李艳芳 张媛媛:“绿色与绿色”的冲突与协调

——基于可再生能源土地利用与生态保护法律制度矛盾的分析
选择字号:   本文共阅读 5628 次 更新时间:2023-11-01 07:09

进入专题: 可再生能源用地   绿色冲突   生态红线   生物多样性  

李艳芳   张媛媛  

内容提要:在“双碳”战略背景下,中国可再生能源已进入大规模开发阶段。可再生能源用地需求与生态保护法律制度之间的冲突日益激烈,主要表现为可再生能源发展与生态保护红线管理的空间冲突,可再生能源规划与生态空间用途管制的规则冲突,可再生能源扩张与保护生物多样性的价值冲突。导致冲突的外因为可再生能源空间规划的法律实现尚未成熟,究其根本原因则是应对气候变化行动对土地利用的间接影响被忽视。目前,美国、欧盟与德国在可再生能源用地和生态保护制度方面的立法与实践对中国有可借鉴之处,中国亦可通过设立可再生能源专属规划区缓和空间冲突,为可再生能源用地提供法律保障以解决规则冲突,完善可再生能源用地管理框架以协调价值冲突。

关 键 词:可再生能源用地  绿色冲突  生态红线  国土空间规划  生物多样性

 

在《巴黎协定》呼吁全球脱碳的背景下,发展规模化可再生能源绿色电力系统成为实现碳减排目标的决定性方案。①根据国际能源署的预测,在2021-2026年间,全球绿色电力生产将每年增长305GW,与前五年相比增长60%②,大规模可再生能源开发会挤占野生动物栖息地、自然保护区③。因此可能会产生发展绿色电力与保护环境之间的冲突,即“绿色与绿色的冲突”,并在制度上对可再生能源电力规模的持续扩张发展构成障碍:可再生能源项目审批建设,不仅受综合性法律法规限制,还受噪声、污染、美学等法规限制,不遵守任何一项都可能使项目陷入停顿。④由此导致的用地供给不足,已成为制约可再生能源发展的最大障碍。

可再生能源用地与生态保护法律制度的冲突,亦是影响中国能源转型的障碍之一。2022年5月,国家发展和改革委员会、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》强调指出,加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系,到2030年,中国风电、太阳能发电总装机容量力争达到12亿千瓦以上。这意味着中国可再生能源已进入大规模开发阶段。在“双碳”战略驱动下,可再生能源建设利于中国能源转型,但可再生能源开发与生态环境保护于土地利用上日益激烈的绿色冲突亦不可忽视。保障可再生能源用地,减轻可再生能源生态环境影响,缓和基于土地利用方式转型产生的绿色冲突,是可持续能源发展战略的重要组成部分。

一、可再生能源土地利用与生态保护法律制度的冲突

可再生能源土地利用与生态保护法律制度之间的冲突,主要表现为:大规模可再生能源开发对土地的需求与生态保护红线管理存在的空间冲突;可再生能源规划与生态空间用途管制制度存在的规则冲突;可再生能源审批与保护生物多样性存在的价值冲突。

(一)可再生能源发展与生态保护红线管理的空间冲突

在土地利用规划上,可再生能源规模化开发之用地需求与生态保护红线管理制度存在空间冲突。中国《环境保护法》第29条规定了生态保护红线制度,并在《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中指出,生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途。风电场的建设往往与生物栖息地丧失、噪声污染相联系,因此成为重点规制对象。空间限制是可再生能源潜力的重要决定性因素。⑤以风能、太阳能为代表的可再生能源均属于能源密度低、土地利用密度高的能源形式,在土地资源有限的前提下,大规模可再生能源基础设施的部署会加剧这种“绿色冲突”。如内蒙古将在“十四五”期间实施“新能源倍增工程”,建设全国最大的新能源基地⑥,鼓励可再生能源的开发建设,但与此同时,内蒙古亦提出将生态建设作为最大的基础设施建设,将50%以上的国土划入生态保护红线,明确在草原森林重要生态功能区不再新上风电、光伏项目⑦。受此影响,辉腾锡勒草原保护区内88.24万千瓦风电项目将在近两年进行全面清理整顿。地方政府执行生态红线政策时采用这种“一刀切”的管理方式,在对可再生能源项目的环境生态系统影响研究不足的情况下限制土地使用,忽略了可再生能源规模开发的用地需求。

中国生态保护红线的制定标准单一,并没有综合考虑社会、经济、生态因素以及可再生能源设施中技术进步带来的积极因素,阻碍了生态红线制度发挥应有功能的同时,阻碍了可再生能源用地的利用。而国土空间规划中的生态保护控制区域并非一条,还包括林地红线、自然保护区、风景名胜区、地方饮用水源地区、森林公园核心景区等特定区域。⑧这些生态保护制度上的关系尚未协调一致,且生态红线划线区域宽泛,降低了土地使用效率。一方面,可再生能源项目“未批先建”的情况越来越多,甚至出现“假光伏农业”行为,挤占耕地资源。另一方面,生态红线外的可再生能源用地生态监管制度不够完善,生态利益在开发中未得到有效保护。如山东省微山县曾出现在严禁开发的自然保护区内,某光伏开发项目取得了当地林业局、发改局、国土局、环保局的批复的情况。⑨在没有正视可再生能源刚性用地需求的前提下,单一价值选择的生态政策执行方式加深了本就因土地资源紧张导致的低碳发展与生态保护之间的矛盾。

