黄小虎:对土地制度改革一些观点的商榷

选择字号:   本文共阅读 6956 次 更新时间:2023-09-08 23:45

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黄小虎  

对于十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的精神,社会有关方面存在着不同的理解和解读,甚至存在完全相佐的意见。在学术研究领域,以及在党和政府内部,人们不管持什么样的意见,都应该受到支持和鼓励。对少数人的意见和反对的意见,更应该特别加以保护。广开言路,可以砥砺相长;禁锢封锁,反而不利于统一认识,最终也是封锁不住。在解放思想的时代潮流中,人们的认识与事物的发展一样日新月异,智者千虑必有一失,愚者百思或有一得。出于以上认知,下面谈谈对有关土地制度改革一些看法的个人商榷意见。

一、关于集体建设用地入市的利益平衡问题

有人认为,允许集体建设用地进入市场,经济发达地方的农村、农民获得较高的土地增值收益,而土地增值并非源于农民的投入,是由于土地用途改变,由于政府投资引起的。发达地区的农民获得土地增值收益,对于中西部地区广大农民来说,有失公平,应该实行“涨价归公”。我认为,这种看法确有一定道理,但并不全面。

计划经济时代,城市建设主要是由政府投资。但政府的资金来自全国人民的艰苦努力、辛勤积累,其中也包含广大农民的贡献。那时,通过工农业产品交换的价格剪刀差,我国农村、农民承受了比城市居民更大的牺牲,为国家工业化提供大量宝贵积累。因此,不能简单地说城市的发展与农民没有关系。改革开放以后,亿万农民在自己的土地上办乡镇企业,带动了产业和人口的集聚,形成了大量小城镇,促进了许多大中城市的发育成长,恐怕就更不能说城市的发展与农民没有关系了。

至于规划用途改变导致地价上涨的说法,也不十分准确。现实中,规划一发布,地价确实往往应声上涨,但这是对未来投资和产业集聚的预期。如果长期没有资金投入,或形不成产业集聚,地价最终还要跌回去,全国到处存在鬼城、空城已经印证了这一点。因此,决定地价走势的关键因素是投资和产业集聚。改革开放以后,城市建设资金的来源日益多元化,产业集聚也不都是政府主导。例如,北京市昌平区北七家镇郑各庄村,地处城市规划范围,村民在党支部带领下,从建筑业起家,历经从一般加工业到高科技产业;从休闲娱乐的一般服务业,到教育、文化、医疗高端服务业的产业升级。有了资金积累以后,聘请知名的专业规划设计机构,重新规划村庄的建设并认真实施。经过长期不懈的努力,一个过去荒凉贫困的农村,已经建设成为现代化的小城镇。多年的投入不仅富裕了本村的农民,也提升了周边地区的区位优势。郑各庄还投资数亿元,用于村外道路修建、扩建,以及水电管网的改造等等,承担了不少本来应该由政府承担的责任。类似郑各庄这样的农村,北京还有很多。那么,这些农村自主发展引致周边的土地涨价,是否也要统统归公(政府)呢?

当年孙中山提出土地涨价归公口号,主要针对他所处半封建、半殖民地社会中,大土地所有者的寄生性。他们凭借对土地的垄断,既剥夺广大农民群众,又剥夺新兴的民族资产阶级。孙中山的口号,是资产阶级民主主义革命的纲领,当时有广泛的群众基础,深得人心。新中国成立以后,相继完成了民主主义革命的主要任务,建立了社会主义制度,形成了土地全民所有和土地集体所有两种土地公有制。在封建大土地所有者早已不复存在的今天,把涨价归公的口号用于农村、农民的土地,恐怕并不恰当。第一,广大农民是社会主义的建设者,共和国所有土地的涨价,都有他们直接或间接的贡献。第二,农村集体所有的土地也姓“公”,归公也应该有他们的一份。考虑到长期以来他们为国家的发展,做出了比城里人还大的牺牲,甚至应该多归他们一点才对。

总之,认为集体和农民不应该分享土地增值收益的观点,是经不起推敲,站不住脚的。

真正值得重视的,是发达地区与不发达地区的利益不平衡问题。但解决这个问题的出路,不是像有些人主张的那样,限制、禁止农村的土地进入市场,而是进一步搞活这个市场并逐步加以规范,在把经济规模越做越大的同时,加大收入再分配的力度。

