田飞龙:2023-2024:香港民主法治体系的变奏发展

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田飞龙 (进入专栏)  

 

「一国两制」长期坚持,是香港的新秩序和新发展的关键检验指标,也是主要信心来源。在覆盖港澳台的这一场伟大制度实验中,香港是中西文明竞争与制度博弈的最典型场域。中国共产党敢于进行这样一场跨世纪的制度实验,证明了其自身的哲学自信和实践理性:只要历史时间线拉长,只要和平发展空间充沛,社会主义主体制度的优越性将充分展现,与社会主义良性互动的资本主义社会将从中受益。这是「一国两制」的政治智慧与制度奥秘所在。

2019至2023年的香港,是「一国两制」最重大的制度考验期:香港基本法之自治机制的瓶颈充分暴露,香港区议会选举的基层政治风险出现,本土主义与外部干预的叠加风险乘势扩展,客观上提出了「一国两制」重大制度建设的全新命题。重大制度建设,指向了国安立法和选举修法,指向了「爱国者治港」根本原则的法律化和社会化。

这些制度建设不是香港法律的小修小补或中央的个别条款释法,而是「一国两制」法理体系与制度体系的重心确认和安全框架构造。所谓「重心」,是从国家宪制与政策上明晰「主权、安全与发展利益」的最高原则地位,是国家权威的制度性确认和实质性降临。所谓「安全框架构造」,是对不设防、过度自由、放任外部势力干预、放任本土民主派不忠诚与损害国家利益的原有制度体系的检讨和更新,是在国家安全与管治权安全领域的制度变革。如果不进行这些重大制度建设,不实事求是地夯实香港管治的法律基础,不结构性化解本土势力和外部势力勾结的「颜色革命」风险,「一国两制」所承诺的全部重要目标都可能陷于失败。

新制度带来了新秩序,催生了民主文化革新的可能性。但这些制度元素是香港社会本来较为陌生,甚至存在「抽象反对」之立场与价值偏向的。新制度的「软着陆」与人心沟通始终是一个未完成的课题。从新选制下立法会到区议会的「直选投票率」是一个不完整但仍有一定参考意义的民意指标。大量合格选民不参加投票,可能不是对新选制的熟悉与信任,而是陌生与软对抗。这种软对抗当然来自某种固化的民主理解和逝去的民主运动时代。西方政治科学有两大现代发明:「一族一国」,这是民族国家的法则;「一人一票」,这是民主国家的法则。「一族一国」严重困扰着作为多民族国家的中国及其国族认同,故有十八大以来铸牢中华民族共同体意识的「共同体」自觉。「香港民族论」及其政治反动,也受此影响。「一人一票」深刻影响和塑造着香港社会的民主价值观与民主行动逻辑。这种以西方政治科学原理甚至制度为背景、范式、标准的香港泛民主派文化与政治路线,具有较深的历史和社会根基,不可能因为国家制度的短时段降临及反对派政治代表的结构性出局而骤然改变。长期来看,香港仍会是中西方民主文化与制度竞争的重要场域,对人心认同或对抗的刺激效应仍会延续。将「爱国」与「民主」相结合的新制度与新秩序,如何转化为香港社会的文化共识与行动习惯,还有很长的路要走。

《香港国安法》是香港法治体系的最大增量,也是最大变量。香港基本法以自由为本位,《香港国安法》以安全为本位,二者叠加才是「一国两制」真正均衡与可持续的法权秩序。但问题是,自由之法行之已久,安全之法姗姗来迟,二者之间如何适配,如何在香港社会、香港司法范畴有机融合,是香港法治发展史上的重大挑战。香港本是利益丛集之地,是政治上保持相当模糊度的国际化大都市,从而容纳多种势力在其中生存、发展、互动乃至合谋,香港的繁荣以及西方体系对香港地位的承认与此有关。《香港国安法》将香港法治与社会环境「清晰化」,构造了维护国家安全的专门制度、机构、程序和管辖机制,甚至以「驻港国安公署」的权威形式首次在香港法治体系中植入国家常规执法力量,展现国家对香港「货真价实」的全面管治权。尽管国安公署至今未直接办理任何案件,但其存在本身以及可以依法对任何角落之任何主体执法本身,就是一直史无前例的穿透性权威。当然,对国家安全与国家执法力量的陌生与恐惧可能只是暂时现象,是一直历史性与制度性的不习惯。随着《香港国安法》的规范实施及普通法化,以及驻港国安公署法治形象的清晰化,那些被蛊惑或想像的东西终将烟消云散。但是香港社会对国安法的接受,以及对2024年23条立法的理解和认同,仍然是一个艰巨的法治课题与文化课题。

美西方对《香港国安法》的反弹甚至比香港本土势力更大。本土势力在国安法挤压下逐步走向政治移民或「港独国际化」道路,成为国际空间的政治游散群体。从大国崛起的历史进程来看,总有些群体无法理解和适应类似崛起及其压力结构而选择「政治出走」,这是人类文明史上常见的现象。这一次出走和1997年出走可能有所不同:因中国崛起与「一国两制」国家权威降临的不可逆,以及西方体系的衰变,对西方迷恋而对中国恐惧的特定群体在历史选择中偏向了西方,其教育、利益、政治观点及家族安排与西方体系更为契合。但绝大多数香港人还是留下来了,因而适应新制度和新秩序的进程日益展开和深化。只要「一国两制」长期坚持,只要国家改革开放与走向世界的战略持续下去,只要香港繁荣稳定得到延续,剩下的大多数就会重新凝聚共识、抓住机遇、催生认同而成为建设新香港的主体力量。加之内地背景之企业与人才精英的结构性加盟,香港发展内涵与动力反而可能增强,而本土势力无论在港蛰伏还是在海外活跃,都将日益边缘化。

