赵宏:妨害公务行为的行政处罚:在规范与现实之间

选择字号:   本文共阅读 974 次 更新时间:2023-03-16 23:55

进入专题: 妨害公务   拒不执行   紧急状态  

赵宏  


摘要:  新冠疫情期间,妨害公务类的案件大幅增加,由此也引发《治安管理处罚法》第50条应如何理解与适用的问题。应受处罚的妨害公务行为直接对接《刑法》中的妨害公务罪,鉴于两者在要件构成上的相似性,刑法学理对妨害公务罪的讨论,可成为明晰此类违法行为构成要件的借镜。除可参照刑法进行要件提取外,第50条第1款第(一)项还指向应急状态下如何弥合行政应急处罚权的配置实施与相对人权利保护的矛盾。为避免应急法治被彻底架空,本项中的“紧急状态”应做符合《宪法》和《突发事件应对法》的解释,而不能被随意扩张。第50条第1款第(一)项和第(二)项由此也应被塑造为妨害公务行为的特殊和一般条款。作为一般规定,第(二)项所维护的是日常状态下的公务执行和社会秩序,第(三)项和第(四)项应被理解为日常公务中的紧急任务,而第(一)项针对的则是法律明确限定的紧急状态下的公务履行。

关键词:  应受处罚的妨害公务行为;阻碍;拒不执行;紧急状态


引言

新冠疫情期间,阻碍疫情防控的妨害公务类案件大幅增加,此类案件不仅涉及刑事犯罪,还包括治安处罚。如果仔细斟酌会发现,此类处罚依据的大多都是《治安管理处罚法》第50条第1款第(一)项,“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款”。其适用逻辑也在于,将所有违反当地政府疫情防控命令的行为都归入“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”,从而关联罚款和拘留的行政处罚。除第(一)项外,该条第二项“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”,也常常被用以惩戒妨害疫情防控的行为。

对《治安管理处罚法》第50条的频繁适用一方面凸显了疫情防控背景下惩戒措施实施的紧迫与必要,但另一方面也引发公众对公安机关过度处罚的质疑。在教义上,这一矛盾首先指向《治安管理处罚法》第50条的解释和适用。刑法学界对妨害公务罪已有诸多讨论,但行政法上对妨害公务行为的行政处罚研究却明显阙如,这也使实践中公安机关对妨害公务行为的处罚较为随意,其适用有时甚至与公众的一般认知和朴素法感都发生严重悖离。由此就需要回到《治安管理处罚法》,从规范目的、体系定位以及构成要件等诸多方面重新探求其意涵和边界,以此来纠偏实践中的误用和滥用。既然《治安管理处罚法》第50条的多项内容与《刑法》第277条在立法意旨、要件构成上有诸多重合之处,刑法学理上有关妨害公务罪的讨论当然可为我们厘清应受处罚的妨害公务行为提供参考。

除在法律解释上有细致澄清的必要外,疫情防控期间公安机关频繁适用《治安管理处罚法》第50条所引发的质疑,指向的还有公法中的一项核心命题:在应急状态下如何弥合行政应急权的配置实施与相对人权利保护的矛盾。为快速遏制疫情传播、积极应对由突发公共卫生事件引发的社会危机,现行法必须为国家紧急权力的实施留存空间,这是行政应急性原则的要求;但法治主义同样强调,国家紧急权力的实施必须受到约束,而不应被滥用和长期化。由此出发,对《治安管理处罚法》第50条尤其是第1款第(一)项的解释,同样攸关应急状态下公权力作用边界的划定,亦需要在规范和现实之间妥适协调。

据此,参酌刑法妨害公务罪的讨论厘清应受处罚的妨害公务行为的要件构成,在体系解释中尝试弥合应急权力实施与约束的矛盾,并以其为依据对《治安管理处罚法》第50条的逻辑关联和适用顺序进行重新阐发,便成为本文探讨妨害公务行为的行政处罚的基本向度。

一、《治安管理处罚法》第50条的规范构成与基本问题

妨害公务行为属于治安类案件中的妨害社会管理一类。《治安管理处罚法》第三章第四节“妨害社会管理的行为和处罚”对应的又是《刑法》第六章的“妨害社会秩序罪”。既然都处于社会管理和社会秩序项下,这就提示二者在法益维护上也具有一致性,均是因公务的顺利执行所保障的国家管理的有序进行。[1]还有刑法学者强调,此处的法益只是公务活动的顺利执行和良好社会秩序的维护,并非对国家权威的尊重与敬畏,若将其扩张至对国家机关甚至工作人员的敬畏,就很容易不当扩大妨害公务罪的犯罪圈。[2]鉴于实践中公安机关仅因当事人单纯挑衅公权机关权威,或是冒犯国家机关工作人员情感就予以处罚的事例并不少见,这一点同样应被吸纳进《治安管理处罚法》的解释中。

(一)妨害公务行为的基本类型与解释问题

《刑法》第277条妨害公务罪的规范构造明显呈从一般到特别的层级构造,但《治安管理处罚法》第50条第1款却未呈现如此清晰的规范构造,其将四种情形并置列举的处理,也引发规范逻辑关联和适用顺序的疑问。

1.拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令

根据规范语词,本条的适用条件如下:其一,行为人采取了拒不执行的行为方式。此处的“拒不执行”,是指行为人明知人民政府依法发布的决定、命令的内容,而执意不履行。[3]值得注意的是,本条第1款第(二)(三)项以及第2款列举其他妨害公务行为时,语词表述均为“阻碍”,由此也引出“拒不执行”与“阻碍”在意涵上是否存在差异,各自又如何区分的问题;其二,拒不执行的是人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令。何谓“紧急状态”是适用本条的关键。

《治安管理处罚法(草案)的说明》提示,本项的立法背景是2004年3月第十届全国人大第二次会议通过《宪法修正案》规定,“全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态;中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,宣布进入紧急状态;国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。此前根据《戒严法》的规定,我国只在发生危及国家统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全时,才可采取戒严措施,此处缺乏国家针对包括自然灾害、公共卫生事件在内的突发事件的应对措施。鉴于2003年非典疫情的经验和教训,2004年《宪法》将“戒严”修改为“紧急状态”,此处的“紧急状态”包括又不限于戒严,其适用范围更宽,也更契合风险社会的规制需求。与《宪法》一致,2007年颁布的《突发事件应对法》第69条又对《宪法》中的“紧急状态”予以进一步明晰,“发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人民代表大会常务委员或者国务院按照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定”。

