李靖堃:“全球英国”外交战略:愿景、实践与制约因素

选择字号:   本文共阅读 4542 次 更新时间:2023-08-21 21:45

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李靖堃  

 

内容提要:英国政府在2016年“脱欧”公投后提出了“全球英国”理念,作为“后脱欧时代”外交战略的指导思想,以应对变化中的国际环境和自身国际角色的转变。基于“全球英国”理念,英国将自身定位为“全球大国”,希望借助综合实力以及与美国和英联邦国家等传统盟友的关系继续在世界舞台上发挥重要作用;推出“向印太倾斜”战略,以期拓展盟友圈并扩大对外影响。与此同时,英国外交政策中以意识形态划线的趋向更加明显。“全球英国”战略因其自身固有的缺陷以及国内政治中的制约因素,在实践中面临着诸多障碍。苏纳克上台后对“全球英国”战略进行了一些调整,但其外交政策没有也不会发生实质性改变。

关键词:“全球英国”、英国外交、英美关系、英欧关系、印太地区

 

2016年英国举行“脱欧”公投后,为适应变化中的国际环境以及退出欧盟后自身国际角色的转变,英国政府提出了“全球英国”外交理念。经过数年的讨论和酝酿,英国政府于2021年3月发布《竞争时代的全球英国:安全、国防、发展与外交政策综合评估》报告(简称《综合评估》报告),首次正式以官方文件的形式对“全球英国”理念进行全面阐释,并以此作为未来10年外交战略的指导方针,“全球英国”时代正式开启。2023年3月,英国首相苏纳克发布《综合评估》报告的“更新文件”,对外交政策作出一些调整,但没有出现实质性变化。英国之所以将“全球英国”作为外交理念,显然是希望在摆脱欧盟的所谓“羁绊”之后以“全球大国”的身份在国际舞台上发挥重要作用。但是,鉴于“全球英国”理念固有的一些难以克服的缺陷,再加上英国实力的下降,以及国内政治中的制约因素,“全球英国”理念要真正落到实处仍面临诸多障碍。

“全球英国”外交战略的理念与愿景

作为英国“脱欧”后外交战略的指导框架,“全球英国”这一概念最早由前首相特蕾莎·梅在2016年10月的保守党年会上正式提出,意在退出欧盟后将英国打造成为一个“全球性大国”。同年12月,时任外交大臣约翰逊在英国皇家国际事务研究所发表演说时详细阐述了“全球英国”理念,表示英国将比从前“更加外向,与世界开展更多交往”。此后,“全球英国”逐渐成为英国政界对未来外交战略的基本共识。2018年3月,英国政府发布《国家安全能力评估》报告,对“全球英国”理念进行了初步论述。2021年3月,《综合评估》报告出台,该战略文件的发布标志着“全球英国”时代正式开启。

“全球英国”理念明确向外界传达了英国对其“脱欧”后国际角色的自我认知和在世界舞台上的自我定位,即具有“全球影响力”“全球视角”和“全球责任”的“全球大国”,希望在世界事务中发挥领导作用,特别是在集体安全、多边治理、应对气候变化和卫生风险、冲突解决和减贫等方面。这一定位是英国“脱欧”后外交战略的出发点,决定着它与其他国际行为体进行交往时采取的立场。

英国之所以仍将自身界定为“全球大国”,是因为其认为自己仍拥有可以实现这一目标的多重实力和资源。一是安全与防务力量。英国目前是北约第二大军费开支国,乌克兰危机爆发后其军费开支已经增加到GDP的2.3%。“更新文件”进一步提出,在“条件允许的情况下”将军费开支提高到GDP的2.5%。此外,英国政府还拟进一步增强核力量,计划将“三叉戟”核弹头的数量从180枚增加到260枚。二是科技能力。英国拟将自身打造为科技“超级大国”,使科技成为未来经济、安全和外交政策的基石,以确保在下一阶段的全球治理中保持领导地位。三是软实力。英国自认为是“软实力超级大国”,它将软实力作为其“开放国家”这一国际身份的核心要素和发挥外交影响力的重要手段。四是价值观影响力。英国强调自己是民主、开放等价值观的“全球领导者”和“自由秩序的捍卫者”,希望借此在国际秩序中发挥主导作用。

