宫小飞:拜登政府国家安全战略及其对华政策规划

选择字号:   本文共阅读 10099 次 更新时间:2023-11-21 00:29

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宫小飞  

拜登政府发布的首份《国家安全战略》报告标志着美国竞争性对华政策框架基本定型。该报告高度聚焦“中国挑战”,关注非传统安全议题,重视联盟、国际规则、价值观、军事优势和关键技术在美国霸权维护和对华竞争中的作用。俄乌冲突的爆发深刻影响了拜登政府的国家安全观和战略布局,坚定了美国聚焦“中国挑战”的决心,迫使其在短期内“两线作战”,强化了美国与盟伴的关系。该报告的推出将深化美国对华政策中的“新冷战”趋势、强化美国在关键技术领域的对华封锁、加速美国构建“去中国化”供应链的进程。

2022年10月12日,美国总统拜登发布了上任后的首份《国家安全战略》报告(以下简称“报告”),阐述了美国对国际形势的判断、面临的主要挑战、维持霸权的基本路径和推进国家安全战略的优先事项。尽管拜登政府先前已经发布了《临时国家安全战略指南》,但在国际格局调整加速、俄乌冲突僵持不下、中美关系日趋紧张的背景下,该报告的发布依旧引起了国际社会的广泛关注,其中“后冷战时代已经彻底结束”“世界处于决定性十年的前期”等论断令人印象深刻,特别是报告高度聚焦“中国挑战”,将给中国带来更大压力。鉴于此,本文试图在总结该报告主要内容与特点的基础上,分析其制约因素及其对美国对华政策的影响。

一、拜登政府《国家安全战略》报告的内容与特点

与特朗普政府的《国家安全战略》相比,拜登政府的《国家安全战略》同样带有鲜明的个性化色彩和党派风格,反映了拜登本人和民主党建制派对国际秩序及美国对外战略的观察与思考,其特点主要表现在以下六个方面。

第一,高度聚焦“中国挑战”。与特朗普政府相比,拜登政府同样认为大国竞争是当前国际秩序和美国国家安全战略的主题,但其更加聚焦“中国挑战”。从词频来看,尽管拜登政府报告的篇幅远短于特朗普政府,但提及中国56次,远多于特朗普政府的33次;提及中国台湾7次,远多于特朗普政府的3次;报告还提及香港,新疆和西藏,这是21世纪以来美国《国家安全战略》报告中首次出现中国省区的名字。从措辞上看,拜登政府对中国的定位比其前任更为严厉。特朗普政府将中国认定为“修正主义国家”,拜登政府的对华定位则充斥着强烈的感情色彩,将中国视为“最严峻的地缘政治挑战”“迫在眉睫的挑战”,以及唯一既有能力又有意图重塑国际秩序的竞争者,并提出“竞赢”中国的战略目标。从聚焦程度上看,拜登政府对中国的关注度远高于特朗普政府。特朗普政府《国家安全战略》报告将俄罗斯与中国并列,对“圣战恐怖分子”和“伊斯兰国”的关注度不亚于中国,提到伊朗和朝鲜均近20次。而在拜登政府看来,虽然俄罗斯的威胁更直接、更紧迫,但由于缺乏中国所具备的强大实力,其对美国的威胁远不及中国。报告对恐怖主义的关注度也大幅下降,仅将其列为非传统安全挑战之一,提及伊朗和朝鲜分别仅有7次和3次。

第二,突出非传统安全议题。拜登政府将非传统安全议题视为与大国竞争并列的两大挑战之一,强调“气候变化、粮食安全、传染病、恐怖主义、能源短缺、通货膨胀等共同挑战是国家和国际安全的核心,而非重要性次于地缘政治的边缘性议题”。为应对这些挑战,拜登政府提出“双轨制”策略:一方面,美国愿意与所有国家和非国家行为体就“共同挑战”开展合作;另一方面,美国将继续深化与“志同道合”的盟伴的合作,增加应对“共同挑战”的国际努力。

