滕建群:论拜登政府的国家安全战略选择

选择字号:   本文共阅读 1461 次 更新时间:2023-02-19 01:30

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滕建群  


【内容提要】拜登政府于2022年10月发表的《国家安全战略》报告,是对其执政两年来一系列国家安全战略文件的集成,标志着本届政府国家安全战略的确立。该报告提出未来10年是对美国决定性时期,美国要与能重塑未来国际秩序的大国进行战略竞争;同时美国要应对气候变化、粮食安全、传染病、恐怖主义、通胀等全球性挑战。报告展示出实现上述战略目标的路径,其核心内涵是综合利用一切手段,以确保美国的全球领导地位。总体看,拜登政府的国家安全战略存在目标与实力等多方面多层次的脱节,必然给国际关系和国际格局演变带来重大冲击。美国将中国视为最主要战略竞争者,会给中美关系健康稳定发展带来深刻影响。当下,中美旧有力量平衡被打破,新的力量平衡尚在构建,两国关系进入战略相持期,需要加强分歧管控。习近平主席与拜登总统11月巴厘岛会晤为确保两国关系健康稳定发展明确了方向,确立了框架,开启了新进程。

【关键词】拜登政府 对外政策 国家安全战略 中美关系 《国家安全战略》报告


每任美国总统执政后都要依法发布《国家安全战略》报告,分析国内外形势,阐述美国的战略目标和政策并给出实现上述目标的路径,是指导美国在特定时期外交与安全政策制定的纲领性文件。美国各届政府发布的《国家安全战略》报告既有延续性,也各具特点。例如:小布什政府2002年《国家安全战略》报告并未受到“9·11”恐怖袭击事件影响,其核心思想仍坚持与大国进行所谓“力量平衡”建设,直到2006年发表的报告才认为“美国正处于战争状态”。奥巴马政府的《国家安全战略》报告提出在与大国接触的同时,要在亚太地区进行力量“再平衡”。特朗普政府的《国家安全战略》报告则把大国战略竞争确立为美国内政外交的主基轴线,即把中国和俄罗斯当成所谓“战略竞争对手”和国际秩序的“修正主义者”。拜登政府于2022年10月12日发表的《国家安全战略》报告继承上届政府的论调,认为世界进入新的转折点,中国是既有意图又有能力重新塑造世界秩序的国家,是美国最主要的对手。因此,美国将采取一切可用措施,同时应对大国和全球性挑战,以确保美国在全球范围内的领导地位。

综上可以看出,冷战结束后,美国的国家安全战略重心向大国关系方向调整肇始于小布什政府,但由于“9·11”恐怖袭击事件,美国开始了为期10年的反恐战争。奥巴马政府结束反恐战争后,虽试图重回大国“再平衡”路线,但因中东恐怖主义和极端势力的掣肘,不得不调过头去反恐。只是到了特朗普政府期间,美国才开始设计大国战略竞争,描绘出清晰的国家安全战略新方向。拜登政府则希望把该竞争战略具体细化,并试图落到实处。因此,此次拜登政府《国家安全战略》报告的出台不仅代表本届政府国家安全战略的正式确立,也意味冷战结束后美国国家安全战略的一次重大转折,即至少在未来10年时间里,美国把在印太地区与大国的争夺当成其内政和外交的核心内容。这势必将引起国际关系和国际秩序的重大变化。

本文认为,拜登政府的国家安全战略带有明显的冷战思维与零和博弈色彩,不能顺应时代潮流的发展,最终将难以落地。本文试通过探究该战略出台的背景和过程,归纳出拜登政府实现上述战略目标的路径,并分析该战略的缺陷和不足,指出中美只有加强分歧管控,寻找更多的合作,才能保证双边关系的健康与稳定,这既利好于两国,同样也利好于地区及世界。