如果参酌本条的立法说明并严格遵照语词表述,“紧急状态”一词既然仅出现于《宪法》和《突发事件应对法》中,那么本项的“紧急状态”就仅指上述法律所规定的特别重大突发事件;按照《宪法》,紧急状态也只能由全国人大常委会和国务院决定。但如序言所述,实践中公安机关却大量援引本项对所有相对人违背政府决定和命令的行为进行处罚,其对紧急状态的解释也完全突破了《宪法》和《突发事件应对法》的规定。规范与现实之间的矛盾由此凸显。

2.阻碍国家机关工作人员依法执行职务

第50条第1款第(二)项规定的是“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为”,此类行为在要件构成上也包含以下三点:其一,行为人实施了阻碍行为。与《刑法》中的妨害公务罪不同,本项对阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为,在行为方式上并未做出限定,即并不要求以暴力、威胁方法作为条件;其二,阻挠的行为对象必须是国家机关工作人员;其三,必须是依法执行职务的行为。妨害公务罪和妨害公务行为的行政处罚,所保障的只是合法的执行职务的行为。对公务人员实施的违法职务活动予以反抗,并不具有法益侵害性,也完全无害于良好社会秩序的维护,因此不具有可责性。[4]

但即使是在行为方式上并不以“暴力、威胁”为前提,对于本项的适用仍旧会引出诸多问题,除上文提及的如何区分“阻碍”与“拒不执行”外,还包括:其一,如何确定阻碍?阻碍行为究竟仅包含积极地阻挠妨碍还是同样包含消极地对抗和不执行?阻碍是否需造成公务难以执行的后果还是只要有行为就可处罚?其二,如何甄别“依法执行职务的行为”?“依法执行职务”的判断究竟应采取形式标准还是实质标准?行政法上对“依法执行职务的行为”的识别和刑法认识究竟应保持一致还是要有所区分?

3.阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行

第(三)项的规定相对清晰,所谓“阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行”的行为,需符合以下三个特征:其一,行为人以各种方法和手段阻碍车辆通行;其二,行为人所阻碍的是消防车、救护车、工程抢险车、警车等担负特殊使命的车辆,这些特种车辆在执行任务时一般涉及的也都是公民的生命和财产安全;其三,上述车辆必须是在执行紧急任务。如果上述特种车辆并非在执行紧急任务,而只是执行一般的公务活动,甚至是公务人员的私事,就不属于本项的处罚范畴。但此处的“紧急任务”显然要与第(一)项的“紧急状态”有所区别,其指向的是担负特殊使命的消防车、救护车、工程抢险车和警车所执行的职权范围内的紧急任务。

4.强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区

本项规定的行为同样较易识别,主要表现为以下两项特征:其一,行为人冲闯的对象是公安机关设置的警戒带和警戒区。警戒带和警戒区是公安机关为保障公共安全、处理突发事件、维护社会秩序而设置禁止进入的专用标志物和因此划定的限制进入区;其二,行为人实施了强行冲闯行为,即行为人明知路上设置了警戒带、警戒区,却不听劝阻,强行通过。

(二)第2款“从重处罚”的理解与问题

第2款“阻碍人民警察依法执行职务的”是本条的法定从重情节。其与第1款第(二)项之间的关系,与刑法第277条第1款的妨害公务罪与第5款的袭警罪的关系基本一致。“袭警罪”最初被作为妨害公务罪的法定从重情节,在2021年《刑法修正案(十一)》后被单独列为一种罪名。但无论认为“袭警从重”是妨害公务罪的法定从重情节,还是特别的犯罪构成,都不能否定其判定要首先以该行为符合妨害公务罪为前提。[5]将这种递进认识适用于《治安管理处罚法》第50条第1款和第2款同样意味着,所谓“阻碍人民警察依法执行职务”在“阻碍”的行为要件、阻挠对象是“依法执行职务的行为”上,与第1款第(二)项并无区别,所差异的只是行为对象是人民警察。而对阻碍警察执行公务予以从重处罚,除因为与其他公务活动相比,警察职权“在危害防止的不可延迟性和使用强制力的必要性”上会有所区别外,还在于此类行为对法益侵犯的程度明显高于其他公务,人身危险性和主观恶性也更大。[6]

二、应受处罚的妨害公务行为的一般要件:以妨害公务罪为参照

对第50条规范构成的回溯可大致得出如下印象:本条第1款第(一)项因提示必须在“紧急状态”下适用,可说是应急处罚在治安领域的具体体现;第(三)项和第(四)项虽也针对“紧急任务”,但这种紧急任务仍旧是在日常状态之下;唯有第(二)项依其表述是应受处罚的妨害公务行为的一般性条款。这一结论也可通过比对《治安管理处罚法》第50条和《刑法》第277条得出。《治安管理处罚法》第50条第1款第(二)项的语词表述与《刑法》第277条第1款“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务”几近相同,两者差异的只是妨害公务罪要以“暴力、威胁方法”为前提,而在“阻碍”“国家机关工作人员”“依法执行职务”等其他要件上则完全一致。这也使妨害公务罪的犯罪构成完全可为治安处罚所借镜,这种借镜同样是基于法秩序内在统一的要求。

除具体要件的解释外,相对成熟系统的犯罪论构成同样在方法论上可为行政处罚所参考。与刑法学理在判断是否构成犯罪时会诉诸成熟的犯罪论体系不同,行政实践在判定某项行为是否应受行政处罚时,一般都径直依据具体领域的处罚规范做出,而很少诉诸类似刑法中的犯罪构成三阶层论进行体系化判断,这也导致对应受处罚的行为判断常常会因缺乏体系框架而出现疏漏偏差。[7]据此,本文在参酌妨害公务罪的具体构成时,同样尝试借由犯罪阶层论的判断步骤,对第50条第1款第(二)项进行要件归纳,而这一归纳同样是为妨害公务行为的行政处罚提供一般认知框架。

(一)妨害公务行为的要件该当

在三阶层论中,构成要件该当性所要判断的,是相对人的行为事实能否涵摄入法律规范所设定的特定行为模式。第50条第1款第(二)项要件构成又由“阻碍”和“依法执行公务”两个部分组成。

1.何为“阻碍”?