第三,重视联盟和国际规则。拜登政府认为“联盟是美国力量的源泉”,提出从变革性和包容性两方面“重建联盟”。就变革性而言,报告认为为解决世界面临的棘手难题,美国需要大大提升与盟友之间的合作水平,因此联盟的核心必须是与美国有着共同利益和价值观的“民主国家”,主要是其欧洲盟友和印太双边条约盟友。就包容性而言,为尽可能地扩大“朋友圈”,报告认为美国不仅要与“民主国家”合作,还应与“非民主国家”甚至是私营企业、民间社会团体、慈善机构等非国家行为体合作。拜登政府重视国际规则的作用,重申“基于规则的国际秩序”是美国领导世界的基础。尽管拜登政府认为一些现有的国际规则将增加美国面临的挑战,使美国的竞争对手从中获益,但其反对“弃之不用”,而是主张按美国意志重塑技术、网络安全和经贸等关键领域的国际规则,使之更好地为美国国家利益服务。

第四,突出价值观因素的作用。特朗普执政时期,美国秉持“有原则的现实主义”,强调以结果导向而非意识形态导向评估外交政策得失,这种“重利轻义”的做法极大地损害了美国的声誉和国际影响力。作为民主党建制派的代表,拜登十分重视价值观在美国内外政策中的作用。在拜登看来,价值观不仅是阻止美国分裂的“药方”,也是美国团结盟友和实施对华战略竞争的重要工具。对内,拜登政府试图通过“投资民主”的方式缓和尖锐的种族矛盾、政治极化及社会分裂,以“民主”为旗帜凝聚各方共识。对外,拜登政府利用价值观来领导和团结盟友,通过塑造价值观层面上的“敌对他者”来促使盟友主动承担防务责任,提升“民主阵营”内部的相互依赖和协作水平,借此挑拨中国与美国盟友之间的关系。

第五,大力追求军事优势。拜登政府对军事优势的追求比其前任有过之而无不及,其提出的“投资我们的实力”几乎是特朗普政府“以实力求和平”的翻版。报告将“一支强大且现代化的军队”作为确保美国军事优势的核心,从更新作战概念和作战能力、投资新兴和关键军事技术、加强与盟友和伙伴的军事合作三个方面推动军队现代化建设。报告还明确表示,将以“综合威慑”应对来自竞争对手的挑战,即通过对军事和非军事领域、不同地区、冲突频谱、政府部门、盟友和伙伴关系的整合来提高美国的威慑能力,迫使对手放弃潜在的敌对行动。

第六,秉持“技术决胜”理念。“技术决胜”将美国实力优势的获取寄托在技术特别是新技术的优势之上,是“以实力求安全”理念的逻辑延伸和集中表现。拜登执政后,美国更加重视技术在重塑美国实力中的作用,重点关注半导体、通信技术、清洁能源和生物技术等新兴技术,强调以技术变革应对气候变化和能源安全,将先进技术竞争置于中美战略竞争的核心。

二、俄乌冲突对美国家安全战略的影响

2022年2月24日,俄罗斯对乌克兰发动“特别军事行动”。这场冲突坚定了美国聚焦“中国挑战”的决心,迫使美国在短期内“两线作战”,强化了美国与盟伴的关系。

(一)坚定了美国聚焦“中国挑战”的决心

俄罗斯对乌克兰的军事行动不仅没有减少美国对中国聚焦,反而强化了美国对华的负面认知和关注度,坚定了美国将中国视为“头号挑战”的决心。

一方面,中国在俄乌冲突中的立场与表现未能符合美方预期,增加了美国对华的不满情绪。俄乌冲突爆发后,美国要求中国谴责俄罗斯,将中国在俄乌冲突中的态度视为是否选择与西方合作的信号。中国则“根据事情本身的是非曲直自主决定立场”,未加入谴责和制裁俄罗斯的队伍,在西方国家发起的旨在“惩罚”俄罗斯的联合国提案表决中投下弃权或反对票。这一做法未能满足美国的要求,使其认为中国“纵容”俄罗斯对乌克兰的军事行动。