不可否认,英国当前在很多领域的确拥有不可忽视的实力:在经济方面,英国是世界第六大经济体;在政治方面,英国是联合国安理会常任理事国,也是北约等重要国际组织的成员;在军事方面,英国是核大国;在科技和软实力等方面,它也拥有诸多独特优势。英国正是以此为基础与其他国际行为体开展交往,并寄希望于利用这些优势将“全球英国”理念转化为实际影响力。

“全球英国”外交战略的实践和进展

按照“全球英国”理念,英国将不同的国际行为体划分成几个阵营:一是以美国为代表的传统盟友,二是以印太地区相关国家为代表的“新盟友”,三是以意识形态划线的“威胁”或“挑战者”“竞争者”。英国围绕上述几个阵营开展外交实践,以期落实“全球英国”理念。

第一,巩固和强化与传统盟友的关系,主要包括维系并深化与美国的“特殊关系”、改善和修复与欧洲的关系以及“重启”与英联邦国家的关系。

《综合评估》报告和“更新文件”都明确指出,美国是英国最重要的战略盟友和伙伴,与美国的关系是英国最重要的双边关系和对外政策的核心。强化英美“特殊关系”、深化对美合作,是英国在“脱欧”后发挥“国际影响力”的主要渠道之一。这一点并没有也不会因为英国首相的更迭而改变,无论是梅、约翰逊,还是“短命”首相特拉斯以及2022年10月上台的苏纳克,都将发展与美国的关系作为重中之重。在关键问题上,英国始终与美国保持高度一致,这在乌克兰危机中表现得尤为明显。但总体上看,尽管美国在很多问题上需要英国的配合与支持,英美关系中的不对称性在英国“脱欧”后进一步加剧,英国对美国的需求明显大于美国对英国的需求,尤其是英美双方的优先事项并不同步,特别是在自由贸易协定谈判方面。英国迫切希望在“脱欧”后尽快与美国达成贸易协定,但拜登政府显然并未将其作为优先事项,致使双方的谈判进展十分缓慢。

2023年6月27日,比利时布鲁塞尔,欧盟与英国签署欧盟—英国金融服务监管合作谅解备忘录。(reuters/IC photo图片)

与英美关系不同,在与欧洲的关系方面,英国政府的态度显然不具有一致性和一贯性。英国“脱欧”后一方面强调与欧洲国家的双边关系,特别是《综合评估》报告单独列出了法国、德国和爱尔兰这三个国家作为“关键伙伴”;另一方面,英国似乎在有意无意地淡化与作为一个整体的欧盟的关系,以强调“脱欧”后的独立性。尽管英国仍承诺将为欧洲的安全与繁荣作贡献,但强调主要通过北约与欧洲开展合作。事实上,英欧关系在英国退出欧盟后一度遇冷,特别是其修改《北爱尔兰议定书》的计划导致与欧盟的关系陷入僵局。在双边层面,英国与法国在渔业、美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)和移民等问题上产生了一系列矛盾。在乌克兰危机爆发后,特别是在苏纳克任首相后,英国与欧洲的关系得到了一定程度的缓解,双方在很多问题上加强了合作。在欧盟层面,2022年10月,时任英国首相特拉斯参加了法国总统马克龙倡议的“欧洲政治共同体”会议,苏纳克也表达了对该共同体的支持,英国还拟于2024年主办该共同体第四次会议;2023年2月底,英国与欧盟就北爱尔兰贸易问题达成原则性政治协议《温莎框架》,意味着双方关系取得重要进展。在双边层面,苏纳克2023年3月访问法国并会见马克龙,这是英法两国首脑时隔五年后的首次会晤,标志着双方关系缓和。2023年3月底,英国国王查尔斯三世访问德国,这是其继位后首次正式国事访问,也是为恢复英国与欧盟关系迈出的重要一步。