一、拜登政府国家安全战略的出台背景

拜登政府上台以来,围绕着国家安全战略出台了系列文件,凸显本届政府对此的高度重视。2021年3月,拜登政府发表《临时性国家安全战略指针》;2022年2月,发表《印太战略》报告;5月23日,拜登总统在东京宣布“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,IPEF);10月12日,拜登政府发表《国家安全战略》报告。同日,美国国防部出台年度性《国防战略》报告、《核态势评估》报告和《导弹防御评估》报告,与发表的《国家安全战略》报告形成呼应。联系起来看,《国家安全战略》报告之前拜登政府发表的相关文件为本报告的最后出台做了广泛铺垫。国防部之后发表的三个报告则是国防部对落实国家安全战略所做具体描述。这些关于国家安全和外交政策的核心文件是《国家安全战略》报告。它的出台表明美国要与大国展开全面战略竞争,竞争区域锚定于印太地区。

拜登政府出台的《国家安全战略》报告,既是当下美国精英阶层对内政外交政策的一种认知,也反映出本届政府在国家安全战略上的偏好,杂糅了多种复杂因素。

(一)2022版国家安全战略被打上拜登总统本人的印记

小约瑟夫·罗宾内特·拜登(Joseph Robinette Biden, Jr)1972年当选联邦参议员(1973—2009年),历任参议院外交委员会主席、人权与法律分委员会、移民和边境安全与难民分委员会、司法委员会、反托拉斯和竞争政策与消费者权利分委员会、犯罪与毒品分委员会主席、恐怖主义和技术与国土安全分委员会、国际麻醉品管制小组会议联合主席;2009—2016年担任美国副总统。

拜登从政后一直活跃在美国的外交舞台上,曾参与多起国际重大事件,他曾批评里根总统时期“伊朗门”事件;抨击布什政府发动伊拉克战争,并亲赴伊拉克、阿富汗等战区考察;参与过军备控制与核裁军、不扩散核武器、北约东扩、超级大国对立及美国同第三世界的关系等重大议题的解决。其最突出的外交成就是20世纪90年代为解决巴尔干半岛冲突所作的努力。和前任总统特朗普不同,长期的从政经历为拜登上台后确立国家安全战略做了充分的准备,这也是拜登政府执政伊始就将制定国家安全战略置于各项议程之首的动因,并为此专门组建有代表性的战略规划团队,旨在提出可以引领美国未来10年的国家安全战略。

从历史角度看,总统个人的偏好往往会带入国家安全战略的确立过程中并影响到国家安全战略的落实,拜登总统的国家安全观同样对本届政府的国家安全战略有着不可抹去的印记。

(二)2022版国家安全战略出自有代表性的战略规划团队

2020年总统选举甫一落幕,拜登总统即任命库尔特?坎贝尔(Kurt Campbell)为新设立的美国国家安全委员会印太事务协调员,以“应对来自中国的挑战”。坎贝尔曾在国防部任职,负责对中国、朝鲜和缅甸等国政策制定。2009—2013年,坎贝尔任负责东亚和太平洋事务的助理国务卿,被认为是奥巴马政府“亚洲再平衡”战略的主设计师。2021年2月,拜登宣布在国防部设置“中国特别工作组”,15名文职人员和军事专家入选。该小组的任务是深入研究美军在亚洲的兵力部署、技术、情报、盟友、伙伴等是否足以应对中国军事力量的部署和能力;研究如何协调美国经济、政治、外交和军事等部门,以形成对抗中国合力。紧随其后,美国中央情报局和国务院等部门也纷纷强化对华特别工作任务。