在全国人大法工委的解释中,“阻碍”被定义为行为人以主动、非暴力的方式实施的阻挠、妨碍行为,例如吵闹、谩骂和无理纠缠等。实践中被认定为阻碍的情形还包括:泼洒污物阻碍国家机关工作人员依法执行职务;抢夺、扣留、污损国家机关工作人员执行职务使用的交通工具、公务标志、器械等物品;当众撕毁国家机关工作人员依法执行职务的法律文书等。[8]

对于妨害公务罪而言,刑法一般认为其属于处于行为犯与结果犯中间样态的危险犯。但危险犯中亦有抽象危险犯和具体危险犯之分,前者只要暴力和威胁行为达到妨害公务顺利执行的程度即可认定此罪;而后者则主张,要根据暴行程度、强度与暴行的对象、行为性质、职务执行的样态,应执行之职务性质等因素,对该暴行是否具体地使公务人员不能适当执行职务进行具体判断。[9]鉴于我国刑法中的具体危险犯立法,往往以“足以……”作为犯罪成立要件,但妨害公务罪却缺少此种表述,因此就有学者将其归入抽象危险犯。[10]但如果将妨害公务罪归于抽象危险犯,就极容易在司法操作上落入行为无价值,即只要有阻碍行为就可惩罚的判断窠臼。此外,本罪的保护对象是公务,“而公务包括具有自力排除能力的权力性公务与非权力性公务等不同情形,因此,对所谓‘达到足以妨害公务执行’的程度要进行具体的相对的判断”[11],本罪也更宜被界定为具体危险犯。由此,妨害职务执行的行为一般需能够产生阻碍职务执行的现实后果或紧迫危险才构成本罪。

但必须造成现实的危害后果或危险才能施予惩罚是否可适用于行政处罚又存在争议。行政法学界一度认为,应受处罚的行政违法行为并不以产生危害后果为必要。[12]行政不法因此也更近于传统刑法中的行为犯。但上述观点的偏狭却值得省思。刑法之所以反对单纯以“行为无价值”作为入罪基础,在于其很容易导致对行为人的主观归责以及惩罚权的滥用。这一认知同样应适用于行政处罚。如果行为人的行为完全没有可能造成危害结果,就不具备施加处罚的事实基础。这一点同样为《行政处罚法》第27条所支持,“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”。

既然要有危害后果或危险作为要件,这同样说明阻碍必须是行为人积极主动地对公务执行予以阻挠,如果行为人只是消极地拒绝或不履行不能归入妨害公务的行为中。其原因除了《治安管理处罚法》将“拒绝”和“阻碍”分列外,还在于以下两点:其一,行政法律规范普遍认可行为人在面对行政机关处置时,有陈述、申辩甚至要求听证的权利,陈述申辩所指向的当然包含对行政命令的拒绝和反驳,将消极拒绝归入妨害公务行为势必与当事人所享有的反驳权利相抵牾;其二,在一般情况下,行为人如果只是消极地拒绝或不履行,并不会形成行政职务的执行障碍,原因是《行政强制法》以及具体领域的行政法规范,都已赋予了行政机关在当事人不履行行政决定时的强制执行手段。即使是需要行政机关申请法院强制执行的情形,也意味着立法在此已经对相对人权利保护与公务立即执行的法益进行了权衡。鉴于相对人权利保护在此享有更高权重,公安机关就不能擅自启动处罚权以确保公务活动的立即执行。

2.如何理解公务活动的合法性?

应受处罚的妨害公务的行为针对的对象是“依法执行职务的行为”。妨害公务罪同样以公务合法作为犯罪构成。但对公务合法的认识和判断,刑法一直都存在形式合法和实质合法之争。前者认为,所谓合法的职务活动只要符合法律要求的必要形式即可,而不必判断其实质是否正确;后者则主张职务行为必须在实质上符合法律要求才属合法。[13]但实质说和形式说都存在偏执于一端而失于另一端的问题。形式说明显内含国家本位主义的倾向,但若采取实质说又意味着只要公务行为有任何违法瑕疵,个人均可予以对抗而不受法律追责,这又会对公务执行以及背后的法秩序安定不利。正是在此基础上,刑法学理又提出实质加形式说作为第三条判定径路。这一学说并不严格要求公务活动的适法性,而认为公务活动如在条件、方式和程序上仅存在违反法律任意性规定而非强制性规定,或者其他轻微而非重大瑕疵的情形,并不影响该行为的适法性。[14]实质加形式说目前已成为刑法的一般通说,这也意味着,妨害公务罪所针对的职务行为应当是适法的,但对适法性要件,刑法却做相对宽松而非严格的解释。

对妨害公务中的“公务合法”的认定本质上攸关法秩序安定与个体抵抗权之间的平衡。行政法对此问题的讨论多在行政行为的生效与无效制度下进行。现代行政法教义认为,行政行为一经做出,除非自始无效的情形,即应推定其有效,在未经有权机关通过法定程序和方式否定其效力之前,所有人都应予尊重,即便公众认为该行为不合法或不正当,也只能通过法定的救济方式诉请撤销而不能直接予以对抗。由行政行为生效制度延伸出的是个人对行政决定的普遍服从义务,即个人不能基于自身的主观判断而选择性地服从行政命令。[15]从这种普遍服从义务出发,如果个人对生效的行政决定与命令直接予以对抗,就会招致不利的法律后果,针对妨害公务行为的行政处罚和刑罚就属此列。

但即使是基于法秩序安定而要求的普遍服从义务也并非绝对,行政法上以无效行政行为作为其界限,即国家允许个人基于理性和良知,对无效行政行为不予服从甚至直接抵抗,且不必背负被国家追责的风险。无效行政行为的制度设置将个人的抵抗权限定于“重大且明显的违法行为”中。从《行政诉讼法》与司法解释的列举来看,“重大且明显的违法行为”相比刑法上的“实质加形式说”,对合法公务行为的认定标准似乎更严,其不仅要求违法瑕疵在内部属性上因为违反重要法规、欠缺本质要件、从根本上抵触法秩序而达至重大;在外部特征上,还能为一般正常人或社会理性人所察觉。[16]

