吕德文:基层六题

选择字号:   本文共阅读 11558 次 更新时间:2024-02-19 13:52

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吕德文 (进入专栏)  

 

近些年,基层官僚主义形式主义问题人所共知,人人都深恶痛绝。但似乎只能在形式上反形式主义,反反复复,越反越多,以至于基层差不多要向官僚主义形式主义的投降了。再加上经济下行的影响,基层弥漫着失败主义情绪,出现了基层僵死和社会衰退的征兆。为基层减负,不能再头痛医头脚痛医脚,需要科学定位基层组织,释放社会活力。

1、眼光向上的基层组织

人们通常习惯从上下视角看待基层组织,比如,乡镇(街道)是国家权力的末梢,是科层体制的最底层,行政村和城市社区是最低一级的治理单元。这么理解,当然没问题。但仅有这种认识维度,可以说是极其片面。由于上级总把基层组织当做是下级,是被监督和检查的对象,也就想法设法去控制基层。在上级的视角中,基层只需要按照规定完成任务即可,完全不需要自主性。哪怕是给基层“赋权”,资源下沉,但从来都不放心,要同时设置督促检查权,时刻监督基层按自己的意志行事。

事实上,从内外的视角看待基层,可能更准确。基层组织处于国家与社会的边缘地带,是体制内外的桥梁,需要和社会打交道,融为一体。体制需要正规化、程序化,但社会往往是模糊而非程式化的。基层组织需要有自主性,并不仅仅是上下级之间分权的需要,而是保留一定的非正式性,从而更好地融入社会的需要。

依靠组织建设的方式提高基层治理能力,结果很可能是组织强大了,体制性强了,却封闭了,和社会脱节了。基层出现官僚主义形式主义的原因是,上级把基层当做科层组织,用组织控制手段去改造基层组织,这使得基层组织失去了与生俱来的灵活性和非正式性。当基层组织只能目光向上,而无法眼光向外时,自然无法融入社会,只能在体制中僵死。

2、制度过密化

由于对基层组织定位有失偏颇,导致基层僵化现象。其核心表现是,基层出现了制度过密化的现象,一个制度出台后,一定会出越来越多的配套政策,不断打补丁。结果,基层管的事越来越多,基层被管的事也越来越多,关键是怎么管都是上级定的。具体表现在三个方面:

一是基层的事上级插手。上级部门都喜欢一竿子插到底,但凡一项业务工作,都要制定详细的工作规则。有规则还不算,还要辅助技术平台,保证规则落地。关键是,很多规则完全没有道理。比如,某地自然资源部门规定越来越细,基本农田整治只能在原机耕道上修路,不超过三米。水利部门有样学样,水沟必须在原位置。这导致基层根本就没办法干活,哪怕基层在国土整治过程中整理了那么多地,方便了耕作,也不行。有些村好不容易修好的路,要挖掉复耕。

二是市场的事行政替代。市场在资源配置中起决定性作用,这句话在有些地方似乎已经不起作用了。尽管计划经济已经没有了空间,但一些地方却在想方设法回归计划。在一些地方的农业生产中,经营户已经没有种植自由。农业农村部门不仅规定要种粮食,还规定种什么种类。农业部门按指标下达属地政府,属地政府按指标规定经营户种植。经营户说,非粮化整治大家都理解,但能不能别规定那么详细,非要规定不同种类的粮食种植比例,完全不符合实际。但农业农村部门说,不行。结果,政府补贴多少都没用,种田一定是没有效率的。

三是群众的事政府包办。社会运行成本无比高,“群众无小事”几乎成了政府兜底办事的不二法宝。无论东西南北,当前村集体的最大支出都是保洁。城市小区有物业,小区保洁是业主的事;村庄没有物业,乡镇政府和村集体组织兜底了清洁卫生。有些地方,政府几乎成了保姆,就怕群众做错事,每个路口都设置一个交通协管员,每个地块都有人值班禁烧秸秆。

3、基层治理的“速食年代”

上级为了调动基层,全面改造了基层治理体系。基层从达标体制转到了全面赶超体制,各项指标都以排位形式出现,有底线无上限。乡镇政府的工作逻辑是对标对表,为了不减分,或者取得一点点分,不惜耗费巨额资源赶超。结果是,基层工作全面而无重点,大家都很忙,却忙得非常盲目。乡镇的行政人员不够用,就花钱雇佣临时工,将村级组织行政化,把村干部当临时工用。

赶超体制塑造了基层治理的“速食年代”,人们过度推崇速度和效率,制造了虚浮的风气。有些地方,花巨资在几个月之内打造示范点,完全不顾规律,甚至也不顾上级各种详细规定了,为的就是让上级看到成绩,在赶超比赛中拿分。

赶超体制建立在无限发展、可持续发展的想象基础上,假设经济社会可以一直增长发展,以未来之期塑造当下,则赶超就有回报,且可一直运转下去。但对于大多数中西部地区而言,发展是一种幻想,基层的资源其实非常有限,短暂的强激励效应容易掩盖问题,故而容易耗尽资源。一旦资源消耗殆尽,过热的体制突然冷却下来,社会矛盾也更容易暴露。