二战结束后,美国对外政策的核心关注点是以苏联为核心的苏东集团,其国家安全和外交规划团队基本是以研究苏联为主的专家组成,如亨利·艾尔弗雷德·基辛格 (Henry Alfred Kissinger)、康多莉扎·赖斯(Condoleezza Rice)均以研究苏联起家,做了美国外交事务掌门人国务卿。拜登政府的国家安全战略规划团队是二战后首次完全摆脱有苏联及俄罗斯研究背景而集中于中国问题研究的团队。这体现出美国国家安全战略的重大转移,即关注中国超过关注俄罗斯。首先,规划团队的掌舵人美国国家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan),1976年出生,拥有耶鲁大学法学博士学位。奥巴马政府时期,他曾任副总统拜登的国家安全顾问、国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)的幕僚长,掌管国务院政策规划。沙利文具有典型的建制派意识,特朗普执政时期还创立过反对特朗普外交政策的“国家安全行动组织”(NSA)。该智库囊括了民主党建制派外交和国家安全圈几乎所有重要成员。其次,从拜登政府国家安全团队其他成员的履历看,他们均有良好而系统的教育背景,多数长期从事中国问题研究并能讲流利汉语,多人有在华学习和生活的经历,是美国政坛新生代“中国通”, 如美国国家安全委员会(以下简称“国安会”)中国事务高级主任劳拉·罗森伯格(Laura Rosenberger)、国安会中国事务高级主任杜如松(Rush Doshi)、国安会中国事务主任朱利安·格维茨(Julian Gewirtz)、美国国务院中国政策规划高级顾问米拉·拉普-胡珀(Mira Rapp-Hooper)、美国国防部中国事务首席助理埃利·拉特纳(Ely Ratner)、美国常驻联合国副代表蒲杰夫(Jeffrey Prescott)以及美国贸易代表戴琦(Katherine Chi Tai)等。

以拉特纳为例,他是拜登任国会议员时的幕僚;2015—2017年,任副总统拜登的国家安全顾问;2021年7月,被拜登任命为负责印太事务的助理国防部长,目前仍是国防部“中国工作小组”负责人。拉特纳认为,“中国是美国最大的贸易伙伴之一,也是最大的地缘政治对手,是美国当下和未来最主要的竞争者”,“随着中国实力和影响力越来越大,美国要着手制定更全面的对华战略,与之进行全面的战略竞争”。这些新生代“中国通”坚持在国际上加强与盟国合作,借盟友之力对华开展战略竞争;主张在经贸领域的产业链和供应链上与中国“脱钩”,以摆脱对华贸易的严重依赖;鼓动在高科技领域筑起“高墙小院”,对华实行技术封锁。

从2022年11月参加巴厘岛中美元首会晤的美国代表团成员看,正是这些学者型官员为拜登政府的国家安全战略,即在印太地区进行大国战略竞争提供了蓝本,其最大特点是学术气过重。他们自以为深谙国际关系理论和美中两国国情,但缺乏实践经验,使拜登政府的国家安全战略多有不切合实际之处。

(三)2022版国家安全战略的主观意识明确

拜登政府《国家安全战略》报告既融合了总统本人和其规划团队的主观愿望,同时也是对客观现实的一种映射。拜登本人长期从政,熟稔外交和美国社会的现实。2011年,时任美国副总统拜登曾在《纽约时报》上刊文指出,“中国的崛起不是美国的终结”。而10年后,拜登政府则强调要对华展开全面战略竞争,反映出美国社会对自身和国际形势认知的变化,作为政客的拜登也不得不应合美国国内的政治需要,转向与大国的战略竞争。

入阁的新生代“中国通”在很大程度上表现出了鲜明的消极性和对抗性。一是他们的对华认识和整个美国社会的对华认知走向趋同,即认为中国的快速发展全方位地影响到了美国的霸权地位,中国已成为美国的主要竞争者。美国国内对华的负面认知愈加坚定了新生代“中国通”采取消极和对抗性的对华态度,体现在报告中就是过度渲染中国所谓的“挑战”以及强调强化对华战略竞争的必要。二是美国确实有一批希望重拾冷战对抗的集团和人士。2021年1月,美国智库大西洋理事会(Atlantic Council)以“匿名作者”的形式发表报告《更长的电报:确立美国新的对华战略》,提出“要威慑和防止中国越过美国的红线”,认为如今的美国应仿效当年乔治·凯南(George F. Kennan)的主张,像杜鲁门政府那样,不但要在言论上,而且要在行动上应对中国的挑战。参与拜登政府的新生代“中国通”显然有重走凯南路线的冲动,不遗余力地倡导中美对抗就成为他们的必然选择。三是这批“中国通”自诩熟悉新兴技术的发展和应用,因此在确保美国全球霸权地位问题上,更愿意采用新技术手段,如封锁半导体芯片技术,利用新媒体平台把美国的所谓价值观和民主观传播到世界各地,为其大国战略竞争营造氛围和拉帮结派提供服务。