但需要指出的是,“重大且明显”作为无效行政行为的认定标准其实也包含了一定的弹性和开放性。归纳司法实践对无效的认定也会发现,其早已突破了《行政诉讼法》与司法解释的简单列举。学理上同样有观念认为,重大且明显违法作为无效行政行为的识别标准并不唯一,必要时还应以“利益权衡说”作为补充,后者认为瑕疵的重大和明显应根据具体情形考虑具体利益来确定,被纳入考虑范畴的包括相对人利益、第三人利益以及因承认无效可能导致的无法实现的行政目的的损失、法安定性等公共利益。[17]由此出发,如果开放动态地理解“重大且明显违法”,就不会认为其与刑法中的“实质加形式说”之间存在明显差异。其实除《行政诉讼法》的原则认定外,具体行政法律规范赋予个人以抵抗权的情形也不少见。例如《行政处罚法》第70条,“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据;不出具财政部门统一制发的专用票据的,当事人有权拒绝缴纳罚款”。

(二)妨害公务行为的违法阻却事由

阶层论的第二层级是“违法性”。所谓“违法性”是指对于该当犯罪构成要件的行为,不存在诸如正当防卫、紧急避险等违法阻却事由。违法阻却事由本质上是形式上违法行为的正当化事由,属于形式违法判断之后的实质违法判断,而阻却违法的原因又在于此类行为不存在对法益的侵害或是所保护的法益明显优于所损害的法益。[18]因为原理相同且基于秩序统一的考虑,刑法中的违法性阻却事由也可为行政处罚所参照。

我国1957年《治安管理处罚条例》第25规定,“由于不能抗拒的原因而违反治安管理的,不予处罚”。但自1986年《治安管理处罚条例》时始不再有违法性阻却事由的规定。《行政处罚法》修订后同样未见违法性阻却事由的一般规定。虽然一般性规定阙如,但在一些位阶较低的规范中,例如公安部2007年发布的《公安机关关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释(二)》中,还是对典型的违法性阻却事由进行了列举。由此,如果行为人实施妨害公务执行的行为是为了正当防卫或是紧急避险等,应被认为并不具有可责性,但防卫挑拨不在此列。

(三)妨害公务行为的责任要件

有责性是犯罪成立的第三个阶层,强调的是行为人具有承担刑事责任的责任能力和责任形式。前者为行为人承担行为的资格,例如年龄和精神状态;后者则意味着行为人主观上存在实施违法行为的过错,其类型又包括故意和过失。

1.以故意作为责任形式

《行政处罚法》修订后矫正了此前的严格责任模式而纳入了责任主义。责任主义要求将行为人基于自由意志选择作为定罪定罚的前提,其宗旨既是为了避免无效惩罚可能带来的反面效果,也旨在通过对国家惩罚权施加限制而为其提供正当性基础。作为处罚总则,上述责任主义规定对于包括治安管理处罚在内的所有行政处罚都应有所适用。又从《治安管理处罚法》第50条的语词表述来看,应受处罚的妨害公务行为的责任要件为故意。“拒不执行”“阻碍”“强行冲闯”这些语词表述都表明此类违法行为的成立要有明确的故意。刑法中的妨害公务罪也同样只有故意犯而不包含过失犯。[19]由此,如果行为人只是言语辱骂公务人员或是仅对公务执行表达异议,主观上并无妨害公务执行的故意,也不能成立应受处罚的妨害公务行为。

2.如何处理妨害公务中的违法性认识错误?

与故意要件相关联的另一问题在于,故意究竟仅包含事实认识错误还是同样涵盖违法性认识错误,这一问题体现在应受处罚的妨害公务行为中就是,如行为人误认为职务行为违法而予以抵抗又应如何处置。

刑法传统学理是将公务行为的合法性认识作为故意的认识对象,如果存在对此项要件的认识错误就会阻却故意。但这种观点的缺陷在于,一旦行为人误以为公务行为违法,就会阻却此罪的故意,而过失妨害公务又不构成犯罪,由此就会形成惩罚漏洞。[20]刑法的另一种认识是将对法律的认识错误从故意中剥离出来,将其作为独立于故意之外的责任要素。对这种要素的认识错误不阻却故意,但在欠缺认识可能性或违法性认识无法避免时会阻却罪责。[21]无论是否作为故意的认识对象,个人对公务合法性的认识错误,均可归于刑法中违法性认识的一般范畴,且都会与刑责密切关联。违法性认识即行为人行为时并未认识到该行为是违法的。现代刑法越来越多地将行政违法入罪。行政违法入罪打破了此前适用于自然犯的“知法推定”,司法实践中未能认识法律的“法盲”数量同样激增。此时,如果再绝对地推行自然犯之下的“不知法不免责”,无疑就是“将国家主义的立场推向不受约束的极致,就不可避免地会导致责任原则虚无化以及公民个体工具化的恶果”[22]。基于这一原因,现代刑法学理都倾向将违法性认识错误作为减轻和免予惩罚的事由。[23]

与已经松动的刑法实践不同,对违法性认识错误,行政实践的通行做法仍旧是“不知法不免责”。但不考虑行为人的违法认识而一律处罚既不符合责任主义,也将不知法的风险全部交由个人来承担。据此,刑法中有关违法性认识错误的讨论同样应为行政处罚所借镜。依据刑法理论,违法性认识错误能否免责的关键在于此种错误是否可以避免。所谓不可避免,是行为人对其行为在主观上自信为法律所允许,而且客观上其自信也有正当理由,此时因欠缺主观上的可归责性,所以可免除惩罚责任的成立[24];反之,如果该项认识错误是可以避免的,这也意味着行为人原本应按照其个人能力和基本认知,在可能范围内主动了解或咨询该行为是否合法,但其未尽相关义务,此时行政机关可根据具体情形,减轻或从轻处罚。据此,在应受处罚的妨害公务行为的认定上,如果行为人误以为职务行为违法,且这种错误认识无法避免,又依当时的情况,已不能期望其利用合法手段防止执法人员的非法行为时,应可免责;如果行为人的违法性认识可以避免,或者行为人可利用合法手段防止该非法职务行为而不利用的,行政机关可根据裁量对行为人减轻或从轻处罚。

三、“紧急状态下”应受处罚的妨害公务行为的特殊要件

参照妨害公务罪进行要件提取,是明晰《治安管理处罚法》第50条解释和适用的一个向度。因为攸关政府在紧急状态下的权力行使,对本条第1款第(一)项的理解还涉及应急权力的行使与限制。

(一)何为“拒不执行”?

