总体感觉，这是一篇好报告。有独特的研究视角，尽管之前也有研究者从同样角度提出和分析问题，但在全面、系统方面，本报告有突出贡献。有十分出彩的分析，例如第六章对于政府经营城市的论述，深刻、准确、震撼、到位，而且其他研究者少有论及，属于独创性研究。本报告的问题导向鲜明、突出，我对主要观点深表赞同，同时对一些观点或论述也有不同看法，提出来供课题组参考。
1.研究任何问题，都可以从不同的角度切入，把不同角度的研究综合起来，人们的看法才能更深入、全面。课题组对此似乎缺乏认识，报告行文给人的感觉，好像之前的研究都微不足道，只有本报告才揭示了真理。这种唯我正确的心态，在某种程度上对报告的理论深度产生了消极影响。
例如，报告多处提到，过往的研究都是从产权出发，认为这是坚持西方经济学和私有化的立场，不是从中国实际出发的立场。这个判断，触及了一个十分重大的理论问题。长期以来，传统的马克思主义经济学和传统的资产阶级经济学，都认为公有制条件下不可能搞市场经济。改革开放以后，邓小平创立并经习近平发展的中国特色社会主义理论，突破了传统教条的桎梏，认为公有制与市场兼容，可以大力发展社会主义市场经济。市场经济的核心内容是商品交换，而商品交换的前提是承认和保护产权。党和国家已经把承认保护产权，写入党章和宪法，这是改革开放实践形成的重要理论成果。理论研究界有责任联系我国实际，研究公有制的产权问题，探索产权的类别、实现形式和平等保护等等，为繁荣社会主义市场经济做贡献，而土地制度是一个非常现实的切入点。很多研究机构和研究人员，研究社会主义市场经济的土地产权问题，是为了探寻公有产权与其他各类产权的市场融合问题，并不是要搞私有化。不可否认，理论界也确有一些人坚持传统西方经济学的教条，从产权理论出发，主张私有化。报告不分青红皂白，把两类不同的研究相混同，统统扣上私有化的帽子，其所依据的理论，只能是传统马克思主义经济学的教条。这就在很大程度上，降低了课题组的理论高度。
社会上的极右翼者，不承认中国是市场经济（西方主要国家至今不承认中国的市场经济地位），极左翼者则怀疑我们是不是走社会主义道路。他们大多不在体制内，对中国特色社会主义理论不甚了了，有一些偏激的看法和议论，可以理解，并且不影响大局。但作为国家的研究机关也出现类似的偏差，实属不该。
2.报告分析了20世纪八、九十年代，乡镇企业异军突起的主要原因，是导致土地、劳动力等要素成本低的制度优势，令人信服。分析了乡镇企业带动了小城镇的蓬勃发展，也令人信服。据我了解研究，在乡镇企业和小城镇基础上，还形成了一些新兴的大、中城市，比较典型的例子如东莞，至今建成区范围还有70%以上土地属于集体所有，可以说是在集体土地上发展起来的特大城市。就是说，乡镇企业不仅对国家工业化贡献巨大，而且大大促进了城市化的进程。但是报告对这方面却没有提及，恐怕属于比较重要的疏漏。
之所以特别指出这一点，因为如果乡镇企业—小城镇—大、中城市的城市化路径确实成立，那么与后来政府主导的土地低成本城市化路径，就有一个哪个更符合市场经济发展要求的问题。做这个比较，并非要清算历史，简单地批判、否定过去（我对报告总结分析的政府主导的城镇化发展取得的巨大成绩，不持异议），而是通过历史的比较，对未来的路应该怎么走，有更加自觉、清晰的认识。我认为，如果（但历史没有如果）能沿着80年代和90年代初的发展模式，走产业集聚的路子，本报告第五、六章分析的那些弊端，可以在很大程度上加以避免，中国的城市化道路会更加顺畅。这并非从什么抽象的理论出发，而是从中国改革开放的丰富实践经验中，得出的认识。
3.报告多处提及中国的中小城市特别是小城镇发展不足，主要原因是行政体制导致的政策、资源过分倾向大城市，报告还专门做了中小城市的国际比较，主张中国也应大力发展中小城市。这些分析和主张，我认为确有道理，但感觉还不够。发达国家的中小城市之所以能充满活力，是在核心大城市的或经济、或政治、或文化的强力辐射下，形成了共生共荣的自然分工有机体，大中小城市共同构建的城市群或城市带，大大提高了对人口、资源的吸纳能力。表面看我国也有城市群，但由于城市的行政级别色彩过重，形成不了城市之间自然分工的有机体。因此，今后的主要努力方向，是逐渐淡化城市的行政隶属关系。否则，在现行体制下调整大中小城市之间的资源分配，想法虽好，恐怕也很难做到。
4.报告在论及广东的“三旧改造”的具体做法时，说是把集体土地变更为国有。我了解的情况是，只要集体和农民同意，可以变为国有，集体和农民享有改变用途后的使用权；可以仍然保留集体所有权不变；也可以部分国有，部分集体，不管哪种情况，都要拿出相当部分土地用于道路、广场、绿地等公益建设。这其实是对现行土地制度的重大突破，是以改革引领低效利用土地的改造。实施这项改革，是广东省委、政府，继2005年出台全省集体建设用地流转管理办法之后，又一个重要的政治担当。当时的国土部领导对此心知肚明，但却没有担当精神，又想和地方大员套近乎，于是用了个节约集约用地的名目，转移视线、混淆视听，使得“三旧改造”的核心要义长期不为人所知。在此说明情况，供课题组参考。
5.报告第七章的改革建议，我大多赞成，唯有一点不同意见。报告多处提到的计划用地指标，产生的背景是地方政府卖地，导致城市外延发展难以遏制，加之部门规划分割使土地规划的用途管制形同虚设，因此土地部门才出此下策，实在是无奈之举，目的是约束地方政府行为。但计划指标管理本身，进一步架空了用途管制，不仅没有管住地方政府，反而更带来无穷弊病。党的十八届三中全会决定关于自然资源管理体制改革，明确提出一是一件事由一个部门来管，二是所有者与管理者分开，总书记专门对此作了说明。现在，党的十九大已经开过，一件事一个部门管的目标已经实现，新成立了国家自然资源部，统一制定国土范围内资源利用规划，部门规划分割已成为历史，不复存在。接下来要依据规划，监管各方严格落实空间用途管制。只要用途管制落实了，土地指标管理也就没有必要了。当然，实现这一点，还会有一个或长或短的过度期。或许因为有些条件尚不具备，所有者与管理者分开的改革这次没有推出，但中央的改革取向已十分明确，采取重要措施允许集体建设用地进入市场，并宣布今后政府不再垄断土地供应，按此发展，所有者与管理者分开是必然结果。那时，政府也就不再有卖地冲动，指标计划管理就更没有必要了。至于增减挂钩、耕保基金、地票制度等，可以改造为开发权交易。课题组对这个问题的认识，看来不够深入。
黄小虎
2018年3月27日星期二
说明：《中国城镇化进程中的土地管理制度改革》，是国家发改委小城镇研究中心承担完成的国际合作课题，为完成结题，请我担任评审委员，我在肯定课题成果同时，也提了一些不同意见。书面意见交给他们后，没再通知我参加评审会。