另一方面,俄罗斯在俄乌冲突中的不佳表现坚定了美国聚焦中国的决心。在俄乌冲突中,此前被认为占据较大军事优势的俄罗斯未能迅速击败对手,反而在局部地区陷入被动,这暴露了俄罗斯在战略规划和作战能力方面的不足。此表现使美国更加坚信“俄罗斯对美国的威胁远不及中国”,推动其将更多精力和资源投入到印太地区和中国身上。

(二)迫使美国在短期内“两线作战”

俄乌冲突爆发后,拜登政府被迫在短期内对中国和俄罗斯“两线作战”。俄乌冲突爆发前,拜登政府曾在对俄施压的同时寻求与俄罗斯的“接触”。但俄乌冲突打断了拜登政府对俄“接触”进程,迫使美国在欧洲和印太“两线作战”、在聚焦中国的同时遏制俄罗斯。美国频繁地使用“贱民国家”“独裁国家”等字眼形容俄罗斯,并散布“中国事先知情”“中国暗中支持俄罗斯”等谣言,企图将俄乌冲突的责任引向中国。美国还联合盟友通过经济制裁和金融制裁全面剿杀俄罗斯,推动盟友在能源领域对俄“脱钩”,并在意识形态和高技术领域加速围堵中国。与《临时国家安全战略指南》对俄罗斯的“轻描淡写”相比,报告将俄罗斯定位为“最直接的挑战”,将中国定位为“最严峻的地缘政治挑战”,明确了同时遏制中俄的目标。

(三)强化了美国与盟伴的关系

俄乌冲突的爆发在短期内促使西方世界团结起来,为美国巩固联盟提供了新的机遇,至少从四个方面强化了美国与盟伴的关系。

首先,俄乌冲突显著增强了美欧跨大西洋关系。这场冲突掀起了欧洲国家的“恐俄”“反俄”浪潮,欧洲国家出于安全考虑被迫向美国靠拢,美国借此机会拉拢和团结欧洲盟友,以保护欧洲安全为由多次向欧洲增兵。一度被法国总统马克龙称为“脑死亡”的北约安全合作机制被激活,北约再度找到“存在价值”并成功吸纳瑞典和芬兰加入,北约主要成员主动增加军费开支以应对俄罗斯威胁。

其次,美国利用俄乌冲突加快了与印太盟伴之间的协调。俄乌冲突爆发后,美国大肆渲染“中国威胁论”“大陆武力攻台论”,借机强化美台防务体系,加快与日本、澳大利亚、印度等地区盟伴之间的对华政策协调。通过举办美国-东盟特别峰会寻求加强“四方安全对话”机制与东盟的对接,以“反华”为主题持续巩固和扩展印太地区的联盟体系。

再次,美国通过“捆绑中俄”加速链接欧洲和印太地区的两大联盟体系。美国推动印太盟友参与北约军事合作机制,并利用欧洲在俄乌冲突中的对美依赖和对华不满情绪,要求欧洲盟友在“反华”议题上与美国保持一致。

最后,俄乌冲突的爆发为美国利用价值观团结盟友提供了机遇。拜登政府高度重视价值观的作用,而俄乌冲突唤醒了西方世界尤其是欧洲国家捍卫“自由”“民主”的决心,至少让美国在西方占领了道义制高点。从俄乌冲突爆发伊始,拜登政府便试图将西方与俄罗斯之间的竞争塑造为“自由与压迫”“民主与专制”“主权与征服”之间的斗争,强调“自由”必将胜利,借此来团结和组织盟友。

