黄小虎:怎样解决城镇居民的住房问题?

选择字号:   本文共阅读 7316 次 更新时间:2023-08-03 13:18

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黄小虎 (进入专栏)  

解决好城镇居民的住房问题,一是要理清思路,二是要完善政策,三是要加强管理。

一 理清思路。

据媒体报道,国家有关部门负责人宣称,解决城市住房问题的基本思路是“市场加保障”。我认为,这个思路过于笼统。

在“市场加保障”的框架下,可以有很多不同的具体模式。例如,新加坡模式是85%的人住政府提供的房屋,15%的人通过市场购买高档住宅;又例如,美国模式是除了保障房外,政府财政支持“房利美”、“房的美”等,向特定收入人群提供信贷支持,这里既是市场,又带有某种保障的成分;再例如,欧洲特别是北欧国家,除了向低收入人群提供保障房,还鼓励中等收入人群合作建房,在信贷、税收、土地等方面给予不同程度的优惠,也是既是市场,又有保障的成分在里边。尽管各国具体做法不同,但其基本精神却是一致的:把自住性、消费性住房市场与投资、投机性住房市场区隔开来,或者说是把低、中、高档住房区隔开来,对不同收入人群实行不同的住房政策。

我国目前的模式,是对低收入人群提供保障性住房,此外一律走市场。显然,这个模式存在重大的缺陷。在我国城市,中等收入人群为数众多,是自住性住房消费的主体。他们收入虽相对高一些,但仍然承受不了被投资、投机不断抬升的房价。他们从业的领域遍及各行各业,事业发展和个人发展的需要,也不允许他们把主要时间和精力用于投资、投机房产,加入炒房大军。但在现行模式下,他们的住房问题难以解决,不能安居乐业。所谓“房奴”、“蚁居族”、“啃老族”、“蜗居族”等现象,皆由此而生。我认为,现在的城市住房模式应当改变,政府解决城市百姓住房问题的思路有必要作重大的调整。除了中等人群以外,农民工的住房问题,也还没有明确的政策,也需要作通盘的考虑。

调整思路,要从中国的实际出发,而不能简单地照搬外国做法。新加坡的办法好,但我国现在的财力难以承受。美国的办法似乎力度不够。比较起来,北欧的办法更值得借鉴,但具体的扶持力度,也不能照搬。低起步,随着政府财力的增加,逐步加大力度,可能更现实一些。在统一的思路下,各个城市的具体做法也不宜“一刀切”。

二 完善政策。

1 住房供应要多元竞争,防止垄断。

上世纪80年代末至90年代初,理论研究和政策研究界探讨城市住房制度改革,最终形成的思路是,对存量住房实行“租售并举,提租促售,以售带租,小步快走”方针;对增量住房的建造与供应,则是政府建房、合作建房、私人建房和开发商建房并举。但后来实际执行,却没有按这个方针走。原有住房是只售不租,一步到位;新增住房的供应,一度只剩了开发商。改变方针,与当时急于甩财政包袱有很大关系。但这样做,却不符合社会主义市场经济的规律。

本来,租和卖都是商品交换的形式,采用什么形式,应由消费者根据自己的情况决定。西方发达国家的住房自有率,少的百分之四、五十,多的百分之六、七十(也有个别国家达百分之八、九十),仍有很多人依靠租房解决居住问题。我们只售不租,使解决住房问题的途径过于单一,房屋租赁市场长期不能发育,误导了人们的住房观念,最终财政也还是要大量补贴。

本来,市场经济中住房供应应该是多元竞争的,但一段时期内政府不投资了,对合作建房、私人建房也没有任何鼓励和引导措施,客观上是打压,结果导致开发商一家独大,处于绝对垄断地位。原来的无房户和新增人口,解决住房问题只能去找开发商。但他们面对的是一个典型的卖方市场,正可谓“宰你没商量”。随着投资、投机日盛,房价节节攀升,形成了房子虽然大大的有,但大批穷人只能望房兴叹的现象,以及消费者补贴投资投机者,收入低的人补贴收入高的人等现象。

后来我们意识到,解决穷人的住房问题是政府的责任,逐渐建立并加强了廉租房等保障性住房的投入机制。从改革思路来看,实际是向90年代初的思路回归。回顾这段历史,是为了说明如下道理:房价高的根子是垄断,而开发商的垄断地位并不是开发商自己造成的,是政府的政策造成的。