《治安管理处罚法》第50条虽然都可归入“妨害公务行为的行政处罚”,但第1款第(一)项和第(二)项的语词表述却不相同。如果说第(二)项对应的是《刑法》第277条的“妨害公务罪”,第(一)项反而与刑法第286条的“拒不履行信息网络安全管理义务罪”以及第313条的“拒不履行法院判决、裁定罪”匹配度更高。其原因在于,相比“妨害公务罪”所强调的是对公务执行行为的直接对抗,“拒不履行信息网络安全管理义务罪”和“拒不履行法院判决、裁定罪”所针对的都是行为人负有义务却不履行。

如前所述,“阻碍执行职务”意味着行为人主动采取阻碍行为且已造成了职务无法顺利执行的现实结果或紧迫危险,如行为人只是消极地拒绝或不履行不可被归入此列。但第(一)项的“拒不执行”却意味着行为人的消极不作为同样会构成此项违法行为,这一点已近于《刑法》中的不作为犯。与作为犯违反了禁止性规范不同,不作为犯的消极行为违反的是刑法中的命令性规范,即当为而不为。刑法一般认为成立不作为犯需具备以下要件:其一,存在作为义务;其二,行为人有作为能力而不作为。[25]据此,行为人对行政命令予以消极拒绝或不履行、不配合虽不能直接将其归入第(二)项“阻碍公务执行”的行为范畴,但如果有第1款第(一)项规定的“紧急状态”,消极的拒绝同样可作为应受处罚行为。

(二)如何理解“紧急状态”?

第(一)项的行为样态之所以明显宽于第(二)项的原因在于,紧急状态会对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,公权力机关为应对危机会采取相比平常更紧迫特别的措施,这些措施同样要求公民承担更高的服从义务、承受更多的权利限制。但本条最具争议之处,恰恰就在于如何理解紧急状态。这一理解攸关第(一)项的适用空间,学界和实务界对此认识差异颇大。

1.法教义学的规范解释

如上文所述,如果严格按照语词匹配且参照《治安管理处罚法》关于第50条的立法说明,本条所指的“紧急状态”仅为《突发事件应对法》所规定的特别重大突发事件,其宣布主体依据《宪法》也只能是全国人大常委会和国务院。宣布紧急状态是法律状态切换的标识,为紧急权力的运用提供合法性。因为此类事件已超出了现行法所规定的应急措施的应对能力,《突发事件应对法》亦规定,“紧急状态期间采取的非常措施,依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。

除去《治安管理处罚法》制定时的修宪背景,如果回溯《突发事件应对法》的制定历史和体系构成,同样可得出“紧急状态”应做限缩性解释的结论。在2003年非典之前,我国应急法制体系基本都是“一事一法”。这种立法模式很容易出现法律空白,也不能适应突发事件应对中的统筹协调。因此,在2004年宪法纳入“紧急状态”概念后,就有多名人大代表提出应制定《紧急状态法》的议案,这部法律之后也被列入全国人大常委会的立法计划。但《紧急状态法》最终并未出台,而是被《突发事件应对法》所替代。这种立法思路转变的核心原因在于,起草者认为突发事件的范畴要远远广于“紧急状态”,大部分的突发事件都远未达到需要宣告紧急状态的程度,也不会引起宪法秩序的改变。在针对突发事件的应急状态下,政府可能会采取有别于常态管理的特殊措施,但这些措施却要与紧急状态下的措施相互区别。[26]

这种将突发事件予以分层处理,并将应急状态与紧急状态互相区分的立场,也明确体现于《突发事件应对法》中。该法第3条规定,“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”,其中“自然灾害、事故灾害、公共卫生事件”又可根据社会危害程度、影响范围等因素被分为“特别重大、重大、较大和一般”四级。而能够启动紧急状态的,唯有那些“对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害”的“特别重大突发事件”。由此来看,若从规范解释角度,“紧急状态”仅是“应急状态”中的极端类型。将所有应急状态都归入紧急状态,显然与《宪法》《突发事件应对法》的规范意旨不符。由此,认为《突发事件应对法》是《紧急状态法》的替代,因此尝试从所谓历史解释角度,将“紧急状态”理解为所有的“突发事件”和“应急状态”的观念,[27]也明显忽视了《突发事件应对法》中对应急状态和紧急状态的区分处理。

紧急状态是国家依法宣布的一种非常的政治状态。从域外法例来看,在紧急状态下,国家可暂停实施宪法规定的某些条款,例如人身自由权,乃至实行军事管制或者戒严。但在《紧急状态法》为《突发事件应对法》替代后,我国有关“紧急状态”的法律规定仅余《宪法》中的宣告主体和《突发事件应对法》第69条的概括式规定,这一规定并未清晰指明在“紧急状态”下国家可采取的非常措施。大概也是因为《宪法》宣布紧急状态的门槛较高,而《突发事件应对法》又对紧急状态下可采取的非常措施没有明确指示,自2004年修宪以来近二十年,我国虽然历经多次局部或全国性危机事件,却都未触发《宪法》上的“紧急状态”条款,只是使用一般应急状态下的《传染病防治法》《防洪法》《防震减灾法》《消防法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规予以应对。[28]《宪法》和《突发事件应对法》中的“紧急状态”条款某种程度上成为“沉睡条款”。而这亦成为学者主张“紧急状态”应被扩张解释的另一理由。

2.法政策的现实选择

与上述严格的规范解释相悖,新冠疫情下公安机关却大量援引第50条第1款第(一)项对包括应急状态在内的所有违背行政决定命令的行为进行处罚。这种做法亦为相关司法解释所认可。2020年《最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(以下简称《意见》)中就规定,“实施妨害疫情防控的违法行为,尚不构成犯罪的,由公安机关根据治安管理处罚法有关拒不执行紧急状态下的决定、命令,予以治安管理处罚,或者由有关部门予以其他行政处罚”。而在最高法、公安部于2022年公布的《依法惩治妨害疫情防控秩序违法犯罪典型案例(第十七批)》中,案例五“上海浦东新区田某某拒不执行紧急状态下的决定、命令案”中,被处罚人就是在疫情管控期间无故拒不配合核酸检测,且不听工作人员劝阻私自外出,而被以第50条第1款第(一)项为依据予以处罚;案例六“江苏无锡李某某等人拒不执行紧急状态下的决定、命令案”中,当事人也是因为在入住酒店时为躲避通行验证,提前使用他人手机号码在微信注册生成行程码,未扫健康码而同样以本条为依据被予以行政处罚。