三、拜登政府实施美国国家安全战略的制约因素

尽管拜登政府利用俄乌冲突推进了美国的内外政策议程,但其国家安全战略的实施仍面临内在矛盾突出、盟伴遏制中国的决心不足和中期选举后国内政治的掣肘等制约因素。

(一)拜登政府国家安全战略存在内在矛盾

其一,美国在对华展开激烈竞争的同时寻求与中国在应对共同挑战上的合作,并反对在两大议题之间进行交易,容易使美国对华政策陷入“竞争-合作”的二元悖论。报告认为,美国面临大国竞争和共同挑战两大任务。在大国竞争方面,美国联合盟友围堵打压中国,力图将中国排除在美国领导的阵营之外。在共同挑战方面,报告认为不能因分歧阻碍中美在利益交叉议题上的合作,呼吁中国在气候变化、粮食安全等议题上与美国合作。但报告同时强调,“美国不会因需要中国而在大国竞争方面向中国让步”,拒绝中国将“共同挑战”议题与其他无关议题相提并论。鉴于美方只顾自身需要而无视中国诉求,中国不可能积极配合美国应对“共同挑战”。

其二,美国寻求中美战略稳定,却在涉华核心议题上一再挑战中国底线,增加了中美从竞争滑向冲突的风险。报告提出,美国要在对华“激烈竞争”的同时负责任地管控竞争,通过降低意外军事升级风险、增强危机沟通等方式加强战略稳定,避免世界因竞争升级而分裂为“僵化阵营”。然而,报告同时在台湾、新疆、香港等涉华核心议题上对中国指手画脚,尤其竭力将台湾问题作为制衡中国的工具,不断虚化一个中国政策。美国触碰中国底线的行为与其寻求中美战略稳定的目标背道而驰,增加了其管控中美战略竞争的难度。

其三,拜登政府对价值观的高度重视将削弱美国联盟扩容的效果。在报告中,拜登政府以“民主-专制”的两极对抗来塑造中美竞争叙事,以价值观为工具构建遏华统一阵线。同时,为扩大遏华“朋友圈”,拜登政府呼吁“非民主国家”加入美国遏华阵营。对非西方盟伴而言,过度强调价值观增加了这些国家对美国干涉其国内政治的担忧,削弱了其与美国合作的意愿。

(二)盟伴遏制中国的动力不足

美国多数盟伴出于自身利益的考量,在遏制中国问题上的动力仍显不足。在全球新冠肺炎疫情出现转机、中国向世界展示扩大开放决心的背景下,大多数美国盟伴向中国传递出深化对华合作的积极信号。在中共二十大结束后,越南和德国领导人先后访华,均表达了与中国深化经济合作、支持经济全球化和贸易自由化、反对“脱钩”和“阵营对抗”的态度。作为美国重点拉拢的对象,东盟绝大多数国家不愿在中美之间“选边站”。2022年11月举办的第25次中国-东盟领导人峰会通过了《关于加强中国-东盟共同的可持续发展联合声明》等成果文件,展示了东盟国家深化对华合作、维持对华关系稳定的决心。近期,欧盟因美国向其高价出售天然气、《2022年通胀削减法》在电动汽车补贴上歧视欧洲企业等问题对美滋生不满,试图通过发展对华关系平衡来自美国的经贸压力。

(三)中期选举后美国国内政治的掣肘

在2022年11月举行的美国中期选举中,尽管共和党鼓吹的“红色浪潮”并未出现,但拜登政府仍面临一个“分裂”的国会,这增加了其推进国家安全战略时的阻力。

在中国议题上,鉴于共和党对华持超强硬立场,其控制众议院后将干扰拜登政府的对华战略部署,提升管控中美战略竞争的难度。对华强硬派、大概率在2023年初出任众议院议长的共和党议员凯文·麦卡锡先前曾表示,他若当选众议院议长,将效仿佩洛西“到访台湾”、成立特别委员会对华发起新冠病毒溯源调查。在共和党的压力下,美国或将在地缘政治、先进技术、供应链等议题上强化对华竞争,尤其可能在台湾问题上发起更多挑战,这将减少拜登政府对华政策的回旋余地。