二、拜登政府国家安全战略的主要内容

拜登政府的《国家安全战略》报告在架构形式上与以往并无二致,有对美国面临内外形势的研判,有要重点投入的领域,也有实现战略目标的路径安排;区别在于,报告反复强调所谓“民主”与“威权”的竞争,并把东西方关系割裂开来,把维护美国世界领导地位的目标掩藏在冠冕堂皇的“民主价值观”下,将包括中国在内的大国描绘成“威胁”和“挑战”,除美国要全力展开与大国的战略竞争外,还要拉上盟国和伙伴国共同维护西半球的价值观,从而调动国际力量来满足美国的战略需要。该报告在未来10年美国所面临的威胁、与大国进行战略竞争、加强在印太地区的存在以及加强与同盟国关系等方面都做出了详尽的描述。

(一)未来10年美国所面临的挑战

美国总统拜登认为,“世界正处于转折点,全球性动力源已发生转移”,“从疫情到气候变化危机,再到核扩散和第四次工业革命,处在这样一个全球性挑战不断攀升的时期,只有一件事是确定的——要促进美国利益和价值观。美国只有与最紧密的盟国、伙伴推进共同事业和不断更新国力持久所依赖的资源才能获得成功。”其用“转折点”一词强调国际社会正进入新一轮力量平衡调整,动荡和不稳定将成为主题。面对自身实力下降,美国必须要全面加以应对。拜登总统称,“如何应对美国正面临的巨大挑战和前所未有的机遇将决定世界的发展方向,并影响未来几代美国人民的安全和繁荣。”美国国家安全事务助理杰克·沙利文强调,美国正进入决定性的10年,其间存在两大挑战:一是大国竞争将塑造未来世界;二是竞争背景下,美国要应对包括气候变化、食品安全、传染疾病、恐怖主义、能源转型和通胀等一系列全球性挑战。这些挑战与大国竞争交织在一起,决定美国要两线应对。

(二)与大国展开战略竞争是美国关注的重点

拜登政府强调美国是印太国家,将自身利益和繁荣寄托于印太地区,因此“决心强化长期坚持的对印太地区的立场和义务……只有坚定地把美国锁定在印太地区并与我们最密切的盟国和伙伴强化地区本身,美国的利益才能得以延伸。”拜登政府认为,“中国是美国头号竞争对手”,“正迅速变得越来越坚定和自信。从潜在意义上讲,它是唯一能把经济、外交、军事、技术能力结合到一起,从而对稳定和开放的国际体系构成巨大挑战的国家”,“未来10年,集体努力将决定中国是否能成功地改变利好于印太地区和美国的规则和准则。”基于以上判断,美国把中国当作其国际领导地位最主要的竞争者,全力加以防范。

在安全领域,《国家安全战略》报告首次提出“一体化威慑”概念,“将无缝隙把所有冲突全频谱上前行以强化和能力结合起来,让对手相信他们在各个战场、各领域和潜在的行动所付出的代价要比所获取的好处沉重许多”,“将大胆现代化美国的超群军力,向美国提供威慑基础,公开展示美国在赢得冲突胜利的能力。”针对中国人民解放军的现代化进程,美国国防部长称,除扩充常规力量外,解放军还在快速整合太空、反太空、网络、电子和信息化作战能力,支持其实现联合作战的全方位进程;解放军对标美军的力量投送能力,在全球范围内建立更加有效的海外部署设施,保证其能在更远距离上投送军事力量;此外,中国正提升其核能力,因此美国及盟国、伙伴国将面对两个核大国的挑战。这就要求美国重新重视战略能力,以确保美国对华威慑和其他目标达成。在战略和常规力量上,美军把解放军看作其主要对手,这必然会引发美军作战理论、兵力部署、编制体制、武器装备、演习训练等全面的变化。