(二)可再生能源规划与生态空间用途管制的规则冲突

在土地利用法律依据上,可再生能源规划与生态空间用途管制制度存在规则冲突。中国可再生能源用地的法律依据主要来自《土地管理法》。按照该法规定,国家实行土地用途管制制度,并根据用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。⑩此外,《城乡规划法》《环境保护法》《野生动物保护法》《森林法》《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020)》《草原法》也提供了相应的法律依据。(11)由于立法主体、调整对象不同,法律间衔接不足,致使在规制内容上存在重叠、冲突的情况,尽管国土空间规划“一张图”监督信息系统的实施令此问题有所缓解,但地方政府对项目用地管理和执法尺度仍存在偏差。如对于未利用地,其规划与确认、利用及交易方式方面的认定,在实务中仍有差异。

可再生能源用地法律依据效力较低,解释任意性强,易导致与生态保护政策的冲突。中国可再生能源土地利用的规则多是伴随着可再生能源产业扩大形成的,分布于不同层级的规范性文件中。《土地管理法》《农村土地承包法》等上位法出台较早,未能预估可再生能源用地的特殊情况,且在后续修订中也未基于可再生能源迫切发展的特殊要求,增加了可再生能源用地的不确定性及合规风险。如原国土资源部颁布的《自然生态空间用途管制办法(试行)》对于“生态空间”内涵的解说与现行《土地管理法》有关土地用途的分类就存在划分不一致的情况(12),这极易导致用地冲突。此种规则冲突,在未利用地的林业规划上最为明显。比如,2020年山西省清理的15项风电项目中有11项是由于部分项目选址占用公益林或无法办理林业手续导致企业暂缓建设、放弃建设的。(13)

(三)可再生能源扩张与保护生物多样性间的价值冲突

在土地利用方式上,发展可再生能源的应对气候变化的行动与保护生物多样性之间存在价值冲突。未受有效监管的大规模太阳能和风能项目开发,可能会破坏物种栖息地,削弱移动走廊和栖息地联系的价值,对物种恢复力产生不良影响。由于中国没有专门的生物多样性调查评估程序,一些未划入自然保护区或生态红线内的生物栖息地无法得到法律保障。(14)如2018年湖南蓝山四海坪鸟岛附近风电场正式并网发电,在候鸟迁徙高峰期,不停运行的风机对迁徙鸟类带来一定威胁。(15)在中国台湾地区,嘉义县布袋镇的闲置盐田在“太阳光电2年推动计划”下被开发为光电示范区,此地并非禁止或限制开发区域,也不在《湿地保护法》范围内,但被环保组织认定为重要野鸟栖息地,因此引发相关团体对太阳光电的抵制,该“绿色冲突”最终以缩减光电规划面积,留足30%生态保育区为结果,方才解决。(16)当公众对可再生能源发展的疑虑越来越大,基于价值矛盾的“绿色冲突”很可能升级为社会冲突,增加可再生能源项目开发时间与经济成本。

风能、太阳能基础设施的建设,会直接或间接地取代或影响动物栖息地或农业用地,从而对生物多样性和生态系统服务等产生不利影响。(17)如果可再生能源的选址和设计得到有效监督,并采取激励、资助或缓解措施,不仅可以避免生态影响,还可改善受保护物种的状况。但目前中国对大规模可再生能源项目的跟踪评价缺乏具体的法律约束,这导致实践中可再生能源用地审批及时性不够,操作性不强。在预先筛选与事后监督均不足的情况下,发展可再生能源的应对气候变化行动与保护生物多样性之间存在的价值冲突无法得到有效协调。

二、可再生能源土地利用与生态保护法律制度的冲突缘由

可再生能源规模化开发挤占生态空间,激化了土地矛盾,增加了非国家行为体卷入局部冲突的风险。(18)与此同时,气候变化本身的不确定性和动态性破坏了法律的一致性、确定性,加剧了绿色冲突。(19)中国可再生能源与生态保护法律制度绿色冲突的外因,可归结于可再生能源空间规划的法律实现不成熟。但究其内因,则与气候行动对土地利用的间接影响,即应对气候变化的缓解措施加剧了土地的稀缺性并激化了土地利用的竞争紧密相关。

(一)外因:可再生能源空间规划的法律实现不成熟

空间规划强调以均衡的可持续发展为目标,促进以土地为依托的空间资源的公平配置与高效利用。2022年5月,国家发展和改革委员会、国家能源局发布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》提出完善新能源项目用地管制规则,将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”中,标志着可再生能源空间规划开始形成,但其法律实现仍不成熟,可再生能源空间规划与生态保护法律制度之间的潜在冲突仍然存在。