由此来看,尽管新冠疫情爆发以来,全国人大常委会或是国务院至今都未因疫情原因宣布全国或是个别地方进入“紧急状态”,但《意见》已在指导行政实践和司法适用时,将其类比于紧急状态,而且还在开篇就定下“依法及时、从严惩治妨害疫情防控的各类违法犯罪”的政策基调。正是基于对法政策和现实做法的肯认,同样有意见认为,《治安管理处罚法》中的“紧急状态”虽不致被扩张适用到包括森林防火、空气污染、台风来袭等各种带有紧急标签的客观现实,但至少应涵括《突发事件应对法》中所有的突发事件。换言之,对《治安管理处罚法》中的“紧急状态”的理解不能囿于《宪法》和《突发事件应对法》,而应基于功能主义的立场,将其扩张至所有的应急状态,由此才能避免这一条款沦为“稻草人”条款。[29]除功能主义考虑外,这种意见用以佐证自身的理由还包括,在既往的处罚实践中,公安机关已将“紧急状态”置换为所有的“应急状态”,而法院亦认可对本项中的“紧急状态”应做符合客观情势和事实状态的广义理解,而非规范层面的狭义理解。[30]但这种观点毋宁是对现实做法的学理背书,其背后隐含的法治风险不容忽视。

3.规范与现实究竟如何选择?

对于《治安管理处罚法》中的“紧急状态”究竟应做狭义还是广义理解,不仅涉及立场选择,本质上还攸关现实做法何以轻易就突破规范界限。既然《宪法》规定的“紧急状态”在此次疫情防控期间并未被真正触发,那么《意见》何以就直接将其类比为紧急状态并广泛推广?这是理解现实政策选择的关键,也是评价上述扩张解释能否证立的核心。

虽然自新冠疫情爆发以来,全国人大常委会和国务院尚未宣布过紧急状态,但在2020年2月23日的统筹推进新冠疫情防控和经济社会发展工作部署会议上,习近平总书记就已将新冠疫情定性为,“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”。这一政治定位既在政治上宣告全社会进入了一种需要共克时艰的非常状态,又为即将采取的超常规应急措施提供了政治合法性。又从机构设置来看,区别于2003年应对非典时由国务院设立全国防治非典型肺炎指挥部,2020年作为疫情防控最高指挥机构的应对疫情工作领导小组由中央政治局常委会决定设立,在中央政治局常委会领导下开展工作。这就说明我国在此次危机处置上主要是诉诸政治动员而非应急法制。[31]这种政治化的处置模式使国家由常态向非常态化切换的标识,不再由《宪法》规定的全国人大常委会和国务院宣布。也正是政治动员和政治站位所产生的政治赋能,使针对疫情防控的应急处置被直接拔高至宪法上的“紧急状态”。

在危机来临时诉诸政治动员,在此前我国的应急处理中就已有相当历史,这种方式有助于迅速整合资源、提高应急效率,并凸显我国的制度优势,但其逻辑却是“将应急行动中的行政目标转换为政治目标,将行政过程转化为政治过程”[32],由此产生的副作用就是应急法治的目标被架空,应急行政因遁入政治而无法再予以法律约束和评价。其实在2003年非典疫情后,我国就已制定并完善了包括《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》等应急法律规范,还出台《突发事件应对法》作为应急基本法,这些法律规范已包含应对疫情防控等重大突发公共事件的基本制度储备。《宪法》和《突发事件应对法》也为政府由常态管理切换至紧急状态提供了法律依据。但这些制度装置却在应急管理政治化后被悬置。

现代国家之所以强调应急法治化,并将应急处理和危机处置诉诸法律,其目的又不外乎两点:首先,确立危机应对的经验法则,提升应急效能;其次也是更重要的,借由法治所内涵的权力制约和权利保障要素,重新实现应急状态下公权和私权的平衡。诉诸于政治驱动的应急模式却使后一目标的实现变得尤为困难,应急管理的目标也被缩减为只是迅即高效地追求政治绩效。这一点是诱发疫情防控期间地方政府采取过度甚至极端应急措施的重要原因,但其结果却是为法治埋下重大隐患。

具体至《治安管理处罚法》第50条。诉诸政治驱动的危机应对避开了法律所规定的紧急状态的切换机制,而直接通过政治定位将应急状态拔高至《宪法》的“紧急状态”,并由此对超常规的应急措施予以政治赋能。[33]这种政治赋能带来的政治合法性又被混同于法律上的合法性,并渗透至司法政策。由此,突破法规范的一般界限而对妨害疫情防控的行为予以更严厉的惩罚,便成为刑罚和行政处罚领域的通行做法。这是该条第1款第(一)项在疫情防控期间被不断滥用的根本原因。但其滋生的问题却警示我们,擅自突破《宪法》和《突发事件应对法》的做法,即使是出于功能主义的考虑,也隐藏着将现实与规范、将政治与法律混同的危险。这种做法侵蚀了应急法治所具备的“基于权利制约紧急权力”的内核,并使应急法治慢慢被排挤出应急处置的措施选项。既然“紧急状态”由《宪法》所明确规定,这就说明其不仅是规范概念,更是宪法概念,而将本项罚则中的“紧急状态”理解为事实状态或一般规范概念,已经彻底规避了紧急状态适用的前提条件与程序要求。