当前首先要做的事情,是承认这个已经客观存在的市场,让它由非法变为合法。仅此一点,就可能增加国家的税源。对于法律不认可的经济活动,按道理政府是不能征税的,但我国情况特殊,土地管理认为非法的,工商税务那里却可能登记征税了。因此,放开伊始,增加的纳税单位可能有限。但随着市场活跃,工商税的税源和税额一定会逐步增加。

此外,允许集体建设用地进入市场,农民就增加了财产性收入,适时、适当收取不动产(财产)税,合情合理。当然,用所得税的形式也可以,但所得税是一次性的,对之后的增值无能为力。财产税年年征,可以集小税额为大税源,成为稳定的地方财政收入,还有利于充分发掘存量土地的利用潜力。其缺点是征税成本高,但充分利用互联网技术,应可以得到克服。现在社会上讨论比较多的房地产税,似乎主要着眼于城市住房。我认为这个税种叫不动产税或地产税比较恰当,其征税对象,应该涵盖城乡所有法人与自然人拥有的不动产(房屋、土地等),但对城乡居民自住的普通住宅,应该免征。

除了增加税收,提高政府对不发达地区的转移支付力度,还应该考虑采用市场的办法,缩小地区之间的差距。美国的土地开发权转移、交易制度,以及国际上正在兴起的碳排放权交易制度等,对于解决开发地区和限制开发地区的利益平衡问题,发挥了重要作用。我们可以借鉴这些经验,探索适合中国特点的土地发展权补偿办法,开展地区与地区之间的发展权交易。

二、关于农民的宅基地能不能进入市场问题

这是当前社会关注度高,分歧也比较大的问题。商品的买卖以及商品使用权的买卖(例如耐用消费品的租赁就是一定期限使用权的买卖),都属于市场交易活动。我国农村土地属于集体所有,宅基地入市交易的,只是有关土地的使用权而不是所有权。就是说,交易活动要接受所有权的制约,未经所有者同意的私相授受,不受法律保护。此外,还要接受政府管理如产权登记、用途管制、缴纳税费等的制约。例如,即使是合法交易,如遇政府征收,土地补偿的对象应该主要是集体组织,而买方能够获得的,只是对建筑投资及剩余年期土地使用权的补偿。因此,主张允许宅基地入市,并不是主张可以无法无天的自由交易。有人认为,放任城里人去农村买房,会瓦解农村集体经济。我的看法是,即使真的发生了这样的事情,主要责任也不在交易活动的当事方,而在农村基层治理和政府管理不到位甚至缺位。下大力气解决这些不到位和缺位问题,才是今后应该努力的方向。共产党和人民政府的根本宗旨是为人民服务,任何时候都不应该不正视自身工作中的缺点,反到堂而皇之去限制老百姓的权利,让人民群众为我们的失误买单。现在,经济发达地区的宅基地市场十分活跃,只有承认它才能引导、规范它健康发展。不承认,它也要存在,由于没有规范,只能是混乱无序,这其实是政府不作为的必然后果。

有人担心,放开宅基地市场,会使农民失去最后的保障,成为无家可归的流民,影响社会稳定。我认为,个案可能发生(但不难解决),成为普遍社会现象的可能性则基本不存在。有供应也有需求,才可能形成市场。我国广大中西部的纯农业地区,经济相对落后,有的地方甚至十分落后,那里非农就业的机会很少,到发达地区打工,最终能落户城市的人也很少。对于农民来说,房子(和承包地)是最后的退路,即使暂时闲置不住,也绝不轻易放弃。由于地处偏远,经济落后,基础设施差,城里人也没有去那里居住的愿望。因此,即使放开宅基地入市,也不可能形成气候,更不会出现大批人流离失所的社会问题。

在沿海经济发达地区,以及各类大中城市的城乡结合部,随着经济的发展,宅基地市场越来越活跃,也并没有产生流离失所之类的社会问题。中国土地勘测规划院和北京市农村经济研究中心,于2004、2005年专题调研了北京农村的宅基地问题。当时北京近郊农村约30%、远郊15~20%的农宅,原户主通过经商、务工、上学、参军等各种各样的渠道,已经脱离农村到城市落脚,不再居住。这些宅基地,基本上都进入市场流转了。加上部分自家居住部分出租的,流转的数量相当可观。流转的方式主要是使用权租赁,大部分是短期租赁,也有20年、30年甚至50年长租的,由于是一次性付款,当事人称之为买地或卖地,但本质上还是租赁。调查表明,完全放弃宅基地使用权的卖方大都是在改革开放以后,有了稳定的非农就业和可观的收入水平,并且已经居住在城市里的人。他们虽然放弃了宅基地使用权,但并未无家可归。此外,北京郊区还有不少农户出于各种原因仍然居住在农村,房子一部分自住,一部分出租,或多或少有些财产性收入,也不可能产生流离失所、无家可归的问题。总之,改革开放的实践和历史发展的逻辑,并不支持有些人的担心。