第一,可再生能源空间规划缺乏法律保障。虽然《可再生能源法》第4条规定了可再生能源发展的优先地位,但该条的“优先”指的是可再生能源相较于化石能源领域的优先发展地位。目前可再生能源空间规划无法可依,导致在司法实践中出现可再生能源发展土地利用与生态利益发生冲突时,前者常让位于后者。但是,同样为了缓和绿色冲突,新西兰在2014年《资源管理法》修正案中赋予了可再生能源发展更高、更具体的法律认可。其在原本第6条第3款“保护重要的本土植被区域和重要的本土动物栖息地”后增加了第7条第9款和第10款,“根据《资源管理法》行使职能和职责的所有人员必须特别注意:气候变化的影响、可再生能源的使用和发展所带来的好处”。当可再生能源用地与生态保护制度发生法律冲突时,第7条的存在让裁判者必须权衡所有土地竞争的影响因素,以更好地实现该法的单一目的。(20)与传统能源的使用仅受到资源规模和获取途径的限制不同,可再生能源扩张主要受用地分配的限制。(21)因此,为可再生能源土地供给提供法律保障具有必要性。

第二,可再生能源空间规划与生态空间规划、国土空间用途管制制度衔接不畅。土地利用法律规制本就相当复杂,能源法律体系的多层次、多行为又加剧了可再生能源用地规制的复杂性。从落实国家区域协调发展战略角度看,各层级可再生能源空间规划与生态空间规划之间如何实现相互协调、配合与衔接等问题,现有国家政策尚不能给出清晰答案。以“三线”为载体,协调各类空间管控手段,形成“多规合一”的空间规划是中国治理政策改革的重点。但在实践中,更多是形式上的合并,通过缩短审批时间来优化营商环境,并没有授权“破法”审批职能,没有深入探索多个审批环节的内在联系。(22)

(二)内因:气候行动对土地利用的间接影响被忽视

气候行动对于土地利用的间接影响,在法律协调中常常被忽视。可再生能源的兴起及广泛部署,成为一些严重土地冲突的根本原因。(23)在中国“双碳”战略引领下,具有旺盛土地使用需求的可再生能源开发作为缓解气候变化的有效措施迅速扩张,正在对土地利用方式产生冲击,引发了土地资源的稀缺性。

第一,在“双碳”战略背景下,可再生能源大规模用地需求加剧了土地资源的稀缺性。可再生能源扩张,虽然有利于缓解气候变化,满足公众的清洁能源需求,但在可再生能源目标制定中存在的潜在技术、经济能力、环境背景或社会价值观的冲突,则又可能成为社会发展的负担。迄今为止,能源对土地使用的需求一直很低,约占全球土地的2%。但在气候变化影响下,可再生能源的快速发展和“能源蔓延”成为世界范围内物种栖息地与生物多样性丧失的重要因素。像太阳能发电厂和风电场项目的建设需要大面积土地,而这部分需求长期被低估。另外,从功能系统优化的角度看,互利共生的协同关系是土地本体完善的高级表现。(24)但中国对土地利用的可再生能源评估模型与生态评估模型的分散性与不平衡性导致对开发项目分析不全面,使得可再生能源设想方案的政策评估范围过于狭窄。

第二,利益相关者的利益诉求未得到充分重视,加剧了绿色冲突。受可再生能源开发影响的利益主体众多,像以盈利为目的的可再生能源公司,希望使用廉价电力的用户,旨在实现可再生能源目标的政府部门,以及抽象的利益主体如从缓解气候变化措施中间接受益的人群。(25)在可再生能源土地利用中,不同利益诉求的主体作出的选择存在矛盾,且未实现有效沟通。在选址过程中,公众的参与更多关注可再生能源项目建设对经济、环境、房地产价值、美学的影响,而忽视土地的社会功能。在可再生能源项目审批中,地方政府倾向于基于更大的风险或负面影响、政治利益及未能充分重视的本地区以外可能发生的利益而作出狭隘或保护主义的决定(26),而非基于土地属性的科学分配利用角度作出决定,致使在推动“双碳”战略时,双方虽存在着相似的利益,但仍然在发展可再生能源与保护生态多样性的价值选择中存在冲突。

三、美欧国家可再生能源土地利用与生态保护制度冲突解决机制

正视可再生能源发展的用地需求,缓和其与生态保护法律机制的冲突,提高可再生能源用地审批的效率,是扩大可再生能源用地规模的重要措施。随着中国能源转型的推进,了解其他国家的做法有利于绘制中国可再生能源用地法律保障蓝图。

(一)美国:规划可再生能源优先发展区

在能源政策的压力下,公用事业规模的可再生能源扩张对土地的需求非常迫切。根据美国能源部的数据,若于2050年实现太阳能占电力供应45%的目标,太阳能建设用地将是马萨诸塞州面积的2倍。(27)为了既能保障可再生能源用地供给,又能缓解绿色冲突,美国在制度创新上作了一系列积极探索。