由此,为避免应急法治被彻底架空,包括应急处罚在内的应急处置就应被重新置于规范框架之下。再回到第1款第(一)项,如果我们不是默许应急之下就无法治,而同样认可即使是危机处理也应在法律预设的控权框架下进行,那么在并不具备《宪法》《突发事件应对法》所规定的“紧急状态”时,第(一)项就应被慎用。即使要对妨害疫情防控的行为进行惩戒,也应在参酌《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》的责任条款基础上,优先适用第1款第(二)项并受该条所规定的要件构成的约束。突破《宪法》《突发事件应对法》的规定,直接对第(一)项予以扩张解释并将其适用于所有违反疫情防控指令的行为,除会使《突发事件应对法》等规范中规定的责任条款被架空外,最终导致的还有“紧急状态”被不断扩大而再无边界。地方政府则可借由“紧急状态”的庇护,恣意对公民克减权利施加义务,并附以包括行政拘留在内的治安处罚作为威慑,法律保留等法治原则也同样被侵蚀和瓦解。

四、妨害公务行为的阶层构造与《治安管理处罚法》第50条的适用逻辑

经由对第1款第(一)项和第(二)项的要件构成的归纳提取,《治安管理处罚法》第50条的阶层构造也渐渐明晰。如果说第2款是第1款的从重情节,那么在第1款所列的四类情形中,第(二)项“阻碍国家机关工作人员依法执行职务”应被作为应受处罚的妨害公务行为的一般规定,其所针对的是日常状态下的一般公务,而第(一)项则是适用于紧急状态的例外规定。其内在逻辑如下:

(一)从日常公务至紧急任务再至紧急状态

第50条第1款第(二)项应被作为应受处罚的妨害公务行为的一般规定,其在《治安管理处罚法》第50条中的位置可类比为《刑法》第277条第1款。而本项所包含的“阻碍”“依法执行公务”等要件也基本勾画出本条所要处罚的行为样态以及借由处罚所保护的具体法益。

第(二)项针对的是日常状态下的一般公务,但一般公务中又会有紧急任务,例如消防、救护、治安等紧迫性更强、不可延迟的任务。紧急任务的履行要依赖特殊车辆、警戒带等特殊工具。因此,根据第(三)项、第(四)项,妨害紧急任务履行的行为除“阻碍国家机关工作人员依法执行职务”外,还涵括了“阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行”以及“强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的”的行为。

相比于第(二)(三)(四)项针对的还只是日常状态下的公务履行,第(一)项针对的是作为例外的“紧急状态”。从日常状态到紧急状态的切换,意味着国家已进入一种非常态的政治状态,此时为排除针对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序的重大威胁,国家会采取远超出一般应急措施的非常规处置,也要求个人承担更高的服从义务。也因此,除第(二)项所规定的积极的阻碍公务执行的行为外,行为人对人民政府在此状态下发布的决定和命令予以消极不履行同样要被归入处罚行列。但这种紧急状态毕竟对个人的权利自由影响甚巨,因此必须要以严格解释其适用前提作为钳制,即扩大对行为人不执行行政决定、命令的处罚必须要以处于《宪法》和《突发事件应对法》所规定的紧急状态为前提,而不能将其无限扩张,尤其是不能不区分社会危害程度、影响范围,就将所有的应急状态都归入紧急状态。

如此解释又会引发如下疑虑:第(二)项要求明确的阻碍行为才会符合要件该当,那在应急状态而非紧急状态下,若个人面对政府指令只是消极地不配合不履行,是否就避开了第50条的适用,由此也给行政应急任务的执行造成障碍?这种观念同样基于功能主义考虑,但认知却存在严重误区。

首先,针对个人不履行应急命令的处置方式,法律规定并不仅限于《治安管理处罚法》,在《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》等法律中也已包含大量的义务条款和责任条款。例如,《传染病防治法》第73条至77条的罚则中已规定,违反该法规定,导致或可能导致传染病传播、流行的,由县级以上人民政府采取责令限期改正、警告、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证等处罚。第77条还规定,“单位和个人违反本法规定,导致传染病传播、流行,给他人人身、财产造成损害的,应当依法承担民事责任”,此处并没有《治安管理处罚法》的适用。这就说明违反《传染病防治法》并不会直接关联治安管理处罚。对所有违反疫情防控指令的行为都直接归入《治安管理处罚法》第50条第1款第(一)项予以处罚,无疑会使《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《&, lt;, span style="FONT-SIZE: 10.5pt; FONT-FAMILY: 宋体; COLOR: black">传染病防治法》的责任条款都被悬置,这当然是对既有法治资源的浪费。

其次,认为只要个人消极不履行不服从就应被治安管理处罚的观念,本质上是将包括刑法和治安管理处罚在内的惩罚威慑作为敦促个人严格执行应急决定、命令的首要方式。如此考虑不仅与现代行政法治所强调的比例原则、人权保障相悖,亦隐含着警察国时代下的“重刑主义”倾向。现代行政已为包含应急处置在内的公务执行提供了诸多行为选择,行政处罚和刑罚只能作为最后的补充手段,而非首要选择,否则国家惩罚的泛滥就不可遏制。

由此,由第(二)项至第(三)(四)项再至第(一)项,应受处罚的妨害公务行为在规范构造上大体可区分为日常公务/日常公务中的紧急任务/紧急状态下的公务三个层级。这三个层级侵害法益的重要性逐步递增,而对行为危险性的程度要求则逐步递减,法益重要性与行为危害性之间也因此构成了正相关的匹配关系。既然是一般与特别的关系,在适用顺序上,如果并不处于“紧急状态”,对行为人妨害公务执行的行为,公安机关就应优先适用第(二)项,并受该项规范中有关“阻碍”“依法执行公务的行为”等各项要件的约束,而不能越过第(二)项径直适用第(一)项。

(二)一般条款与从重情节

本条第2款“阻碍人民警察依法执行职务的,从重处罚”是第1款第(二)项的加重情节。既属从重情节也就意味着,对“阻碍人民警察依法执行职务”的判断,除职务主体置换为人民警察外,对“阻碍”“依法执行职务”等要件应做与第(二)项一致的解释,由此才能保证规范之间的逻辑融贯。

但值得注意的是,《警察法》第35条却将应予处罚的行为从“阻碍人民警察依法执行职务”扩张为“拒绝或阻碍人民警察依法执行职务”,并列举其情形包括:“(一)公然侮辱正在执行职务的人民警察的;(二)阻碍人民警察调查取证的;(三)拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、搜查、救险等任务进入有关住所、场所的;(四)对执行救人、救险、追捕、警卫等紧急任务的警车故意设置障碍的;(五)有拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为的。”如前文所述,“阻碍”所强调的只是积极阻挠,“拒绝”则意味着即使行为人未实施阻挠妨碍行为,消极地不予配合也会构成应罚行为,由此出发,既然“阻碍人民警察依法执行职务”被作为第一款第(二)项的加重情节,此处的“阻碍”就应与第(二)项保持一致,而不能在“阻碍”之外再增加“拒绝”作为行为类型。