(三)美国应对挑战的选择

美国将继续利用现有盟友和伙伴网络,建立最强大最广泛的国家联盟。“在修正主义者和集团国家正试图削弱国际和平与稳定以及我们面对前所未有的共同挑战,如威胁我们生命和生存的气候危机和疫情之际,我们将一起促进和保卫这一前景。”美国在印太地区追求的五大目标包括:“促进自由开放的印太地区;建设区域内和超越区域的联系;推动地区繁荣;强化印太地区安全;建立区域内跨国威胁的抵御能力。”从国家安全战略上看,印太地区是美重点关注的区域,美国必将在这一地区投入更多资源。

拜登政府的行动计划包括:(1)向印太地区调动资源,在东南亚和南太平洋国家增设使领馆,向东南亚、南亚和南太平洋地区派遣海岸警卫队,并加强与地区国家人文交流等;(2)领导印太地区经济框架建设,促进高标准贸易和掌控数字经济,确保供应链的韧性和安全性,打造可共享的印太机遇;(3)强化威慑能力,慑止对美国、盟国和伙伴的军事行动,通过穿越台湾海峡和强有力的军事部署来促进地区安全,美军将与包括澳大利亚在内的盟军协作,以夺取全域优势;(4)强化与东盟合作,召开美国-东盟峰会,并向东盟提供1.5亿美元,用于加强东南亚清洁能源建设、海上安全、抗击新冠疫情等;(5)支持印度崛起并成为地区领导者,让印度在地区事务中发挥主导作用;(6)充分发挥四国安全机制作用。

(四)相配套的经济支持

2022年5月,拜登政府提出“印太经济框架”。美国国家安全事务助理沙利文称,该框架代表了印太地区完整区域多样化,成员从东北亚到东南亚、南亚、大洋洲和太平洋岛国,“我们团结到一起来,兑现自由、开放和繁荣印太区域的承诺”,“21世纪经济的未来很大程度上是印太地区书写的,‘印太经济框架’有助于所有国家经济可持续地发展。”但事实上,该框架带有浓厚的政治色彩,作为区域经济合作机制,它忽略了世界第二大经济体中国的存在,因此其绝不是美国所标榜的“自由、开放、包容”的印太经济合作机制。

“印太经济框架”有四大支柱:一是“互联互通的经济”(Connected Economy,即贸易),强调高标准的数字经济,包括跨境和当地数据流动,确保小微企业能够从电子商务中获利;二是“有韧性的经济”(Resilient Economy,即供应链),强调让供应链给经济提供更有韧性的支持,建立早期预警机制、确保关键矿产的获取和供应、强化关键领域中的溯源能力;三是“清洁的经济”(Clean Economy,即清洁能源),主要是就应对气候变化而采取的行动,如在可再生能源、低碳、能效标准等方面加强合作,加速清洁能源技术的开发和部署,加快绿色、可持续基础设施建设等;四是“公平的经济”(Fair Economy,即反腐败),寻求加强税收、反洗钱和反贿赂制度建设,以促进公平竞争。“印太经济框架”是特朗普政府2017年退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)之后,美国提出的第一个针对亚太地区的多边经济合作计划,主要目的是完善拜登政府之前提出的“印太战略”,该战略自确立以来一直饱受只重视安全内涵的诟病,美国试图以“印太经济框架”补齐它安全和经济“两条瘸腿”。

但拜登政府的“印太经济框架”能否跳出虎头蛇尾的窠臼,还有待观察。究其原因有三:一是地区国家担心该框架政治意涵过于明显,会对区域经济合作带来冲击,造成亚太地区经贸合作分裂;二是尽管该框架强调包容性和开放性,但其在数字经济、清洁能源、碳减排、劳工权益保护等方面标准极高,各成员国经济发展水平各异,很难与美国达成有效合作;三是美国国内政治和经济政策会直接影响“印太经济框架”的落地。不同利益集团对亚太区域经济合作有不同选择,拜登政府面对一个极度撕裂和债台高筑的美国社会,无论是向框架注入资金,还是带头减排,都不可能轻易得到国内的有力支持。而一系列国内法的通过,如《通胀削减法》的落地更让人清楚地看到拜登政府口口声声的合作,其实质还是美国优先的考虑,不可能给其他国家带来根本利益。