第一,在公共土地上划定清洁能源优先发展区,满足可再生能源用地需求,解决空间冲突。(28)美国将发展可再生能源列为公共土地利用的优先事项,加速优先发展区的可再生能源用地审批。美国土地管理局、渔业和野生动物管理局以及国家公园管理局组成的综合管理委员会制定了2012年西部太阳能计划,主要调查和确定西南六个州公共土地上的太阳能优先发展区以及17个指定租赁区(29),以促进公共土地上的可再生能源发展潜力挖掘。目前,美国已经在公共土地上划定了70万英亩的优先发展区(30),用于公用事业规模的太阳能和风能开发,潜在产能达数万兆瓦(31)。

第二,通过立法提高可再生能源用地的法律地位,解决规则冲突。美国有超过6.4亿英亩的公共土地,为协调土地兼具的经济价值和生态价值,美国《联邦土地政策和管理法》(FLPMA)要求根据多用途和持续收益的双重原则(32)对公共土地进行管理。2005年,《能源政策法案》规定允许在公共土地上建立非水力发电的可再生能源设施(33),为风光电、地热等可再生能源的土地供给提供了法律保障。《公共土地可再生能源发展法案》(2020)为可再生能源公共土地利用提供了直接法律依据,该法案鼓励开发利益冲突程度较低的优先领域,即能源潜力高、对野生动物及栖息地和其他资源影响较低的地区,同时尽量减少对野生动物、栖息地和文化资源的影响。(34)

第三,通过“智能开发原则”将可再生能源项目带来的环境影响分级处理,缓和绿色冲突。2016年,美国土地管理局、林业局和能源部通过“智能开发原则”审查西部太阳能计划,并将其逐步扩展到风能审批应用中,以快速审核可再生能源用地的潜在环境影响,保护生态利益的同时兼顾用地审批效率。智能开发原则包括以下内容:首先,确定预先筛选的优先地点。备选地点应具备丰富的可再生能源,接近现有或计划中的输电基础设施以及尽量减少对环境、文化和其他资源影响的条件。其次,可再生能源项目选址应避免对高质量的野生动物栖息地、用于保护荒野的地区、具有部落和文化资源重要性的地区或其他特殊地点进行开发。再者,减少或消除可再生能源项目开发中不可避免的影响。(35)如制定区域缓解策略,确定可再生能源的预期影响,评估最紧迫的生态问题,并提供缓解费用建议,以抵消可再生能源项目的负面影响。

图1 “智能开发原则”审批流程(36)

(二)欧盟:整合可再生能源用地审批程序

促进可再生能源发展是欧盟能源政策目标之一。《可再生能源指令》要求,2030年欧盟可再生能源至少满足总能源需求的32%。(37)欧盟通过综合运用战略规划与空间规划对可再生能源项目选址,尽力避免对生态环境产生负面影响,并精简手续以提高可再生能源项目启动的效率。对此,以风能开发为例试作如下说明:

首先,风能项目审批部门通过预筛选发现可再生能源利用与生态保护需要间的潜在用地冲突。具体而言,主管部门需对可再生能源开发潜力高的地区进行生态影响评估,以确定可再生能源项目是否与Natura 2000(38)指定地点重合,是否会对指定地点的物种和栖息地产生显著影响,以降低风能项目影响的不确定性。在德国黑森林大松鸡案中,主管部门难以对风能开发项目对大松鸡数量造成威胁的影响过程进行评估,因此基于优先满足最小存活种群的空间和功能的要求,通过模型评估出对种群数量威胁不确定性最低的地点作为风能项目选址地点。(39)通过考虑风能项目对生态种群整体的影响而非对局部或个体生物的影响,有利于在权衡生态利益的同时,增加风能发展的土地空间。

其次,风能项目审批部门根据选定地点的环境保护目标,将项目环境评估(EIA)与规划的战略环境评估(SEA)相结合进行适当性评估,以确定风能项目的潜在影响以及应采取的缓解措施。此前,风能项目审批时间为42个月,花费平均4.1万欧元(40),行政负担严重阻碍了可再生能源用地的及时取得。因此,欧盟简化整合了可再生能源用地的审批程序,对《可再生能源指令》等法令进行修改,将可再生能源政策、土地条例及环境影响评估联系起来,降低可再生能源项目开发复杂性,减少审批程序时间,以降低审批成本。

最后,当存在可再生能源项目的生态影响无法避免的情况时,在特定条件下,可对栖息地物种保护条款克减,以解决可再生能源扩张与保护生物多样性间的价值冲突。根据《栖息地指令》第6条第3款、第4款的规定,在可再生能源开发中,显然缺乏替代缓解措施时,如果该地存在优先保护物种或栖息地,但存在公共健康和安全利益的情况,或该地不存在优先保护物种或栖息地,但存在压倒一切的公共利益时,可以在采取一切必要的补偿措施以确保Natura 2000网络的一致性的前提下,允许减损物种保护规定以授权执行可再生能源项目。(41)而可再生能源开发属于“公共利益”,可以适用该克减条款,在采取补偿措施情况下,授权通过可再生能源项目审批,这样就可以避免为了保护生态而放弃其他减碳项目的“一刀切”政策。