在气候变化议题上,由于共和党对此普遍持怀疑态度,拜登政府的气候变化议程可能受到掣肘。民主党对国会两院的控制是先前拜登政府在清洁能源立法等议题上取得成效的重要保障。共和党在控制众议院后,可能通过举行听证会、实施监管和调查等方式增加相关法案的实施难度,限制拜登政府向国际社会兑现气候变化相关承诺的能力,使其国际声誉受损。

在“印太经济框架”方面,尽管该框架已步入实施阶段,但由于共和党不愿为拜登在印太地区增强气候韧性和加大基础设施建设提供支持,加上美国工会和环保组织强烈抵制自由贸易协定,该框架未能得到众议院的有效支持,拜登政府只得采用颁布行政令的方式来推进该框架。共和党控制众议院后,该框架得到众议院支持的可能性进一步降低,这将破坏美国“印太战略”的推进节奏,影响其利用该框架遏制中国的效果。

四、新版国家安全战略对美国对华政策的影响

拜登执政以来,美国对华政策不仅未能走出特朗普政府留下的阴影,反而在大国竞争的道路上越走越远。随着以聚焦“中国挑战”为底色的《国家安全战略》报告的出台,未来美国对华政策的前景将更趋严峻。

(一)助推美国对华政策中的“新冷战”趋势

即便拜登政府多次声称美国不寻求“新冷战”、无意围堵中国,但其施政举措和战略报告的对华消极定位无疑助推了美国对华政策中的“新冷战”趋势。在意识形态方面,拜登政府试图给中国贴上“专制国家”的标签,在对华竞争中大力强调“人权”“民主”等价值观因素的作用,为中美关系注入更多的意识形态对抗色彩。在国际制度方面,拜登政府污称中国破坏“基于规则的国际秩序”,指责中国利用经济影响力“胁迫”他国、输出“威权”模式和限制国内市场准入。在地缘政治方面,拜登政府认为中国企图在印太地区扩展势力范围、谋求全球主导性大国地位和扩张军事实力,主张通过打造“小多边”安全联盟、增强军事威慑、“以台制华”等方式构建遏华“包围圈”,挤压中国在西太平洋地区的战略空间。有学者认为,拜登政府的做法与冷战初期杜鲁门政府的行为高度相似,美国正在退到冷战时期的行为模式。

(二)强化美国在先进技术领域的对华封锁

拜登政府认为,先进技术是中美战略竞争的核心,美国必须确保技术优势以“竞赢”中国。如前文所述,报告从加强自身和抑制对手两个方面明确了美国对华技术竞争的路径。在加强自身方面,2022年8月生效的《芯片与科学法》是此种路径的集中体现,该法案将提供约527亿美元的资金补贴和税收减免,并计划拨付高达2000亿美元的研发资金,用于促进美国在前沿技术领域的科研创新。在抑制对手方面,同样以半导体技术为例,在报告正式发布前,美国商务部工业和安全局出台新规,强化对华半导体的制裁力度,禁止向中国出口14纳米以下制程的先进芯片。

报告正式出台后,美国行政部门着手强化对华技术封锁力度。一方面,美国将继续加强对华半导体技术封锁。2022年10月27日,美国商务部副部长艾伦·埃斯特维兹表示,美国正在与荷兰和日本谈判,以阻止两国的光刻机制造商继续向中国出口光刻机。这表明美国在收紧出口管制政策后,将从芯片制造工具入手,进一步限制中国获取先进芯片的渠道。另一方面,美国将扩大对华技术封锁的范围。据白宫官员透露,美国决定将对华出口管制重点从半导体扩展至量子信息科学、生物技术、人工智能软件和先进算法等其他高技术领域,并正在制定相应方案。

