刘兆佳:“小政府、大市场”不再后的香港经济管治

选择字号:   本文共阅读 8739 次 更新时间:2023-10-24 22:07

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刘兆佳 (进入专栏)  

 

时至今天,过去长期以来一直被视为金科玉律的名为“放任主义”、“积极不干预”和近年来更为流行的“小政府、大市场”的管治理念,应该说已经不再是香港特区政府所称许的管治理念。事实上,就连那些素来奉“自由市场”为最高原则的西方国家比如美国、英国和部分欧洲国家都越来越背离了“自由市场”的原则,纷纷推行各式各样的保护主义、工业政策、高昂关税、产业补贴、进出口管制和单边制裁等政策与措施。可以说,政府积极介入经济事务已经是全球普遍现象。

今天,特区政府不断强调自己是一个“积极有为”的政府,但未有对何谓“积极有为”政府作出系统性的论述。然而,可以肯定的是,香港绝对不会搞越来越多发展中国家正在搞的“国家资本主义”或部分欧洲国家搞的“全民福利制度”,原因是特区政府不会亦无能力开办大批“国有企业”或者为全体市民提供丰厚和全面的社会福利和服务。就算特区政府要大幅改变政府的经济角色,它也会面对不少难以克服的限制。

须迅速提升发展竞争力

首先,“一国两制”方针的本意是要基本上保存香港原有的、市场主导和比较自由的资本主义,而政府的经济角色则相对有限。基本法规定的低税和“量入为出”的财政政策本身已经限制了特区政府所能担当的经济角色和所能够获取的资源。

第二,一直以来,无论是港英政府或者特区政府,其官员的教育背景和业务专长都大体上与行政、管理、规管市场、执行法律、维持治安、建设基本设施、城市规划、保护私有产权和福利供给等基本管治职能有关,较少主动推动经济规划、经济发展和扶持(新兴)产业等知识和经验。诚然,在公共房屋、社会福利、公共医疗卫生和公营教育这四大领域,香港的情况的确有点“社会主义”味道,但与西方“福利国家”相比在广度和深度上则仍然相差甚远。

第三,经过长时期的发展,香港早已拥有一个体积庞大而且甚为成熟的、以私人资本为核心的资本主义经济体系,这个体系的高度开放性、公平性和便利性,又让香港得以成为各国资本趋之若鹜的投资热土。如果过度介入经济活动反而会过度扭曲市场的运作和引发各种新问题,对香港的国际形象和经济发展不一定有利。

最后,在未来一段日子,全球经济包括中国经济会因为供应链重构、保护主义、贸易战、科技战、消费疲弱、投资不足、通货膨胀、俄乌冲突的广泛影响、各国债务沉重和一些“灰犀牛”和“黑天鹅”等情况屡有发生而处于低沉状态。作为一个高度开放的经济体,香港的经济情况面临各种挑战。

然而,近年来国内外形势的变化和香港经济发展的需要,却要求特区政府在香港经济发展和产业转型升级上发挥更积极的作用,原因是单靠市场的自行调节和运作已经难以奏效。随着中国的发展和世界经济重心向东亚地区移动,香港急需加强与内地和亚洲经贸联系以推动香港经济增长,而美西方对中国和香港的持续打压和遏制,更迫使香港到非西方世界寻找新的国际经济空间和发展机遇。

面对来自内地和其他国家的愈趋激烈的竞争,香港的国际经济竞争力必须迅速提升,而培育新的经济增长点更是刻不容缓的政府工作。因此,尽管特区政府不可能像其他国家般强力和高度介入经济事务,但却也必须在其能力范围内提升其参与经济事务的深度和广度,总体目标是要提振香港的经济活力和强化香港长远经济持续发展的根基。

鉴于香港的独特背景和禀赋和特区政府的有限能力、经验和资源,特区政府可以“创造性介入”的方式有选择性地参与经济事务,尤其在开拓国际经济空间、融入国家发展大局、营造更好的营商环境、谨慎甄别和扶持有长远竞争优势的新产业和培训和引进人才等方面。

在“创造性介入”的过程中,政府所依仗的主要手段是提供必须的基本设施,推行对经济发展、营商环境和提振竞争力有利的政策,制定适当的法律法规,建立与更多国家的经贸联系,广泛和深度参与国家的五年规划和区域性的经济合作,对产业和企业给予适度的财政支持,制定有效政策加快引入外来资金、企业和人才,加大力度到其他国家推介香港的投资环境和发展机遇,在中央的统筹协调下与粤港澳大湾区的城市进行分工合作、共同建构一个有利于新产业比如创新科技发展的生态系统(eco-system),和强化政府在动员、组织、部署和运用民间特别社会企业资源的能力。