在英国的盟友阵营中,英联邦国家也是重要一环。鉴于双方长期存在的历史和文化纽带,英国希望通过“重启”与英联邦国家的关系拓展海外市场,维系和巩固自己在全球范围内的政治影响。2018年8月,时任英国首相特蕾莎·梅在访问非洲时声称,英国的目标是成为七国集团中对非洲的最大投资国。2020—2022年,在约翰逊任内,英国连续主办了三届英非投资峰会,达成了多项协议。第四届峰会将于2024年4月在英国举办。特拉斯在任外交大臣期间还曾提议启动“新英联邦协议”,以强化英联邦国家之间的政治沟通和经济联系,使其成为实施“全球英国”战略的核心。苏纳克也在多次演说中强调英联邦对英国的重要性。但是,由于英国实力下降,可以用于“拉拢”英联邦国家的资源有限,削减对外援助就是一个突出的例子。此外,女王伊丽莎白二世的离世也会在一定程度上削弱英国与其他英联邦成员国的关系,导致本就不紧密的联盟关系更加松散。

第二,提出“向印太倾斜”战略,以期拓宽新的盟友关系。《综合评估》报告和“更新文件”均强调印太地区是未来英国外交政策的优先方向,对英国的经济、安全以及价值观“至关重要”,英国拟成为在该地区参与程度“最广泛和最深入”的欧洲国家。“向印太倾斜”是英国“脱欧”后外交政策调整幅度最大的一个方面,也标志着英国自1956年撤出苏伊士运河以后首次重回“苏伊士以东”,目的是通过重建在印太地区的政治和经济存在,弥补“脱欧”对其国际影响力造成的损失。

英国在发展与印太地区国家的关系时,采取了经贸与安全手段并行的方式。在经贸领域,2021年1月1日,英国正式提交加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的申请,以期更深入地参与印太地区贸易。2023年7月16日,英国正式签署《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,成为该协定的第一个非创始成员国,也是第一个加入该协定的欧洲国家。在双边层面,截至2023年5月20日,英国已经与韩国、日本、澳大利亚、新西兰、越南和新加坡等多个国家达成自由贸易协定。因知识产权分歧等诸多棘手问题,英国与印度的谈判并不顺利,到2023年5月双方已完成九轮谈判,但仍未达成协议。在安全防务领域,英国的着眼点主要是小多边合作,除了强化“五国防御协议安排”“五眼联盟”等传统多边机制以外,2021年9月,英国与美国、澳大利亚达成了“三边安全协定”,目的在于进一步加强在印太地区的安全合作,英国还提议邀请日本和印度加入该联盟。2023年3月,在苏纳克访问美国期间,美英澳三国领导人举行会晤,公布了包括共同研制新型核潜艇等在内的进一步合作计划。在双边层面,2022年4月和2023年1月,英国与印度和日本分别签署了新的防务协定,在与日本的协定(《互惠准入协定》)中甚至允许在对方国家相互部署军力。2023年5月,英国首相苏纳克访问日本,双方签署了“广岛协议”,英国政府认为此举标志着英日双方开启了全新的“全球战略伙伴关系”。苏纳克还表示将在2025年派遣一个航母战斗群“重返”太平洋。上述种种举措表明,英国将与印太地区的关系作为“脱欧”后外交战略的重中之重。但是,在英国与印太地区国家的关系中也存在着一些障碍,特别是印度并非在所有国际事务中都与英美保持一致,例如在制裁俄罗斯问题上。

第三,英国将意识形态作为重要的外交工具和“敌友”划分标准,明确将俄罗斯界定为“威胁”,将中国界定为“竞争者”“挑战者”,认为来自俄罗斯和中国等一些大国的“系统性竞争”是造成当前全球安全环境恶化的首要原因。

在对俄罗斯的定位方面,英国将其视为本国安全“最严重的直接威胁”。英俄关系在2014年之后不断恶化。2022年2月初,乌克兰危机爆发前夕,俄罗斯国防部长绍伊古在与英国防务大臣华莱士会晤时曾提到,英俄关系已经“陷于谷底”,双方“合作水平接近于零,而且即将进入负值”。乌克兰危机爆发后,英国成为“反俄挺乌”的“急先锋”,其对俄立场在某些方面甚至比美国还要激进和强硬。无论是约翰逊,还是特拉斯、苏纳克,都在上任后第一时间访问乌克兰。“反俄挺乌”已经成为英国各界的共识,且未随政府更替发生变化。2023年6月,英国还主办了“乌克兰重建大会”。显然,英国希望借助乌克兰危机证明自己仍然具有重要的全球影响力和领导力。