结语

与妨害公务罪不同,应受处罚的妨害公务行为因学理专注较少,规范意涵和构成要件始终未获澄清。这也导致《治安管理处罚法》第50条常常因适用机关的扩张解释而被误用和滥用。作为前置法,妨害公务行为可参考《刑法》妨害公务罪来进行要件提取。这种借镜不仅意在明确作为其构成要件的“拒不执行”“紧急状态”“阻碍”“依法执行职务”等要素的意涵,同样尝试通过对刑罚犯罪论的整体参照来周延考虑对此类行为的行政处罚。此外,本条还尤其关涉如何处理应急处罚权的有效实施和必要限制的问题。本文也通过揭示应急处罚中规范与现实的张力,警醒在应急状态下随意突破规范界限可能导致的法治危机,提出本条的“紧急状态”应做符合《宪法》《突发事件应对法》的解释,由此使包括应急处罚在内的应急处置被重新置于法律预设的控权框架之下。

无论是刑罚还是行政处罚,其重要功能都在于借由惩罚维护公众对法规范的忠诚。但对法规范的忠诚,却要以惩罚的实施能够获得公众的信服和认同为前提,而并不只能纯粹依赖国家的强制力保障。如果如文章序言所列,行政机关仅基于应急管理就恣意突破规范界限,将个人的拒绝行为或不予配合毫无例外地都归入“妨害公务”,甚至归入“拒不执行人民政府在紧急状态下发布的决定、命令”范畴,并施予与其责任不相符合的严厉惩罚,不仅第50条会如气球一般被彻底吹爆,其最终引发的还有公众对执法是否符合实质正义的质疑以及对法律可信赖性的丧失。


注释:

[1]参见付洁:《袭警罪条款体系解释研究》,《公安学研究》2021年第6期。

[2]参见劳东燕主编:《刑法修正案(十一)条文要义》,中国法制出版社2021年版,第221页。

[3]参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编:《中华人民共和国治安管理处罚法释义》,法律出版社2005年版,第125页。

[4]参见杨金彪:《暴力袭警行为的体系地位、规范含义及司法适用》,《北方法学》2018年第2期。

[5]参见张明楷:《袭警罪的基本问题》,《比较法研究》2021年第6期。

[6]参见刘艳红:《袭警罪中“暴力”的法教义学分析》,《法商研究》2022年第1期。

[7]参见谭冰霖:《行政处罚构成要件法定原则的逻辑展开》,《政法论坛》2022年第4期。

[8]参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编:《中华人民共和国治安管理处罚法释义》,法律出版社2005年版,第126页。

[9]参见鲜铁可、周玉华:《论妨害公务罪》,《中国法学》1998年第6期。

[10]参见何龙:《抽象危险犯视角下妨害公务罪的司法认定》,《法律适用》2018年第2期。

[11]张明楷:《袭警罪的基本问题》,《比较法研究》2021年第6期。

[12]参见应松年、刘莘主编:《行政处罚法的理论与实务》,中国社会出版社1996年版,第95-96页;孙秋楠:《受行政处罚行为的构成要件》,《中国法学》1992年第6期。

[13]参见田宏杰:《妨害公务罪的司法适用》,《国家检察官学院学报》2010年第5期。

[14]参见赵秉志主编:《扰乱公共秩序罪》,中国人民公安大学出版社1999年版,第20-51页。

[15]参见沈岿:《行政行为公定力与妨害公务》,《中国法学》2006年第5期。

[16]参见王贵松:《行政行为无效的认定》,《法学研究》2018年第6期。

[17]Vgl. Günter Erbel, Die Unm?glichkeit von Verwaltungsakten, Frankfurt am Main 1972, S.100.

[18]陈爱娥:《行政罚的违法性与责任》,载廖义男主编:《行政罚法》,元照出版有限公司2007年版,第101页。

[19]参见刘艳红:《袭警罪中“暴力”的法教义学分析》,《法商研究》2022年第1期。

[20]参见丁胜明:《公务行为合法性认识错误问题的教义学分析》,《法学》2016年第4期。

[21]Vgl. Wolfgang Mitsch, Grundzuege des Ordnungswidrigkeitenrechts, JA 2008(12), S.409.

[22]陈璇:《责任原则、预防政策与违法性认识》,《清华法学》2018年第5期。

[23]Wilffried Peters/Justus Rind, Allgemeines Ordungsrecht-Grundlagen und aktuelle Rechtsfragen, LKV2017(7), S.251.

[24]参见张青波:《论应受行政处罚行为的主观要素》,《法学》2020年第10期。

[25]参见罗翔:《刑法学总论》,中国政法大学出版社2021年版,第65-70页。

[26]林鸿潮、孔梁成:《论我国紧急状态法制的重构——从反思〈突发事件应对法〉切入》,《上海大学学报(社会科学版)》2020年第5期。

[27]高争志、孙萍:《论拒绝疫情防控措施行为的治安管理处罚——围绕“紧急状态情况”的争论展开》,《上海公安学院学报》2020年第3期。

[28]同注[1]。

[29]谢明睿:《论〈治安管理处罚法〉中的“紧急状态”》,《大连海事大学学报(社会科学版)》2021年第1期。

[30]例如在(2019)豫01行终781号判决中,法院认为“原告冯某无视县人民政府禁令,禁火期内在禁止区域烧土木灰,其行为符合‘拒不执行人民政府在紧急情况下依法发布的决定、命令的’的构成要件,应予处罚”。在更多的事例中,禁火期、禁猎期、因非洲猪瘟带来的对猪肉的严格查验期等都被作为“紧急状态”予以处理。

[31]林鸿潮:《重大突发事件应对中的政治动员与法治》,《清华法学》2022年第2期。

[32]同上注。

[33]林鸿潮:《重大突发事件应对中的政治动员与法治》,《清华法学》2022年第2期。


赵宏,法学博士,中国政法大学法学院教授。

来源:《政法论坛》2023年第2期。

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