(三)德国:修改立法保障可再生能源用地

德国作为制造业强国和能源需求大国,在气候危机和俄乌冲突双重压力下,能源匮乏,能源来源单一、对外依赖性强等问题亟待解决。德国联邦议会在2022年《可再生能源法》(EEG)修正案中规定,到2030年,德国可再生能源电力供应占比目标将提高到80%(42),以实现能源独立和到2045年碳中和的目标。在此背景下,作为“可再生能源扩张的加速器”,《可再生能源法》(EEG2023)、《陆上风能法》(Wind BG2023)、《自然保护法》(BNatSchG2023)等一系列法案的修改,为可再生能源扩张的用地供给提供了法律保障。

第一,设定具有约束力的“区域指标”(Flchenbeitragswerte),分解可再生能源土地利用总目标。《陆上风能法》规定,到2032年德国2%的面积将用于陆上风力发电。(43)迄今为止,德国只有约0.5%的陆地面积可实际用于陆上风力涡轮机建设。(44)因此,出于对各州情况差异及公平性的考量,德国规定了具有法律约束力的“区域指标”,即在2032年前,为各城市州和其联邦州(45)分别设定0.5%、1.8%~2.2%不等的陆上风能开发土地面积指标,并通过地方立法或空间规划等形式执行。(46)达到目标土地面积指标的州,可以将其部分风能开发区提供给其他州。(47)若一个联邦州没有完成风能供地指标,该州制定的关于风力发电装置保持与建筑物最小距离的法律规定将不适用于风能开发区。(48)该规定减少了限制对风电装机的法律阻碍,力保风能开发目标的实现。

第二,提升可再生能源开发的优先等级,协调陆上风能扩张和物种保护的利益冲突。《可再生能源法》规定了可再生能源开发符合压倒一切的公共利益,服务于公共安全的原则(49),加强了其在土地规划和批准过程中的优先地位,为陆上风电开发的法律冲突豁免提供便利,以满足可再生能源迫切扩张的需要。此外,《自然保护法》(BNatSchG)的修订考虑了物种保护和陆上风能项目扩张的兼容性,在法律上确定了景观保护区被纳入风能开发选址范围(50),并详细列明风力涡轮机运行是否显著增加繁殖地附近鸟类死亡或伤害的专家评估。与此同时,联邦自然保护局应制定国家物种援助计划,保护受可再生能源开发影响的物种和栖息地(51),以协调潜在的绿色冲突,简化和加快陆上风能建设的审批程序(52)。

四、中国可再生能源用地与生态保护法律制度协调的具体实现

2019年5月,中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出,国土空间规划要“明确规划约束性指标和刚性管控要求,同时提出指导性要求”,“为可持续发展预留空间”,并“推进生态文明建设”。协调土地利用的环境利益与可再生能源发展谋求的清洁能源的利益,不应被视为相互竞争的问题,应在未来能源系统中找到可持续性的解决办法,需要考虑多方利益,整合包含土地—可再生能源—环境影响综合评价的规划工具箱。(54)

(一)设立可再生能源专属规划区以缓和空间冲突

首先,划定可再生能源发展专属规划区,满足可再生能源发展的用地体量需求,利用规划环评解决可再生能源项目潜在的生态冲突。不相容土地利用的一种传统解决方法是采取分区的法律手段,在某一区域内开展准许的土地利用。利用规划环评做好可再生能源的空间规划,考虑可再生能源的特殊性,采用量身定制的方法,将环境考虑因素有效地融入可再生能源决策中。针对大规模可再生能源用地,政府应加快推进将新能源项目的空间信息纳入国土空间规划“一张图”,明确将发展重点放在能源潜力高、环境影响和其他冲突较小的地区。

其次,深化可再生能源统筹部门的系统改革,鼓励跨部门合作,有利于满足可再生能源用地项目审批的效率需求。为了将不同土地上的冲突进行统一协调,需要考虑设立超出现有机构管辖能力的可再生能源规划委员会。可结合2022年国家林业和草原局印发的《国家公园管理暂行办法》中规定的国家公园范围划定要求,开展充分调查和科学论证,从源头上减少空间矛盾冲突。此外,应加强可再生能源规划管理部门与生态环境管理部门的跨部门协作,尽早开展可再生能源开发布局与生态保护之间的协调规划研究工作,进一步加强项目事前审核及环评管理,加快研究并推动实施可落地的生态修复和生态补偿机制,降低可再生能源项目的外部性。

