术性问题,应该视情形更多依赖国家机关组织法上的咨询机构、协调机构、战略决策机构、专家顾问机构等,这些机构在法律上一般没有对外处分的权力,更多属于组织法上的内部法律关系,因此除非有程序上的重大瑕疵,派驻机构对其应该保持尊重。

最后,从被监察对象来看,这种动态分类的工作秩序体现为,针对不同被监察对象的派驻监督活动,要遵循“尊重不同类别的国家机关的组织活动规律,动态调整针对不同国家机关所行使的监察权限”的基本要求。

(三)

 四类不同派驻机构的行为界限

国家监察机关无法用统一的标准来要求不同的机关,因而也需要在尊重不同机关的基础上动态配置差异化的监督职权。实际上,立法者已经注意到并建立了国家机关组织法意义上的规范差异秩序。例如,《监察法》第12条对于派驻机构的被监察对象采取的是列举式立法技术以区分不同种类:同级党政机关、法律法规授权组织、委托组织、所管辖的行政区域、国有企业;《监察官法》第3条进一步区别对待了国有企业与其他机关、组织、单位:“对各级监察委员会派驻到国有企业的监察机构工作人员、监察专员,以及国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员的监督管理,参照执行本法有关规定。”

由此,我们至少可以从类型化角度区分四类派驻机构:一是向同级党和国家机关派驻的机构;二是向法律、法规授权组织和委托组织派驻的机构;三是向特定行政区域派驻的机构;四是向国有企业派驻的机构。

第一,向同级党和国家机关派驻的机构,它要履行的民主制约功能是最强的,无论是党内民主的自我监督还是宪法规定的同级人民代表大会制度的监督方式,这种派驻机构都是作为民主制约机关的权力延伸而存在,最强烈地体现民主逻辑。同时,由于党政机关与监察机关同属广义的国家科层机器,因此既可以进行合法性监督,也可以进行合目的性监督,甚至进行部分专业性监督。但仍需注意的是,要考虑不同国家机关的宪法地位和角色。例如人民法院和人民检察院作为宪法明定的“国家审判机关”和“国家法律监督机关”,享有依法独立行使职权的宪法地位,并有建立在法定程序上的自我监督体系,对它们必须更加慎重,要正确处理派驻监督与国家机关自身基于司法权运转逻辑建立起来的监督体系的关系。

第二,向法律、法规授权组织和委托组织派驻的机构面对的对象属于间接机关,它们的存在更多体现分权的宪法原则和精神,是国家任务向公共任务转变背景下的表现。因此,派驻机构对它们的监督更多应该集中在合法性层面,紧紧围绕是否在法定授权范围、符合授权目的,在是否超越了委托职能或背离了委托目的之层面来监督公权力行使的主体。特别要注意的是,这些组织很多属于具有自身章程、享有法人自治权的机构。例如公立高等学校学术委员会、教授委员会依据专业知识、专门技能、特殊职业伦理做出的决策或行为,派驻机构应该以尊重作为原则,要充分依赖专业系统内部自身的纠错机制。

第三,向特定行政区域派驻的机构执行的是传统“层级行政”,承担着加强对地方和基层监察的重要职能。基于地方积极性和主动性原则,派驻机构的监察需要在国家机关组织法学理上区分“上级委托事务”“共同事务”和“纯粹地方事务”,三者所享有的监察裁量空间并不相同。从事“上级委托事务”职权的相关监督本质上属于上级监督,应该从民主制约原则出发进行最为严格的监察;下级机关在履行“共同事务”时需兼顾上级机关和自身职责权限的双重法律属性,对其监察则应该注意对它自身相关职权行使的尊重;对承担“纯粹地方事务”而行使公权力的人进行监督,派驻机构的监督目的在于实现国家机关的层级控制,“法治统一”的前提下,派驻监督应该最大程度尊重这种地方事务的特殊性和纯粹性。由此,以不同的行为界限建立起内部的分层模式。

第四,向国有企业派驻的机构。《宪法》第 16条已经为国有企业设定了自主经营和民主管理的基本地位与方式,结合第 15 条“国家实行社会主义市场经济”进行体系解释,国有企业还必须受到市场法则的客观制约。因此,该派驻监督活动要充分考虑其国家性和企业性两个方面:对于自主经营权,派驻机构应该予以尊重;对于属于企业民主管理和决策的范围一般而言也不应介入,要处理好与股东(大)会、股东代表会议、监事会、内设风控部门、合规部门等同样带有监督功能的界限;对于基于正常市场判断和决策发生的失误、失职,也应该建立相应的容错机制,在尊重市场规律和行业政策的同时,以提高监察实效。

结语

派驻监督实践中有监察机构与被监察对象的同级纪委合署办公,监察专员普遍兼任党组成员、纪委书记。由此,无论是派驻的监察机构还是监察专员,正在组织和功能上融入被监察对象,形成了一种网状交织结构。这种“组织嵌合现象”对于派驻机构与被监察对象之间分清角色、保持利益中立、既不缺位也不越位的要求而言,提出了一定的挑战。

“设立多点位的观察机制”在国家层面的组织理论看来,它不是通过宪法创造一个外在于自我、与自我互相观察与制约的机构,而是借助枢纽机构统一人格与具体功能的分离,不断裂变、分化、衍生出次一级的监察机构,将自我观察的触角如毛细血管一样遍布周身。可以说,对派驻监督进行国家权力的自我观察,厘清组织体上自我衍生的逻辑,是中国特色纪检监察学学科体系建构和体制构建所需的基本前提,是克服中国式国家权力自我监督面临的“权威集中、信息分散”难题、回答“国家治理的哥德巴赫猜想”之基本方案。

    进入专题: 中国特色纪检监察学  

本文责编:chendongdong
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/149279.html
文章来源:本文转自《北京行政学院学报》2024年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统