美西方的反弹会持续甚至激烈化:其一,美西方认为《香港国安法》和新选制改变了香港制度的「西方属性」以及代理人特权,破坏了利用香港「颠覆」中国的长期战略图谋,蓬佩奥非常露骨地宣扬过这一点;其二,美国确定了对华遏制的系统性战略,脱钩断链与去风险化成为政策共识,以新冷战思维和总体战手法试图「应急」且「全面」地阻断中华民族伟大复兴与中国式现代化进程,延续西方霸权及其全球性利益网络;其三,港台联动,对香港的打击不仅直接破坏中国改革开放的内外循环良性体系,更是对「一国两制」一剑封喉,以香港失败个案误导台湾对抗到底,此种祸心与民进党之「今日香港,明日台湾」的政治引导模式高度契合。上述背景下,美国2020年制定《香港自治法案》并实施一连串制裁,2023年又酝酿推动《香港制裁法案》对国安法官下手,以及《香港经贸办事处认证法案》对香港经贸地位下手。《香港国安法》实施三年多,与美西方的法理和制度斗争一直激烈展开,甚至引发了2022年12月30日的首次国安法释法。

香港国安法官在此过程中经受巨大考验,不仅有司法职业内部的普通法和制定法沟通难题,还有外部性的制裁打压对司法心理与司法独立性的冲击难题。法官也是人,也有妻儿老小,也有七情六欲,也有正式非正式的海外利益联系,也有情感和价值观,在美国制裁压力下是否能够守住法治初心,是否能够展现香港司法独立的坚韧性,需要香港社会的充分理解、信任和支持。这是香港法治与司法独立的一个艰难时刻。2024年的香港法治,重大挑战有二:其一,23条立法,其松紧如何,民意沟通如何,与《香港国安法》配合衔接如何,对香港营商环境与国际地位影响如何,都需要周全评估和回应;其二,《香港国安法》实施以来影响最大的「黎智英案」和「初选47人案」如何成判,如何抗住外部干预压力并遵循普通法原理作出里程碑式判决,推动香港国安普通法的权威形成,是重要的挑战。我在2021年出版的《香港新秩序:国安与民主的双重变奏》一书中对上述重大制度建设及其深远影响及疑难课题做出过较为系统的判断与讨论,至今仍具学术和政策参考意义。

美西方对香港的制裁打压带来了「一国两制」与涉外法治建设的独特课题。涉外法治是中国法律体系面对西方制裁和自身海外利益扩展必须作出的制度性回应,是介乎内地法治与国际法治之间的新兴法治领域。这一法治领域在理论、立法和实践上都还不够成体系,不够成熟。某种意义上,只有真正的大国才会严肃思考和建设涉外法治,普通国家根本无力在「合规」之外思考和建设阻断甚至反制类型的制度。合规当然是法治应有之义,但所合之「规」如果来自非法干预和长臂管辖的霸道规则,那么愈精致的「合规」就愈精准地受害,甚至损及国家利益。因此,涉外法治不仅有「合规」,还必须有「阻断」和「反制」,有制度性斗争,但这种斗争必须有国家法治力量介入,企业和个人难以独立承担。在「一国两制」范畴的香港法治建设中,涉外法治应当如何在中央全面管治权和特区高度自治权之间展开及配合,是《香港国安法》之后香港法治建设的重要课题。国家已制定《反外国制裁法》、《对外关系法》、《外国国家豁免法》,未来还会继续推出涉外法治重要立法以丰富反制斗争工具箱,香港法治体系如何面对这一课题和挑战,需要认真研究和选择。

香港民主法治体系的「重大制度建设」基本完成,但制度实施的重大挑战依然存在。新制度与新秩序,是民族复兴与强国建设在「一国两制」箱畴的投射与具体化,是一个正当、必然又长期的制度发展过程。统筹安全与发展仍是香港「一国两制」行稳致远、繁荣稳定、良政善治的科学法则,在稳健夯实安全制度基础的条件下,香港的新发展如何解决对内融入、对外升级的双向命题,如何继续用好联通内地与世界体系的桥梁纽带作用,如何给出一个新香港的生机活力的希望图景,呼唤「贤能爱国者治港」的系统性生成,这些构成了夏宝龙主任2023年12月22日在全国港澳研究会十周年纪念大会主旨致辞中表达的核心关切。重大制度建设渐次完成,但制度规范与善治目标之间仍有较大差距,制度实施与人心沟通必须统筹并进,才可真正实现「一国两制」新时代、新篇章、新秩序的光明前景。

 

本文写作得到「一国两制」领域学术同道吕英杰、蔺劼、谢元媛、文磊、李晓兵的讨论启发,在此致谢,但文责自负。

作者为中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事

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