在与中国的关系方面,英国的立场则复杂多变。在“全球英国”的构想中,中国被认为是“系统性竞争者”。约翰逊执政后期,受英国国内政治以及美国的影响,对华政策中的对抗性越发突出。特拉斯和苏纳克总体上都延续了这一基调,特拉斯甚至曾拟将中国和俄罗斯并列为“国家威胁”,而苏纳克则在“更新文件”中将中国界定为对英国及其盟友的“划时代挑战”。苏纳克政府的对华立场与约翰逊执政前期更为接近,具有明显的两面性:一方面,他表现出对华强硬的立场,例如苏纳克在就任后发表的第一次外交政策演讲中就宣告中英“黄金时代”已经结束,并且明确声称在对华政策上与美国保持一致;另一方面,他又肯定中国在诸如经济复苏和应对气候变化等全球性事务中的重要性。2023年5月,英国首相国家安全事务顾问巴罗在与王毅主任通电话时也称,愿同中国构建稳定、健康、成熟的大国关系。苏纳克政府这种左右摇摆的立场折射出英方在处理中英关系时心态复杂。

“全球英国”外交战略面临的制约因素

虽然以约翰逊为代表的英国政要将“全球英国”视为一项外交“大战略”,但这项战略的实现面临着多重障碍。除“全球英国”的固有缺陷以外,英国实力有限以及国内政治掣肘也是妨碍其全面落实的重要因素。

第一,“全球英国”理念本身存在一些固有的缺陷。一是对“全球英国”内涵的界定不够明晰,并且缺少足以支撑其目标实现的行动方案。英国议会下院外事委员会曾批评这一理念仅是“口号”,缺乏实质内容,对界定英国在世界上的地位几乎没有帮助。二是“全球英国”理念中的绝大多数内容并不算“新”,不管是关于“全球大国”的定位,还是与美国、欧洲以及英联邦国家等“关键盟友”的关系,都不过是原有外交政策的延续。即便是重点推出的“向印太倾斜”,也更像是“新瓶装旧酒”,所倚重的仍然是其长期以来的伙伴国澳大利亚、日本和印度等,说明英国在“脱欧”后主要还是依靠过去建立的双边关系,并没有走出“舒适区”。但是,国际环境与从前相比已经发生了巨大变化,不进行真正变革显然无法适应新形势。三是英国虽然在外交战略中将“向印太倾斜”作为重中之重,但地缘关系决定了其根基只能是在欧洲,英国没有也不可能离开欧洲。苏纳克在“更新文件”中也承认英国能够用于印太地区的资源有限。可见,英国必须面对在其外交政策中如何平衡欧洲—大西洋与印太这一问题。英国议会下院外事委员会对这一问题提出了质疑,认为欧洲仍应是英国外交政策的核心,“向印太倾斜”一语会让人误解英国希望远离欧洲。

第二,“全球英国”的定位与英国自身实力严重不符。虽然英国在国际舞台上仍然拥有一定的影响力,但其实力正在衰落是不争的事实,在经济领域表现得尤为突出。受“脱欧”、新冠疫情和乌克兰危机等多重因素影响,英国经济自2020年开始一直不景气,到2022年时已被印度超越,成为全球第六大经济体。国际货币基金组织在2023年年初预测,英国经济将陷入衰退,成为七国集团中经济增长速度最慢的国家。经济实力下降意味着综合国力下降,在2022年10月国际战略分析网根据经济实力、人口力量、军事力量、环境与资源力量、政治实力、文化实力与科技实力等七项指标发布的“国家实力排名”中,英国仅位列第七。

长期以来,关于英国是一个全球性大国、地区性力量还是中等强国的争论一直存在。英国学界的基本共识是,英国事实上只是一个脆弱的中等强国。甚至英国政府自己也承认,英国是一个“关注国际事务的中等强国”。但在其“全球英国”理念中,英国又反复声称自己拥有“超级实力”,能够在全球发挥“领导作用”,这无疑是自相矛盾的。“全球英国”理念面临的最大挑战是如何将战略目标与可以实际运用的手段和方法有效结合起来。如果无法找到能够发挥影响力的恰当方式,“全球英国”战略将难以为继。