宅基地的买方(即承租方)大体是4种类型,第一种是各类外来务工、创业、打拼的人员。北京的房价之高,不要说蓝领,就是许多白领也难以承受。近千万的外来人员,大部分租住在农民的宅基地里,每天往返奔波,为首都的发展做贡献。第二种是普通退休职工。收入不高,难以应对市里边的日常开销,也无力解决子女的结婚用房。到郊区农村租个房,养点鸡鸭种点菜,生活成本下来了,城里子女结婚好歹也有个房了,还可以呼吸新鲜空气、喝新鲜水,颐养天年。第三种是艺术家。大部分画家、雕塑家们不可能在北京城里拥有工作室,到农村去买或租个院,一番改造、改建,有个宽敞明亮优雅大气的工作间,可以安心创作。艺术家们聚集在一起,方便切磋,互相激励。北京周边若干“画家村”就是这样形成的,已在世界上颇有名气,也给农村居民带来现代文明之风。第四种是少数富豪大款圈大院、建豪宅。由于开发商们已经建了各式各样的高档住宅,富人们有充分的选择余地,因而自己圈地建房的并不多,可以忽略不计。

有人认为,城里人到农村去买房是“逆城市化”。这个说法有违常识。城市化的理论含义是指,越来越多的农民脱离农业、农村,到城市里居住,从事二、三产业。城乡结合部的宅基地市场,解决了大量外来人口的居住问题,使他们能够安心在城市里打工、经商,从事各种事业,这恰恰是促进了城市化。关闭这个市场,就等于剥夺外来人员的居住权利和工作权利,把他们赶出城市。这样做,才是真正的逆城市化。至于退休老人到农村居住,艺术家到农村买房建工作室,更是城市化发展的题中应有之意,与逆城市化也是风马牛不相及。

党中央提出,今后一个时期内要着重抓好供给侧的结构性改革。宅基地入市,既是农村土地制度的改革,也是城市住房供给侧的结构性改革,可以开辟一条新的渠道,大大增加对城市居民的住房供应(以租赁为主),扭转多年单纯依赖开发商的被动局面,减轻政府包揽过多的压力。既有利于农村、农民,又有利于城市,何乐而不为!唯一可能的问题,是一些基层政府的管理水平较低,放开宅基地市场以后,可能产生某种程度的暂时的混乱。但只要坚持改革的方向不动摇,问题终会得到解决。

三、关于资本圈地和基层干部腐败问题

有人担心高额利润会助长资本大肆圈地,有人担心巨额的土地收益会使农村基层干部的腐败现象更加严重,因此不同意放开集体建设用地入市。我认为,现在还没有放开,这些问题就已经存在了,把产生问题的原因归咎于土地市场,没有抓住问题的本质。

目前,城市资本包括境外资本圈地的主要表现,是开发商以土地储备的名义屯地。资本主义早期,建筑商与开发商、维修商等是一体的,后期开发商从建筑商中分离出来,成为独立的行业。产业划分把其归类为第三产业即服务业,是符合实际的。开发商不亲自搞建筑设计,不从事建筑施工,也不管后期的维修,所做的主要事情是跑各种手续,以及拿地、卖房。严格说来,开发商的报酬应该属于中介劳务收入,所谓开发商利润,其实是一个不合理的理论范畴。虽然开发商买地支付了土地出让金,但他把出让金列入成本分摊到房价里,最终是由消费者买单。有的开发商甚至连购地款和建房资金,都是用买房人的预付款和银行贷款支付,做的是几乎无本的生意。开发商买地时的地价,与卖房的地价有一个差额,只要经济向好,地价总会上升,这个差额就是所谓开发利润的主要来源。开发商们都懂得其中的奥秘,会尽可能多拿地,拿好地。拿到土地以后,不少开发商会尽量拖延开发,甚至捂着不开发,等待地价升值,就可以有更多利润。这个利润,与正常的中介劳务收入相比,可谓判若云泥。