(二)为可再生能源用地提供法律保障以解决规则冲突

首先,通过立法保障可再生能源土地利用。其一,可以在《土地管理法》第17条土地利用总体规划原则中增加可再生能源用地较其他建设用地的优先性原则或者在第18条国土空间规划体系中加入能源空间的规划。许多国家已实施了促进可再生能源系统的政策,制定了许可证和选址条例,以考虑燃煤发电厂、太阳能光伏板或风力发电场对当地土地直接使用的影响。但很少有国家将这可再生能源政策与土地条例联系起来,并充分考虑能源系统对土地的间接和广泛影响。(54)通过对土地利用总体规划中这一原则的修改,可以加强对可再生能源与土地利用之间的联系,为可再生能源用地提供法律依据。其二,修改《可再生能源法》或在未来的《能源法》中明文规定可再生能源用地保障,以增强法律确定性,加快获得项目许可的程序,促进可持续发展。在法律保障下,在国土空间规划中须充分考虑“双碳目标”,单独设立可再生能源建设用地指标,以满足可再生能源发展的用地需求。

其次,加强可再生能源与生态保护法律制度的衔接,增强可再生能源用地政策的一致性。重新梳理现有管控红线,深化《建立国家公园体制总体方案》中强调的根据自然生态系统的整体性、系统性的内在规律要求,增强可再生能源用地限制的确定性。在可再生能源项目的选址规划中,中国应该加强规划环评与区域环评、项目环评的衔接,将现行生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限和生态环境准入清单用于系统指导环评的进行,进而实现科学的生态环境影响筛选,降低对生态的影响,从源头上预防环境污染和生态破坏。

(三)完善可再生能源用地管理框架以协调价值冲突

首先,建立标准化的可再生能源选址框架,在可再生能源开发、建设、运营中充分考虑对当地的经济和环境问题,并提供缓解环境影响的措施,以推动土地受限地区的可再生能源基础设施的建设。从各国的法律实践可以看出,简化环境审批程序,提高规划环评与项目环评的实施效果,已成为最重要的减轻可再生能源用地中行政阻碍的措施。(55)通过及时评估与科学规划,既减少对高生态价值地区的保护,也利于向绿色能源经济转型。而且,在规划环评审批中加强与规划环评的联动工作,禁止重复评价,制定科学标准,明确空间布局,突出保护重点及其科学内涵,并对重点生态功能实施差别性保护,按照“缓解等级”制定决策进程的模式,以避免影响或减轻影响。

其次,加强公众参与,扩宽信息获取渠道,增强利益相关方的沟通以凝聚价值共识。由于中国的保护地涉及多个利益相关方,因此在可再生能源用地规划上也要采取统一管理并鼓励共同参与的综合模式。主管部门应根据开发者的要求,平等地开展政府、开发者与公众之间的公开对话,以促进妥协。(56)围绕共同价值观作出妥协,将有助于鼓励环境界继续支持可再生能源项目。如只有在物种和栖息地价值相对较高的地区,强调回避才有意义;在物种不多或者栖息地较差的地区发挥可再生能源的作用,更有利于从整体上促进碳达峰目标的实现。

最后,完善中国可再生能源用地开发的事后监管机制。可再生能源用地相关生态政策严苛与生态风险有关,即便在建设时项目没有评估出潜在影响,也不意味着随着条件的变化,后续不会对生态造成一定的破坏,所以实施定期持续的事后监测和研究,很有必要。政府应该及时提供信息,监测项目的建设和运营对环境产生的重大不利影响,建议可再生能源开发商寻求替代性方案,而非禁止开发或强拆。通过提供缓解措施及生态补偿费用,可再生能源项目可以减轻其对濒危物种和受威胁物种的影响,并明确开发的环境成本。

五、结论

规模化可再生能源开发有利于产生气候效益,保障能源安全,亦会引起与生态保护法律制度的绿色冲突。在满足社会对清洁廉价能源的需要、保障可再生能源大规模开发土地需求的同时,降低可再生能源建设的生态影响、减少绿色冲突,是中国实现低碳转型中必须要解决的问题。

在解决空间冲突上,划定可再生能源发展专属规划区,可以满足可再生能源发展的用地需求,发挥规划环评的预筛选作用,以解决可再生能源项目潜在的生态冲突;深化可再生能源统筹部门的系统改革,鼓励跨部门合作。在解决规则冲突上,加强可再生能源空间立法保障可再生能源用地优先地位,加强可再生能源与生态保护法律制度的衔接,增强可再生能源用地政策的一致性,减少可再生能源用地的法律阻碍。在协调价值冲突上,建立标准化的可再生能源用地选址框架,提供环境影响缓解措施指导,加强公众参与,增强利益相关方的沟通,凝聚价值共识,以及完善可再生能源用地开发的事后监督系统,有利于在可再生能源通往低碳之路上充分地权衡环境因素,平衡各方利益需求,以缓和绿色冲突。

[收稿日期]2022-02-02

注释:

①J.Guo,V.Fast,P.Teri,and K.Calvert,"Integrating land-use and renewable energy planning decisions:A technical mapping guide for local government",ISPRS International Journal of Geo-Information,vol.9,no.5(2020),p.324.