三、推进美国国家安全战略的路径

上台之前,拜登政府就展开对国家安全战略的规划,继续特朗普政府大国战略竞争的逻辑,全面细化推进美国国家安全战略的路径,其主要手段则是在欧洲和印太地区不断制造事端,从而让美国顺利地推进全球战略的调整,以保护美国的地缘政治利益和商业利益。

(一)为集中力量展开大国战略竞争,在部分地区进行战略收缩

拜登就任总统后提出,不会再让美国兵在世界各地打仗,不会发动新冷战,试图减少美军在部分区域的兵力部署和对地区事务的干预。以阿富汗为例。2021年9月,美国撤回驻阿富汗美军,一场20年没打赢的战争就此宣告结束。拜登总统坦承,“撤军是为腾出手来集中精力对付中国”。

美国从阿富汗撤军并非易事。2011年,奥巴马总统宣布结束为期10年的反恐战争,提出从阿富汗和伊拉克等国撤军,但直到其任期结束,撤军目标也未达成。特朗普上台后,甚至因极端势力不断滋扰,一度向阿富汗增兵。之后,虽一再强调要完成撤军,但最终仍功亏一篑。撤军不只关系到美军的面子,更多是涉及相关利益集团,因为阿富汗已成为美国军工复合体洗钱的“赌场”。2021年9月,美国政治风险咨询公司欧亚集团(Eurasia Group)执行总裁伊恩·布雷默(Ian Bremmer)发布了一张名为《2001—2021年美国在阿富汗的开销》的图表,披露20年来美国在阿富汗军事开销高达2.3万亿美元,而直接用于援助当地政府的费用却仅有39亿美元。因此,对奥巴马总统和特朗普总统来说,贸然撤军不但影响阿富汗政局稳定,更妨碍利益集团获利。这些利益集团既是金主,也是票仓,若想连任,无论奥巴马还是特朗普,都不能不考虑这些利益集团的诉求。由此可见,拜登政府从阿富汗匆忙撤军,虽招致各方批评,但其要实现地区收缩、集中力量在印太地区进行大国战略竞争的决心可见一斑。

(二)在欧洲挑起地区危机,既控制欧洲,又牵制俄罗斯

在欧洲方向,拜登政府主要是修复跨大西洋关系,将欧洲重新拉回其控制之下。美国总统拜登一改前任“单边主义”和“保护主义”政策,声称“美国回来了,跨大西洋联盟回来了”。2021年6月,拜登对欧洲进行访问期间,与时任英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)签署《新大西洋宪章》,后又借北约峰会和七国集团峰会等场合,大谈跨大西洋合作的重要意义。美国国防部长劳埃德·奥斯汀(Lloyd Austin)上任伊始就致电北约秘书长斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg),以示重视。国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)等美高官频繁到访欧洲,把应对俄罗斯挑战作为访问的主要议题。北约频繁在波罗的海、东欧和黑海地区举行军事演习,美国通过制造“俄罗斯威胁论”把欧洲牢牢拴在自己的战车上。

在对俄立场上,拜登政府上台后曾希望与俄罗斯改善关系。2021年6月16日,拜登实现执政后与俄罗斯总统普京的首次会晤,双方就战略稳定发表声明,提出要建立“稳定且可预测的美俄关系”。此前,特朗普受“通俄门”调查影响,上任一年半后才举行美俄首脑峰会。拜登就任总统不到半年便实现了与普京会晤,可见其希望改善美俄关系的基本考量是稳定美俄关系,腾出手来与中国进行战略竞争。在与普京会晤及其后举行的记者会上,拜登蓄意挑拨中俄关系,称“俄罗斯正受到中国的挤压”。2美俄元首会晤主要成果是双方就稳定两国关系达成共识。