房地产开发投资,属于风险投资,回报高一些是应该的。但现在的问题是开发商利润高得离谱,动辄就是社会平均利润水平的十几倍甚至几十倍。我认为,对这样过高的土地增值收益,倒是应该实行涨价归公。可惜,我们至今只听到对农民的土地涨价如何如何的主张,却听不到对开发商实行土地涨价归公的声音。

房地产开发之所以成为一个暴利行业,最根本的原因,并不是从事这个行业的人的素质如何,而是有关制度安排存在缺陷。上世纪80年代,国务院成立住房制度改革办公室,组织有关政策、理论界调研、拟定房改方案。经过较长时间的探讨,形成了住房商品化的改革共识。其中对住房供应设想了四条渠道:政府出资建房,住宅合作社建房,私人建房和开发商建房。我理解,政府出资,主要解决最低收入人群的住房保障;住宅合作社作为非盈利经济组织,是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道;私人建房,主要是小城镇居民用于自住;开发商建房,对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。

但1998年启动房改以后,并没有按上述方案实施,在将近10年期间,开发商成了唯一的供应渠道,处于自然垄断地位。这并不是开发商自己争来的,而是有关政府部门的制度安排的结果。任何人只要作了开发商,在行业内部竞争的巨大压力下,都必须追求利润最大化。而普通住宅的利润水平不应该很高,让开发商来负责普通人群的住房供应,是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下,房价只会一路高涨,失去控制。后来,有关方面终于认识到,解决城市住房问题,政府不能缺位,承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。但是,城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决,继续让他们挤在开发商的供应渠道里,只能是给投资、投机需求做垫底。限购也好去库存也罢,都不能根本解决他们的住房问题。

土地制度也存在缺陷,一是不允许集体建设用地进入市场,即使符合规划,也不能开发商品房,不让农民的宅基地入市交易,结果是进一步强化了开发商的自然垄断地位。二是政府经营土地,导致政府过于依赖土地财政和土地金融,依赖循环往复不断征地、卖地。地价高了政府可以多一些收入,但也把房价抬上去了。房价已经成了令政府左右为难的头号难题,一头是群众利益,一头是政府收入,只要现行土地制度不改,这就是一道无解的死题。

总之,现在我国的城市住房市场,是一个没有充分竞争的市场,开发商处于自然垄断地位,这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的。凭借垄断地位,房地产开发成了暴利行业。暴利,驱使资本到处大量圈地。

那么,改革土地制度,建立城乡统一的建设用地市场,会不会形成资本跑到农村去大肆圈地的局面?我的判断是不会。第一,建立统一市场的改革,绝不仅仅是允许集体建设用地入市,更重要的是彻底转变政府职能,政府的行政管理部门将不再经营土地。这一来,政府与开发商就没有了直接的利益联系。加上财税体制、投融资体制、干部考核体制等方面的改革不断深化,政府承担的城市建设职能也将不断弱化。相应地,政府对市场的监管力度将大大加强,包括资本的圈地行为等,都将受到强力遏制。第二,允许集体建设用地(包括宅基地)入市,打破了开发商的自然垄断,土地供应来源多样化,有利于平抑地价。此外,政府不再经营土地,对地价的监管也将日益到位。结果,房地产开发利润将逐渐向社会平均利润回归。暴利不再,资本也就失去圈地的冲动,有利于引导其投向社会需要的领域。

与资本圈地相联系、相对应的,是农村基层干部的腐败问题。这个问题确实比较严重,但资本的侵入只是外因,内因则是权力制约的农村基层组织治理结构没有建立好,这是多年来我们农村工作的一个短板。关闭农村集体建设用地市场,不仅解决不了干部腐败问题,反而堵住了农民自主参与工业化、城市化之路,是不可取的因噎废食之举。从根本上解决问题,还是要下大力气补短板。经过几年老虎、苍蝇一起打的大力反腐,大气候对深化农村基层治理结构改革十分有利,开放集体建设用地进入市场,也正好可以成为深化这一改革的抓手。至于农村基层组织应该如何建设,多年来各地方农村干部群众创造了不少经验,需要各级党和政府认真总结。

以上是我对土地制度改革一些观点的商榷意见,是否符合实际,是否准确,有待读者批评、判断。

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