②IEA,"Renewables 2021 Analysis and Forecast to 2026",IEA Paris(2021),p.21.

③B.Resh,"Something new under the sun:The drecp and utility-scale solar on the new energy frontier",Nevada Law Journal,vol.18(2017),p.317.

④K.DuVivier,"The superagency solution",McGeorge Law Review,vol.46(20|4),p.189.

⑤N.Huber,R.Hergert,B.Price,C.Zach,A.M.Hersperger,M.Putz,F.Kienast,and J.Bolliger,"Renewable energy sources:conflicts and opportunities in a changing landscape",Regional Environmental Change,vol.17,no.4(2017),pp.1241-1255.

⑥内蒙古自治区人民政府:《自治区能源局召开“十三五”自治区能源发展取得的成就和“十四五”能源发展思路新闻发布会》,http://www.nmg.gov.cn/zwgk/xwfb/fbh/bmxwfbh/nyj/202012/t20201225_370238.html。

⑦内蒙古日报社融媒体:《内蒙古生态文明建设行稳致远》,http://inews.nmgnews.com.cn/system/2021/01/08/013050846.shtml。

⑧于鲁平:《生态保护红线法律制度建设时空主要矛盾解析》,《政法论丛》2019年第6期。

⑨参见山东省高级人民法院(2019)鲁行赔终124号行政赔偿判决书。

⑩黄征学、祁帆:《完善国土空间用途管制制度研究》,《宏观经济研究》2018年第6期。

(11)《森林法》和《森林法实施条例》规定,县级以上人民政府应当组织编制林地保护利用规划,明确林地总量、范围、保护任务和措施。《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020)》明确了严格林地用途管制和定额管理,实行林地分级管理和森林面积占补平衡制度,严格限制林地转为建设用地。《草原法》规定,国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度,国务院草原行政部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划,报国务院批准后实施。

(12)张忠利:《以法典化思维推进国土空间开发保护立法》,《人民论坛》2020年第26期。

(13)山西省能源局:《2020年山西省风电项目梳理情况公示》,http://nyj.shanxi.gov.cn/tzgg/81969.html。

(14)参见黄书彦、林瑞兴:《光电遇见生态——布袋盐田发展太阳光电历程》,《自然保育季刊》2020年6月总第110期。

(15)沈冠楠:《梗塞“千年鸟道”?志愿者喊话湖南蓝山县四海坪风电站项目》,https://mp.weixin.qq.com/s/iqYnWT21TpdgI9_vlA-a_Q。

(16)报导者:《“光”发电不够,还要放对地方:绿能、生态与社会如何共好》,https://www.twreporter.org/a/opinion-electro-optical-environmental-and-social-considerations。

(17)P.Xi,U.Mortberg,and N.Brown,"Energy models from a strategic environmental assessment perspective in an en context-what is missing concerning renewables?" Renewable and Sustainable Energy Reviews,vol.33(2014),pp.353-362.

(18)A.Mansson,"A resource curse for renewables? conflflict and cooperation in the renewable energy sector",Energy research & social science,vol.10(2015),pp.1-9.

(19)E.Fisher,E.Scotford,and E.Barritt,"The legally disruptive nature of climate change",The Modern Law Review,vol.80(2017),p.173.

(20)P.Wallace,"The nature of habitat",New Zealand Journal of Environmental Law,vol.11(2007),p.211.

(21)U.Fritsche,G.Berndes,A.Cowie,V.Dale,K.Kline,F.Johnson,H.Langeveld,N.Sharma,H.Watson,and J.Woods,"Global land outlook working paper:Energy and land use",vol.10(2017),https://www.sei.org/publications/energy-land-use/.

(22)毕云龙等:《国土空间规划许可制度建立面临的问题与对策》,《规划师》2021年第2期。

(23)G.Walker,"Energy,land use and renewables:a changing agenda",Land Use Policy,vol.12,no.1(1995),pp.3-6.

(24)郑红玉等:《面向生态文明建设的土地价值认知反思与重塑》,《中国土地科学》2020年第4期。

(25)E.Fisher,"Law and energy transitions:Wind turbines and planning law in the uk",Oxford Journal of Legal Studies,vol.38,no.3(2018),pp.528-556.

(26)R.Giron,"Struggles on the path to renewable energy:Lessons from sunzia",Natural Resources Journal,vol.54,no.1(2014),pp.81-106.

(27)Nichola Groom,"Special Report:U.S.solar expansion stalled by rural land-use protests",https://www.reuters.com/world/us/us-solar-expansion-stalled-by-rural-land-use-protests.

(28)National Renewable Energy Lab.(NREL),"Land use planning for large-scale solar",Golden,CO(United States),Tech.Rep.(2018),https://www.nrel.gov/docs/fy19osti/72470.pdf.