保障性住房投入供应机制的建立,使穷人解决住房问题有了希望,应进一步加大这方面的改革力度。但白领和其他中产阶级仍在作“冤大头”,怎样解决他们的问题?在国外,住宅合作社作为非盈利组织,已有160年的历史,有很成熟的组织制度和管理模式,是解决人民住房问题的重要途径。我认为,我国也应大力发展合作建房,为此,有必要在土地、融资、税收等方面给予政策支持。此外,在小城镇甚至小城市,也应允许私人建房。这些都是90年代初形成的改革思路。这一思路的基本精神之一是多元竞争,防止垄断。按照这个精神,还可进一步考虑在条件成熟时,允许集体建设用地进入住宅市场。前提是用途管制、符合规划。适宜进入住宅市场的集体建设用地,多处于城乡结合部,因区位条件限制,一般适合建廉租住房(包括外来务工人员住房)、普通商品房等。

按照上述改革思路,我国的住宅市场将分为几个层次:政府投入的保障性住房,主要解决低收入人群的问题;合作建房,主要解决中产阶级的问题;私人建房和集体建设用地建的住房,可作两者的补充;以上住房只能用于居住消费,不允许用于投资、投机。至于开发商,则主要建富人居住的住宅和商业地产等,并允许投资和投机。这些高档物业即使因投资、投机而产生严重泡沫,也不会对中低收入人群造成大的危害。当然,开发商也可参与建普通商品房。由于存在其他竞争主体,所建房屋又不许投资、投机性购买,普通商品房的房价就不会失控,开发商也就只能从中获得正常利润。

2 积极引导住房需求。

安居才能乐业,住房问题关系广大人民的根本利益。解决好这个问题,不仅在房屋的供应上要实现多元化竞争,防止开发商垄断,还要运用财政、金融、土地、税收等各种手段,积极引导人们对住房的需求。

住房需求,有自住性需求,有投资、投机性需求。发展市场经济,投资、投机是题中应有之义,房子作为资产,可以成为资本投资的对象。但过度了,就会产生泡沫经济,造成资源浪费和金融风险。即使住房供应上把中低收入人群与富人切割开了,高档物业价格飙升,也会对中低档住房产生一定影响。因此,对于房市里的投资、投机,虽不能简单地禁止,但也不能放任自流,而是必须加以节制。例如,投资、投机者完全使用自有资金的很少,大部分要依靠银行信贷,银行对投资性购房贷款,应慎重提供并适时适当调高利率。又例如,财产税或物业税有利于抑制投资、投机,如果因条件不成熟不能全面推出,可否考虑针对两套以上购房行为,先出台临时性的住房特别保有税?再例如,投资、投机性购房是为卖而买,获利的实质是土地增值收益。本来我国已设立了土地增值税,目的就是抑制土地投机,但却执行不力。今后随着所得税的完善和财产税的开征,土地增值税可以取消,但现在还是应当加强征管的力度。

这里特别要指出的是,目前我国的住房供应,低端市场已基本切割出来了,但中端市场与高端市场尚未切割开。因此,仍垄断房市的开发商们与投资、投机客们相结合,势必不断推高房价,使中等收入人群的利益受到极大损害,这正是目前所发生的情况。这一轮的房价上涨,银行信贷宽松和各种“救市”政策,起着至关重要的作用。从去年的房市低迷到今年的房价飞涨,我们可以清楚地得出如下判断:房市投资、投机本不可怕,可怕的是政府的政策失误,会把投资、投机推向疯狂。投资、投机者们所从事的是正常的市场活动,只要资金来源合法,不偷税、漏税,不搞权钱交易,就不应对市场的后果负责。该负责的,是我们的有关各级政府和各部门的政策。市场经济体制刚刚建立,政府对如何调控经济还在积累经验,政策出现偏差难以避免,但应及时纠正偏差,避免重复性的失误。

对于自住性的需求,也应积极引导,所谓引导,更多的是扶持。中等收入人群在住房问题上,面临多种选择,可以借贷购买高档住宅,可以投资、投机,但真正适合他们的,则是购买中档住宅从而有能力扩大其它方面的消费。引导他们选择后者,需要有政策的倾斜。例如,按照国际上通行的住宅合作社章程,建房资金一般由住户认股1/3,国家资助1/3,银行长期低息贷款1/3。住房建成后产权归合作社集体所有,社员有优先分配权、继承权和使用权,但没有所有权,不能出租和出卖,住房的维修保养由合作社管理委员会负责。合作建房目的是自住,没有开发商利润,价格便宜,又有财政和银行的支持减轻个人负担,加之盖的房子质量好、配套齐全,自然能够吸引人积极参加。类似这样的办法,我们完全可以参考借鉴。住宅合作社还有一个好处,消费者在设计阶段就可介入,根据自己的支付能力和喜好,提出购买多大面积、什么样式房子的愿望。这样,合作社可根据社员的需要,设计和建造不同类型的房子,可谓需求引导供应。实际上,住宅合作社不仅适合中产阶级的需要,也适合收入水平相对低一些的人群解决住房问题。其实,我国上世纪80年代就已有了住宅合作社,90年代初有关方面还曾出台了《城镇住宅合作社管理暂行办法》,住宅合作事业一度呈现了好的发展势头,90年代末,全国已有5000多家住宅合作社。如果能够进一步扶持、引导、规范,本可有广阔的发展前景。但房改全面推开以后,开发商成了扶持的重点,住宅合作事业因此停滞萎缩了。