一种形式大于内容,体制脱嵌于社会的可称为“PPT体制”的现象已经横空出世。做得好的不如说得好。有些领导喜欢看PPT,简单明了,不用思考。结果,基层就通过PPT展现工作。在很多地方,第三方制作PPT的生意异常火爆,市场价一张PPT一千元,政府购买服务的一大笔经费都花在包装工作成绩上。与之类似的是各种数字平台,大屏幕显示。现如今,各种展板已经out,一定要高点数字化展示平台才行。

速食时代和赶超体制相辅相成,没人去思考战略,没人去理会长远,都在考虑短期,兑现利益,及早抽身。官员疲于应付,上级一个一个指令,下午五点发通知,第二天早上八点就要材料。基层一方面受制于常规上的繁琐规定,另一方面为了政治正确,又极其任性,可以打破一切常规。因此,基层僵死和胡作非为同时存在,不作为和乱作为是一体两面。

4、被“钉死”的基层干部

过去十余年间,是基层治理发生巨大转变的时期。在拨乱反正的时期,通过八项规定、监督下乡、扫黑除恶、环保风暴等,一些长期存在的基层乱象,如违建、污染、吃喝风等,已经得到解决,基层规范化程度已经很高,具有了长效机制。在绝大多数地区,吃喝送礼都局限在人情范围内,村干部吃饭,没人会去公款报销;企业家送礼,也不可能举报。基层干部说,在一些红线底线上,想让大家不规范,大家也不干。

但现有工作方式还是整顿问题的方法,运动与整治,吹毛求疵,高射炮打蚊子,造成了折腾式治理。某地一个村就有四五十个系统平台,基层干部被钉钉“钉死了”,随时要接受通知提交回复。但是,村干部并没有实事可做,唯一可做的是环境治理,其他都是务虚工作。乡村治理中的实事越来越少了,但村干部却越来越忙了,真是奇了怪了。

原因是,拨乱反正时期的整顿式的工作方法,被延续下来了。而一段时间内因为存在混乱局面,连带着把那个阶段的良好制度也抛弃掉了。过去简约高效的村民自治和群众工作方法,被看似科学的科层化方式代替了。一旦科层化,必定要求基层干部要有工作伦理,坐班、打卡、绩效考核等等,都来了。

殊不知,所谓的工作伦理,本质是对自由的抛弃。在不断强化绩效原则,建立全控社会,上级掌握纪律的情况下,却要普通干部积极作为,讲究担当奉献,这本身就是悖论。基层有自主性的时候,工作伦理从来不是问题,因为基层干部是为自己工作,是看得见的为人民服务,其激励是来自于群众的当面赞赏,而不是抽象的制度规定。

5、制度预期不稳定

社会活力的底层逻辑是预期稳定。市场活跃,经济发展,是因为大家投入有预期。社会有活力,人际关系稳定,是因为大家相互信任,对其行为有预期。治理有序,干部积极作为,也是因为制度预期稳定。

由于小概率事件不可控,追责问责不可控,基层的预期不稳定。为了防止小概率事件,基层出现了自我保护效应,事事想后路,时时想避责。由于预期不稳定,因噎废食的事情不断发生。

有些年,环保督察一来,所有工业、建筑业全部停工,不论是否合规,工业企业就成了敌人。

某地九月底出现了一个重大安全事故,领导为了预防万一,就怕又有一个安全事故出现,就把十一期间的所有重大活动都取消了。以至于,有些主办单位辛辛苦苦准备了很长时间的活动做废了,好好的黄金周也没了氛围,社会影响极其恶劣。

在某地,每次领导出行,有关部门都通知基层,铁路沿线村庄绝对不要出焚烧秸秆的情况。于是,各村的村干部或志愿者都在领导出行的时间段内在田间地头值班,严防死守别出岔子。

基层流行“上面千把刀,下面一颗头”,干部履职没有明确的制度预期, 随时可能被问责,其履职的底层逻辑肯定是避责,不出事,而不是积极作为,回应群众诉求。

6、被吸纳和俘获的社会

体制僵化和社会衰退是一体两面,相互塑造。不做不出事,越做越出错。基层政治和社会均无活力。企业在税务环保安全反腐等合规管理过程中,存在清理危机,在预期不确定的情况下,宁愿躺平,也不干活。

基层政府陷入“悬浮的内卷”,做实事肯定有不合规,肯定有不确定性,就少做。但又要体现自己在做事,就做一些表面工作。做形式主义工作是最安全的。办一个活动,歌唱得不好不会追责。但修一条路,被举报不合规,可能被信访和追责。所以,基层宁愿躺平也不干实事,其积极只是悬在社会上,在体制内部向上表态和避责上,可以说是一种积极自保。

由于基层体制在内循环,社会参与的通道也在收窄。普通群众参与被行政吸纳,社区组织搞活动,既要花钱请第三方来设计和主持,又要花钱请大爷大妈来参与,活动通常都是付费表演。很多志愿者,名义上是“志愿”,实际上是领工资的临时工。第三方已经是基层治理的一大毒瘤,很多打着多元共治旗号的社会组织,其实就是帮助基层干活,或是帮助上级检查评估的组织,增进治理是没有的,但增加基层负担是实实在在的。

今天所谓的社会,都是被体制吸纳和利益俘获的社会,看似热热闹闹,其实僵硬无比。

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