刘尚希:中国需要一次更广泛的改革

选择字号:   本文共阅读 19468 次 更新时间:2023-11-18 19:47

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刘尚希 (进入专栏)  

 

这些年来我们经济思维相对来说比较发达,一直推进市场化改革。市场化改革目的是什么?

通俗地讲,就是怎么挣钱,让人民生活好起来、国家强起来,相对于计划经济,承认物质利益的激励作用,这已经是个很大的进步了。

处理好国家与市场的关系,有利于放开搞活,充分利用我们国家的劳动力资源,再借助于市场优胜劣汰机制,对外开放、引进外资、引进技术,发挥了我们劳动力充足的优势,让大家的生活水平提高了。

而“国家与社会”的改革,就慢于经济方面,城乡关系当然是“国家与社会”关系中最核心的一部分,关涉大多数人的身份、权利,还有很多其他的内容,比如干部身份和工人身份等划分,都是在这一框架里头。

有些人担心农民大量举家迁徙进城后,一旦出现大的经济波动,社会稳定怎么办,因而就有了所谓“农村是劳动力的蓄水池”的说法,农村可以吸纳大量的失业人群。这就是说,要做一种准备:让三五个人去种一个人可以种的地,这样每个人就只是吃个半饱。历史的记忆总是担心农民没有土地,进城之后不利于社会稳定。

对“国家与社会”关系的改革,首先就是要取消这种社会身份划分,赋予市民、农民等不同职业身份人群以平等的社会权利,这个是属于社会改革范畴内的。

这也是为什么后来我们提“新型城镇化”,更明确地提出了“以人为核心的新型城镇化”,也是意识到了这一点,不能光让土地城镇化,光从经济的角度把农民的地征过来了,造房子、卖房子,城市里头一片繁荣,农民仅仅是个打工者,也要让人实现真正的城市化,实际就是农民的市民化。

这个困难是很多的,涉及很多体制机制改革的问题,比如农村“三块地改革”,以及农民进城后作为新市民,能否享受到和老市民一样的公共服务。

从我们的调研来看,一些三、四线城市放开户籍后,在公共服务资源有限的情况下,还是优先老市民的,看上去新市民有“排队资格”,但不一定排得上。

以现在地方财政的状况,新市民排到的机会可能会越来越小。

在这种情况下,地方政府就更难周全了,这就涉及一个中央与地方的关系问题。我们过去是一个静态的社会,人不流动,可以按照地理思维去考虑问题、设计政策,但现在我们有大规模的人口迁徙,是一个动态的社会,地理概念的局限性越来越大。

在这个社会中,比如说我们的校舍、医院,它应当根据常住人口来考虑,而不是户籍人口,也包括我们讲的“编制”,比如,一个地方警察有多少,是不是应当与当地的常住人口有关,但目前这些编制的配置是按户籍人口来的,这就是很多地方有大量协警的一个原因。

这种按照户籍人口以编制管理的体制,实际上是从计划体制一直延续到现在,它适应一个静态社会,在目前很容易出现失灵。

有时候我们去调研,会被问到一个问题:“你看我们是劳动力输出大省,这些劳动力从小受教育等公共服务,我们都付出了大量的成本,但是我们啥也没有,也没税收也没GDP,劳动力流入大省是不是应该给我们分一杯羹?”类似这样的区域利益协调问题不可能由地方之间一一去协调,成本比较低的办法无疑是由中央来负责。

当这种涉及全国人口流动的事权时,就需要进一步协调中央和地方的关系,包括中央和地方的财政关系、中央和地方的事权支出责任划分,适当上移是大趋势。

我们现在的这种中央与地方关系的基本框架,还是过去的体制遗留下来的,它已经不完全适应于现在的动态社会。

从发达国家的经历来看,由中央政府承担的社会责任是越来越大。比如说社会保障,大多数国家是由中央政府来承担。

发达国家中央政府本级收入占60%以上,本级支出至少50%,而我们国家中央本级收入占全国财政收入的40%多,分税制改革之后曾经达到50%多,后来逐年下降;支出方面下降得更快了,只有14%左右,如果把两本预算(一般公共预算和政府性基金预算)加在一起,中央本级财政支出占全国财政支出的比重不足10%。

发达国家的财政比重也是逐步提高的,因为发展程度越高,跨区域的问题就越多,宏观的问题就越多,事权、支出责任不得不上移。这种变化趋势与制度无关,与发展程度相关。

目前地方不仅是经济发展的责任主体,也是社会发展的责任主体,还有生态文明建设等各种责任,都压给了地方,但地方政府的能力是有限的,尤其是协调能力、解决跨区域问题的能力。层级越低,这样的能力就越低。随着我国经济社会发展程度的提高,事权、支出责任也都需要上移;否则,治理成本将会指数化上升。

眼前已经到了中央和地方财权、事权需要改革的节点。而且是迫切需要调整,不调整只会导致地方“小马拉大车”,效率越来越低,可能内生出一种风险:“治理失灵”,这种风险像“温水煮青蛙”,其过程是难以直观感受到的。

各部门把责任层层下移,但权力都是在上头,这也就形成了一个权责的严重不对称。权小的责任大,权大的责任小。从一个基本的原理来看,权大的责任小,做决策风险小、成本低,就有可能导致官僚主义;而权小的责任大,只能被迫应付,就会导致各种形式主义。

目前“权大责任小,权小责任大”在一些地方、一些领域比较常见。在财政上体现出来就是“上面点菜,下面买单”,如果点菜和买单不是一个人,点菜的就会使劲点,因为他不知道要花多少钱。

每个部门发一个文件,实际上都含着“点菜”的意图,但各个部门横向间是“背靠背”的,“点菜”的时候总是会优先考虑部门的需要,“优先”太多,本来一人一个菜够吃了,但信息不对称,往往多点菜,地方财政盘子只有那么大,自然也就买不起单了。此外,在统筹协调不力的条件下,也容易在单一目标下“层层加码”。

实际上这些都属于治理的问题。市场经济的变化带来了社会的变化,治理也要跟上。特别是一些旧的问题没有解决,新的问题又产生了,比如少子化、老龄化等,这些对经济增长当然会带来影响。

现在最大的担忧就是我们是不是走向了拐点,经济增速会不会不断探底。一方面,我们要坚定信心,但另一方面,要有风险意识,要评估今后的变化趋势,以及对于我们实现2035年目标,即人均收入达到中等发达国家水平的影响,包括可能引发国际社会对中国发展趋势的预期与判断,这都会连带影响外资外企、国际贸易和投资。

因此,目前推动经济复苏尽快回归正常增长状态,这是至关重要的。这里面,改革还是非常重要的,基于目前的状况,我们可能还是需要一次颇具深度和规模的改革,释放新一轮改革红利。

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