引导住房需求,银行发挥着重要作用。但现在我们的银行的房贷政策,对投资、投机约束不够,对自住性需求扶持力度更显不足。美国是最发达的市场经济国家,但他们并没有简单地把普通百姓的住房问题,完全推给市场。他们的“房的美”和“房利美”,依托政府的财政支持,以优惠的利率向特定人群提供住房信贷,为解决百姓的住房问题,发挥了重要作用。我们也应考虑建立类似的政策性金融机构。上世纪70年代,瑞典建立了“国家联合储蓄银行和住房联盟”(HSB),至80年代中期,联合了3000多个住房合作社,掌握着30万套住宅。合作社社员在那里存款,符合条件即可分配住宅。80年代中后期,HSB新建的公寓占全国新建公寓的25%。这个经验,也很值得我们借鉴。

三 加强管理。

管理,涉及许多环节,以下仅是几例。

1 取消预售。

开发商良莠不齐,有的开发商其实根本不具备开发实力,却能在这个行当里赚大钱,一个重要原因是预售制度,使开发商能够用买房人的钱盖房,所谓“空手套白狼”。卖“楼花”,世界多数国家和地区都严格禁止。个别国家允许,也严格规定按工程进度和质量分期付款,购房人对每一期工程都要监督、查验。我国在发展房地产业初期,为了扶持、鼓励开发商,允许预售,可能是必要的,但却不应成为长期的政策。事实证明,现行预售制度不能保障消费者权益。许多混乱,如购买面积与实际面积不符、偷工减料、实际格局与图纸不符、质量低劣甚至卷款潜逃等,都与预售制度有直接关系,给消费者带来无穷的伤害与烦恼。即使是奉公守法的开发商,预售制度也容易诱导他们盲目扩张。这样的制度,没有理由继续实行下去了。停止预售,部分开发商可能资金断裂,拖累银行,可考虑采取过渡措施,如改一次性付全款为按工程进度和质量分期付款。最终,还是应当按国际惯例,取消预售制度为好。

2 “捂地”要付地租。

开发商“捂地”时间加上施工期,一二年也好,三五年也罢,甚至更长时间,按道理这期间的地租应由开发商承担,但实际上没有哪家负担,地价统统摊入房价,由购房者负担。这样明显不合理的事情,该由谁来管,似乎并不明确。我以为,物价部门、建设部门都有责任管起来。

3 公开基本财务信息。

开发商的成本、利润等财务信息极不透明。据有关研究,我国城镇居民总资产净值中,房产净值所占的比重,1995年为43.7%,2002年上升为64.4%,之后继续上升。可见,老百姓一生的大部分心血都投到房子里了。企业到股市融资,要求其必须向社会公开财务信息,以保证股民权益。房子与股票相比,更是百姓的身家性命,为什么房子的信息就不能公开呢?老百姓并不想知道企业的商业秘密,他们只是需要了解成本、利润等基本信息,所谓花钱买个明白。财务信息不明,税收也不可能有科学依据,政府有关人员与开发商的关系也就说不清、道不明。诚然,开发商的财务比较复杂,房地产业发展的历史短,一下子难以建立起完备的财务信息制度。但这件事应抓紧做,不宜久拖下去。

以上,从思路、政策和管理几个方面,探讨了房地产业存在问题及解决办法。这些,都是政府的责任。对于普通老百姓来说,汽车、家电可以不买或买低档的,但住房与粮食一样,是生活必需品,须臾不可离开。事涉广大人民的根本利益,各级政府、各有关部门都应切实承担起人民赋予的责任。

(2009年11月6日)

后记:

我从事研究工作,侧重于农村经济、土地经济、房地产经济,在工作岗位上,研究只能利用业余时间,不少问题难以系统梳理。退休以后有时间了,能够集中理论思考,做一些课题性的专门研究。例如关于房地产经济,我在2008年和2016年写作发表了两篇文章,侧重于理论分析,篇幅都比较长。

在理论思考基础上,也写了一些政策建议性质的文章,例如2009年写“怎样解决城镇居民的住房问题”和“我国城镇住房制度改革思路的演变”,2010年写“解决城市住房问题应实行‘三轨制'”,2011年写“关于保障性住房”,等等。这些文章,有的发在内部刊物,有的发在专业性期刊,当时的网络也不像现在这样发达,因此大体算是“记录在案”,并没有多少社会影响。十几年过去,对照现实,再看这些文章,感觉所提问题基本没有解决,城市住房政策还是在收了放、放了收之间“兜圈子”。因此想重发一下这几篇文章,供有心人思考相关问题参考。

黄小虎

2023年8月2日

 

 

 

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