(29)指定租赁区,是指由BLM的土地使用规划过程确定的具有特定边界的土地,作为通过竞争性报价租赁用于太阳能或风能开发的公共土地的首选地点。太阳能指定租赁区的例子,包括通过西部太阳能计划指定的经济特区,通过BLM亚利桑那州恢复设计能源项目(REDP)规划过程指定的可再生能源开发区(REDA),以及通过BLM的加州沙漠可再生能源保护计划(DRECP)规划流程指定的发展重点领域(DFA)等。

(30)Solar Energy Industries Association,"The Solar Vision for 2021",https://www.seia.org/sites/default/files/2020-11/SEIA-Solar-Vision-2021-117th-Final.pdf.

(31)Yale Center for Business and the Environment,"Key Economic Benefits of Renewable Energy on Public Lands",https://cbey.yale.edu/key-eco-nomic-benefits-of-renewable-energy-on-public-lands-appendices.

(32)U.S.Department of the Interior Bureau of Land Management Washington,"The Federal Land Policy and Management Act of 1976 As Amended",https://www.blm.gov/sites/blm.gov/files/AboutUs_LawsandRegs_FLPMA.pdf.

(33)US Congress,"Energy policy act of 2005",pp.1-27.

(34)116th Congress,"Public Land Renewable Energy Development Act of 2019",https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/3794.

(35)Yale Center for Business and the Environment,"Key Economic Benefits of Renewable Energy on Public Lands",https://cbey.yale.edu/key-economic-benefits-of-renewable-energy-on-public-lands-appendices.

(36)信息来源于Yale Center for Business and the Environment,"Key Economic Benefits of Renewable Energy on Public Lands",https://cbey.yale.edu/key-economic-benefits-of-renewable-energy-on-public-lands-appendices.

(37)European Union law,"Directive(EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources",https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/? uri=uriserv:OJ.L_.2018.328.01.0082.01.ENG&toc=OJ:L:2018:328:TOC.

(38)“Natura 2000”是根据《鸟类指令》(2009/147/EC)和《栖息地指令》(92/43/EEC)建立的自然保护区网络,涵盖欧洲最有价值和最易受威胁的物种栖息地,包含28个国家共2.7万个指定地点。

(39)European Wind Energy Association,"WindBarriers:Administrative and grid access barriers to wind powerdocuments",https://www.slideshare.net/EWEA/wind-barriers-administrative-and-grid-access-barriers-to-wind-power.

(40)European Wind Energy Association,"WindBarriers:Administrative and grid access barriers to wind powerdocuments",https://www.slideshare.net/EWEA/wind-barriers-administrative-and-grid-access-barriers-to-wind-power.

(41)《栖息地指令》第6条旨在要求行为人采取积极的措施,保护生物栖息地,避免指定地点的栖息地恶化或物种受到任何重大干扰。

(42)§1 Ⅱ EEG2023.

(43)Die Bundesregierung,"The Onshore Wind Energy ActExpanding wind energy for Germany",https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/klimaschutz/onshore-wind-energy-act-2060954.

(44)Die Bundesregierung,"The Onshore Wind Energy ActExpanding wind energy for Germany",https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/klimaschutz/onshore-wind-energy-act-2060954.

(45)德国16个联邦州中,13个属于土地面积较大的联邦州(Flchenstaaten),3个(柏林、汉堡和不来梅)属于土地面积较小的城市州(Stadtstaaten)。

(46)§3 Wind BG2023.

(47)§6 Ⅳ Wind BG2023.

(48)§249 Ⅸ Baugesetzbuch2022.

(49)§2 EEG2023.

(50)§26b Ⅲ NatschG2023.

(51)§45d I NatSchG2023.

(52)Foderal Ministry for Economic Affairs and Climate Action,"Habeck presents Germany's current climate action status:Need to triple the rate of emission reductions",https://www.bmwk.de/Redaktion/EN/Pressemitteilungen/2022/20220111-habeck-presents-germanys-current-climate-action-status-need-to-triple-the-rate-of-emission-reductions.html.

(53)X.Pang,U.Mortberg,and N.Brown,"Energy models from a strategic environmental assessment perspective in an eu context-what is missing concerning renewables?" Renewable and Sustainable Energy Reviews,vol.33(2014),pp.353-362.

(54)U.Fritsche,G.Berndes,A.Cowie,V.Dale,K.Kline,F.Johnson,H.Langeveld,N.Sharma,H.Watson,and J.Woods,"Global land outlook working paper:Energy and land use",vol.10(2017),https://www.sei.org/publications/energy-land-use/.

(55)U.Fritsche,G.Berndes,A.Cowie,V.Dale,K.Kline,F.Johnson,H.Langeveld,N.Sharma,H.Watson,and J.Woods,"Global land outlook working paper:Energy and land use",vol.10(2017),https://www.sei.org/publications/energy-land-use/.

(56)R.Giron,"Struggles on the path to renewable energy:Lessons from sunzia",Natural Resources Journal,vol.54,no.1(2014),pp.81-106.

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文章来源:本文转自《河北学刊》2022年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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