应“创造性介入”经济事务

为了打造一个能够实行“创造性介入”的政府,特区政府必须有高度的使命感和危机感,明白到香港未来的发展与政府的睿智、勇气、决心与勤勉不可划分。要具备广阔的国际和国家视野,能够在复杂、多变和严峻的国内外环境中为香港擘划和筹谋未来。要具备战略、宏观和长远思维,能够为香港未来的发展和个别的政策范畴和项目制定较为长远的规划,从而让香港的发展能够较好地与国家的五年规划和区域性规划对接。特区政府需要从促进整体利益的角度与商界建立合作关系,在防范贪腐和“裙带关系”的前提下开展各种“官商互利”的项目,不要因为担心被怀疑或批评而却步。

在推动经济和产业发展时,特区政府需要能够从整体角度统筹协调政府各部门的工作,让重点发展项目得到更有效的谋划和推动,避免各项政策产生不协调甚至互相妨碍的情况。特区政府在必要时甚至可以成立一些能够灵活和快速运作的独立机构来承担部分经济和产业发展的项目。比如说,在发展创新科技产业时,如何把基本建设,人才政策,鼓励和扶持企业和企业家,吸引外资,设立“主权财富基金”(Sovereign Wealth Funds)、税务优惠、补贴方式、采购政策、鼓励创新、教育和培训、科技研究、产学研的整合、风险投资行业的推动、房屋供应等政策和措施统筹和协调起来以发挥协同效应。事实上,在所有创新科技产业比较发达的国家,无论是实行资本主义或者社会主义,政府的积极参与乃至政府与企业的密切合作不可或缺。

过去在“自由市场”或“自由主义”思想当道的时候,任何扶持个别产业的政府政策都被视为“离经叛道”之举。不过,时至今天,这种想法已经严重落伍,更不能急香港之所急。反之,越来越多学者认为政府推行适当的工业政策不但对维护国家安全有利,也是经济发展所必须。美国哈佛大学教授乔什.勒纳(Josh Lerner)在其《破碎梦想大道:为什么促进创业和风险投资的公共努力失败了─以及如何应对》一书中指出,“当今世界几乎每一个尖端创业活动的中心都源于政府的积极干预。同样,许多国家的风险投资行业也受到政府干预的深刻影响。”“为了鼓励主要有利于其他企业和全社会的投资,公共补贴往往是适当的应对措施。”“从更广泛的角度来看,促进创业的努力可以被视为分为四大‘桶’:制定正确的法律、确保尖端技术的获得、创造税收优惠─或者消除障碍、培训潜在的企业家。”

勒纳进一步指出:“许多最近的成功案例,例如以色列和新加坡,其风险投资行业的增长不是由缺乏经验的国内投资者推动的,而是由全球参与者推动的。在这些情况下,只有在市场得到全球参与者的验证后,本地投资者才开始发挥重要作用。”“创业或风险投资计划需要政治家和公职人员的长期承诺。唯一可以肯定的是,几乎不会立即带来回报。如果项目在几个月或几年后被放弃,他们会毫不畏惧最初的失败。”

美国学者丹.塞纳和以色列学者索尔.辛格(Dan Senor & Saul Singer)在他们的《初创国度:以色列经济奇迹的故事》一书中指出:“政府的宏观经济政策在加速国家增长、然后逆转经济增长、再然后以政府从未预料到的方式释放经济增长方面都发挥了重要作用。”从1990年开始,在该国政府推动下,私营部门得到蓬勃发展。“虽然基础设施项目可能是最明显的元素,但更引人注目的是政府内部有意创建的产业,作为创业项目(例如飞机制造业)。”同样重要的,是以色列政府大力引进外来移民和推动新的风险投资行业的形成。

重要的是,特区政府和香港社会各界必须深刻认识到,加快融入国家发展大局对香港的未来发展至关重要。当前急务是积极参与粤港澳大湾区的建设和“十四五”规划,把香港的未来发展与内地的发展密切连接起来,绝对不能如过去般在香港“画地为牢”,抗拒与内地经济深度融合。

加快融入国家发展大局

又以推动创新科技产业发展为例,香港在这个产业的发展上已然具备一些条件,比如在基础研究、知识产权保护和融资方面,但在土地、人才、企业的投资兴趣和工业生产能力等方面则仍有不足,况且与竞争对手比较,香港的起步亦慢得多。所以,要建构一个有利于创新科技产业发展的生态系统,香港亟需在中央的顶层设计和支持下,与其他粤港澳大湾区的城市共同建构一个按照各自的竞争优势来进行分工合作的生态系统,而这方面的工作又能够在中央的“十四五”规划内得到支持。

2023年8月,国务院印发《关于河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》的通知,要求高质量、高标准、高水平推进河套深港科技创新合作区深圳园区建设,努力成为粤港澳大湾区高质量发展的重要引擎。“河套规划”可望让香港与深圳乃至其他大湾区城市共同建构一个创新科技的生态系统有利。香港绝对不可以放过这个千载难逢的发展机遇。

总之,在实行“创造性介入”下,香港特区政府在中央的支持和指导下,不但任重道远,而且需要不断自我改革和提升,同时与工商界建立紧密的伙伴关系,不断开拓香港的国际发展空间,方能让香港安然渡过当前的困难,并为香港的未来发展打好基础。

香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问

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