黄小虎:解决城市住房问题应实行“三轨制”

选择字号:   本文共阅读 4491 次 更新时间:2023-08-03 13:07

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黄小虎 (进入专栏)  

解决城市居民的住房问题,主要取决于以下因素:

1 住房制度;2 土地制度;3 金融体制与政策;4其他相关的管理如工商、税收、价格、投资,等等。

在这些因素中,住房制度是根本性、核心性的,土地、金融和其他则是配合性的。拿土地管理来说,住房制度有廉租房、经济适用房,土地供应可以划拨;住房制度有限价房,土地供应可以低价;住房制度有商品房,土地供应则实行“招、拍、挂”。住房制度中没有的,土地管理就无从配合。金融和其他,也是同样道理。当然,这个分析是仅就房地产业而言,如果是探讨其他问题如政府行为、企业行为,那么土地、金融就可能是根本性的因素了。我认为,我国在解决城市居民住房问题过程中,面临种种困难和矛盾,其根本原因是住房制度存在缺陷。而政府的住房主管部门,始终不愿正视这一点,总是想把舆论和公众的视线,引到其他方面去,不愿意正视自己所应当承担的责任。结果搞乱了人们的思想,问题得不到解决。

回顾历史,我国城市住房制度大体经历了如下演变。新中国前30年及改革开放前期,走计划分配、福利分房的路子。1998年以后,走完全市场化的路子。近些年来,提出并实行了市场加保障的路子,具体做法是一部分人依赖政府的完全保障,其余的人完全依靠市场,有人把这个路子概括为 “双轨制”。我认为,“双轨制”比单轨制(完全计划或完全市场)是很大的进步,但是还不够,还不能彻底解决我国城市居民的住房问题。粗略估计,我国城市居民中富人约占20~30%,他们不仅通过市场解决住房问题,而且还是房地产市场的投资、投机主体。符合享受政府提供的保障性住房的穷人,目前看到的权威数据是6~8%。即使把这个数据放大为10~20%,那么仍然有50~70%的人群,既没有资格享受保障性住房,又没有能力去与投资、投机的富人竞争。在所谓“双轨制”下,相当数量的中等收入人群,没有适合他们的住房供应渠道。有关方面似乎意识到了这个问题,最近提出了发展公共租赁住房的设想。但就目前所看到的一些地方的做法,公共租赁住房仍然是由政府大包大揽,纳入保障性住房的范畴。由于刚刚提出和实施,效果如何尚需观察。我认为,发展公共租赁住房的想法是好的,但可能存在两个问题,一是在我国目前经济发展水平下,政府有没有新加坡或香港那样大包大揽的实力?二是在政府职能尚未根本改变情况下,大包大揽会不会引发新一轮政府权力扩张?针对“双轨制”存在和可能存在的问题,这里提出实行“三轨制”办法,解决我国城市居民的住房问题。所谓“三轨”,就是在完全市场轨和完全保障轨之外,再加一个半市场半保障轨。

我国最早提出半市场半保障设想的,是邓小平。他80年代讲,解决中国的城市住房问题,要走“民建公助”的路子,其实就是半市场半保障。半市场半保障或民建公助的具体形式,国外有很多经验可借鉴。我认为,比较好的形式,是发展住宅合作社。合作社既是市场主体,又是政府提供一定保障的对象,比较便于规范。而笼统的所谓合作建房,则很难规范,不宜提倡。住宅合作经济,在国际上有近200年的历史,有成熟的经验和管理规范,对解决民众的住房问题,发挥着重要作用。例如,德国的居民住房,约30%是由合作社提供的。欧洲其他国家、美国、日本等,住宅合作社也都有相当程度的发展。

在我国,住宅合作社作为非盈利经济组织,也有广阔的发展前景。政府对合作社的扶持(即保障)力度,如土地供应、税收优惠、资金支持等,可以因时因地而宜。仅仅没有开发商利润这一条,房价就可以控制在成本价格区间。符合条件的社员,有居住权、继承权,但没有所有权,不能上市买卖,也就不会产生投机炒作引起的房价大起大落。住宅合作社有广泛的适应性,收入高一些的人,可以参与建档次高一些的房子,收入低的则可参与建档次低一些的房子。住宅合作经济如能蓬勃发展,可以大大增加住房的有效需求和有效供给,充分发挥建筑业的支柱产业作用。

三轨并举,彻底打破了开发商的自然垄断(双轨只打破了一小部分),但并不妨碍富人对住房的投资、投机活动。当然,由于相当数量的中等收入人群的资金撤出商品房领域,投资、投机活动会受到一定抑制,趋于理性、健康,有利于保持房地产业的弹性与活力。

有了第三轨,土地、金融、财税、工商等才好发力、配合。如低地价或免地价,合作住房储蓄,税收优惠,等等。没有,就无从配合。

当前对房地产业的调控,以打压投资、投机为主要方向,这是治标而不是治本之策。单纯打压,后果是减少供应,在现行利益格局下,会影响政府财政,因而难以持续。社会上有大量游资,是个客观存在(仅温州市就有近万亿),一有风吹草动,还会回来。一旦回来,房价仍然无法控制。因此,治本之策是增加住房供应,但只增加保障房的供应和商品房的供应,仍然解决不了中等收入人群的问题,必须考虑改革住房制度,增加一个第三轨的供应渠道,才能从根本上解决城市居民的住房问题。

( 2010年7月20日)

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