第三,国内政治分歧制约外交战略的实现,外交政策“过度政治化”的倾向越来越明显。一是与其他欧洲国家一样,近年来英国国内民粹力量上升,累积的民族民粹主义情绪在外交政策领域表现为“外交怀疑主义”,这不仅体现在英国与欧盟因争夺控制权导致的紧张关系之中,也体现为意识形态因素对英国对华政策的影响逐渐加大。二是保守党内部不同派别之间的分歧比以往更尖锐,对很多问题都存在不同认知,导致外交方面的共识被撕裂,不利于形成统一的外交政策。三是英国近年来政局震荡,在“脱欧”公投后的数年内更换了五任首相,仅在2022年7—10月就更换了三位首相。国内政局不稳不利于外交政策的连续性和一致性。

结语

2022年10月25日,苏纳克接替特拉斯就任英国首相。特拉斯曾在约翰逊时期担任外交大臣,她的外交理念可以说与约翰逊一脉相承,她的离任也标志着“约翰逊时代”的终结。在“后约翰逊时代”,“全球英国”外交战略将向何种方向发展?

第一,“全球英国”这一概念本身可能被弱化。“全球英国”在一定程度上带有约翰逊的个人色彩和印记,其随着约翰逊离任而被弱化也在情理之中。在苏纳克2022年11月28日发表的首次外交政策演说中只字未提此前无处不在的“全球英国”;外交发展大臣克莱弗利在同年12月12日的演说中也未提及“全球英国”。另外,“更新文件”也没有提到这一理念。尽管不能仅凭这些就得出“全球英国”战略会被推翻的结论,但上述种种迹象无疑传达出了苏纳克政府想要弱化“全球英国”概念的某种信号。

2023年2月2日,英国朴次茅斯大三角帆塔,英国与澳大利亚举行“2+2”部长级会谈。(TOBY MELVILLE/澎湃影像/IC photo图片)

第二,苏纳克将继续对外交政策进行“更新”,但调整幅度不会是大规模的,更不会出现实质性变化。原因在于,与约翰逊和特拉斯时期相比,英国当前面临的国际局势并未发生实质性改变。苏纳克对国际环境的判断与前任们大同小异,对于英国的外交定位也没有实质性差异。正如“更新文件”所表明的,苏纳克同样认为英国正处于一个“国家间激烈竞争的时代”,肯定英国的“全球视野”和坚持“对外开放”的立场,仍然强调“价值观”对于英国繁荣和安全的意义。在与其他国际行为体的关系方面,苏纳克仍将与美国的特殊关系视为提升英国影响力的关键要素,将印太地区的战略地位上升作为当前最重要的地缘政治变化,将加强与英联邦国家的关系作为政策重点之一。可见,苏纳克的外交政策出发点以及总体构想与约翰逊时期基本吻合。苏纳克或主要对以下两个方面的对外政策进行“微调”:一是进一步缓和与欧洲的关系,并力求将印太政策与欧洲政策有机结合起来;二是与中国的关系或将向更加平衡的方向发展,进一步推动在经贸和应对气候变化等方面与中国加强合作,但认为中国是“系统性挑战”的基调不会改变。

第三,鉴于当前英国国内的政治、经济和社会形势,苏纳克政府的关注焦点是国内事务而非外交事务,这也决定了他不会对外交政策做出重大改变。2023年伊始,苏纳克作出了五项政策承诺——将通胀降低一半、实现经济增长、削减债务、减少医院排队等候时间以及遏制非法移民,其中并未包含任何与外交政策有关的事项。2023年2月初,苏纳克小规模改组内阁,其中最重要的举措包括:新设能源安全和净零排放部,以确保长期能源安全和降低通胀;设立单独的科学、创新和技术部,以彰显对科技作为经济驱动力的重视;撤销国际贸易部,新设商业和贸易部。这些举措清楚地表明,外交不是苏纳克政府的优先事项,对贸易的重视程度也不如梅和约翰逊时期。面对2024年大选,对于苏纳克和保守党而言,努力恢复经济增长、实现政治和社会稳定以赢得连任才是重中之重。

 

李靖堃,中国社会科学院欧洲研究所研究员。

来源:《当代世界》,2023年第8期,注释略。

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