(三)加速构建“去中国化”供应链进程

在报告中,拜登政府认为美国的供应链安全受到以中国为代表的“异己国家”的威胁,提出通过投资国内基础设施、推动制造业向本土回流以及向盟友转移、确保供应链供应商多元化等方式减少对这些国家的依赖。其中,联盟是重构供应链的重要依托,美国不仅将供应链议题嵌入美国-欧盟贸易和技术理事会、“印太经济框架”“美洲经济繁荣伙伴关系”等区域性合作机制之下,还在不同领域组建议题联盟,试图打造以美国为中心、将中国等排除在外的全球供应链新网络。

在半导体制造领域,美国通过提供资金补贴和税收减免等方式吸引韩国、日本和台湾地区的半导体企业赴美投资建厂,要求接受优惠政策的企业十年内不得在中国等国新建半导体工厂。在中低端制造业领域,美国将印度、越南作为承接中低端制造业的重要基地,借此削弱中国在制造业领域的龙头地位。在关键矿产资源领域,为降低对中国的依赖,美国联合澳大利亚、加拿大、德国、日本、韩国等10个盟国共同组建“矿产安全伙伴关系”,以确保关键矿产的生产、加工和回收,维护美国在关键矿产领域的供应链安全。在报告出台后,美国将加速构建“去中国化”供应链进程,削弱中国在全球供应链体系中的地位,推动自身及盟友在关键供应链领域对华“脱钩”。

五、结语

拜登政府《国家安全战略》报告的出台,标志着美国国家安全战略的调整告一段落,美国竞争性对华政策框架基本定型。2021年拜登执政后,将“大国竞争”确立为美国国家安全战略的主题,把中国定位为“头号挑战”,即使俄乌冲突爆发也没有改变美国聚焦中国的初衷。与其前任相比,拜登政府在对华遏制方面高度重视盟友、价值观和国际规则的作用,政策工具更为丰富多样。

报告开篇提到,美国的愿景是建立一个“自由、开放、繁荣和安全的世界”。在这一世界中,美国与“志同道合”的盟伴分享先进技术、关键供应链和民主价值规范,借助盟友力量实现“重振美国实力”的国内议程,同时将中俄等排除在新的国际体系外,阻滞其利用重要国际资源发展自身的步伐,推动美国“应对大国竞争”的国际议程。当然,美国并不打算也无法做到与中国完全“脱钩”,而是将根据自身利益需要在关键领域对华“脱钩”,并选择在特定领域与中国合作

确切来说,美国的愿景是在中美竞争格局将会持续的背景下,推动国际社会分裂为中美分别领导、部分重叠的两个世界,这两个世界在先进技术、关键供应链及关涉军事安全的领域完全或基本“割裂”,但在中低端制造、气候变化、战略稳定等议题上依旧保持连通。尽管美国利用俄乌冲突部分地推进了其愿景的构建,但仍面临内外两个层面的挑战。在内部,严重的政治极化、社会分裂和贫富分化,将削弱美国构建其世界愿景的能力,掣肘美国的外交政策议程。在外部,美国能在多大程度上推动盟伴与中国在关键领域的“脱钩”,决定了美国遏华“铁幕”的坚固程度。

面对美国对华政策展现出的“新冷战”态势,中美两国政府的当务之急是管控分歧。2022年11月14日,两国元首在印度尼西亚巴厘岛举行会晤,就事关中美双方及世界和平的重大问题展开沟通。中美元首会晤充分表明双方均有管控分歧、避免冲突、发展合作的意愿。习近平主席强调中美关系“不偏航、不失速、更不能相撞”,拜登总统同样表示“中美竞争不应该演变为冲突,两国必需负责任地管理竞争”。当前世界由分到合的“后冷战时代”已然结束,未来的不确定性陡然增加,中美两国必须直面这一现实,明确中美关系的基本政治共识与战略底线原则,在求同存异和相互尊重的基础之上管控分歧,避免分歧演化为对抗冲突。

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