但拜登政府对欧、对俄政策是对立矛盾的:一方面,美国试图在乌克兰和白俄罗斯等国家制造事端,推高紧张氛围后乘虚而入;另一方面,又希望稳定美俄关系。但随后的俄乌冲突超出拜登政府的预期,打乱了美国控制欧洲、稳定美俄关系的节奏。拜登政府不得不纠集北约部分国家对乌克兰进行军事援助,对俄罗斯进行经济制裁。美国也因此得到意外的“收获”:一是实现了北约再次扩容,吸纳芬兰和瑞典两国加入北约。二是实现重新向欧洲部署军事力量,目前驻欧美军已超过10万之众,重点是向中欧和东欧国家部署。三是借俄乌冲突,美国得以把控欧洲经济命脉。通过不断加息,使大量美元从欧洲回流美国市场;通过鼓动欧洲国家制裁俄罗斯,美国夺取了一度由俄罗斯占主导地位的欧洲能源市场,使欧洲在经贸领域更加依赖美国;为维护自身安全,多数欧洲国家纷纷增加军费开支,大举采购美制武器装备。

(三)志在印太,拜登政府回调战略方向

2021年2月4日,拜登总统发表执政后首次演讲,指出中国是美国“最严峻的对手”,美国只有在符合本国利益的前提下才会与中国合作。国务卿布林肯在其首次外交政策演讲时强调,中美关系将是常态化战略竞争关系,如有必要,美国会把中国视为“敌手”。乌克兰危机爆发前,拜登政府一直在稳步推进对华战略竞争政策。2022年2月俄乌危机爆发后,美对华战略竞争路线被迫中断,不得不向欧洲投入更多资源。5月,拜登总统稳定欧洲局势后,旋即在印太地区投棋布子,开启对韩国和日本的访问。其此行关注供应链、升级与韩国合作关系、宣布启动“印太经济框架”、参加美日澳印“四方安全对话”(QUAD)峰会,从安全和经贸两个层面加强对东北亚盟国的威逼利诱。

在亚太地区,美国试图如法炮制欧洲模式,制造热点,推高地区紧张局势,趁势达到强化对地区控制的目的。美国在亚太地区着力点有二:朝鲜半岛和中国台湾。拜登总统访问东北亚,首选韩国,其寓意耐人寻味。之后,美国副总统卡玛拉·哈理斯(Kamala Harris)访问日韩之际,专门到韩朝非军事区视察。2018年,美国和朝鲜曾达成共识,美韩承诺缩小在非军事区的演习规模,降低演习频率,因此东北亚地区出现了相对稳定的局势。2022年5月后,美国与韩国、日本等国联合军事演习规模大、频率高、针对性强,如在10月举行的“警戒风暴”演习中,美韩出动飞机240余架,以韩国乌山基地为依托,反复演练夺取制空权和对地攻击。作为回应,朝鲜进行多轮导弹发射,派出战机与韩国军机对峙。东北亚局势又被推入紧张期。

美国制造东北亚紧张局势的意图明显:一方面,以地区紧张为由,加强对韩国和日本等国的控制,把盟国充分纳入美国西太平洋兵力部署体系中,为其战略竞争提供保证;另一方面,美国借此调整其在该地区的兵力部署。此前,2020年4月,美国已推出“太平洋威慑倡议”(Pacific Deterrence Initiative),核心是在阿拉斯加、韩国、日本、中国台湾、菲律宾岛链一线部署攻防兼备的导弹体系,以威慑中国。

(四)中国台湾正成为美国与中国战略竞争的“杠杆”

美国对台湾的干涉是全方位的,且正向深层次发展。一是拜登政府延续历任政府售台武器政策,不断向台湾出售先进武器装备。数量上,截至2022年12月,本届政府已7次向台湾出售武器,总金额高达27.28亿美元。质量上,美国近年来不断售台美军现役武器系统,武器质量发生根本性变化。美国售台武器绝不单纯是为提升台军的作战能力,而是让台军拥有防空、反舰、反潜及对大陆实施纵深打击的能力。台湾岛崇山峻岭、水网稻田密布,并不适用M1A2主战坦克和M109A6重型火炮等重型装备展开使用,美国实际上是把台湾当成美军的前置武器仓储地,一旦爆发地区冲突,美军就可直接调用这些武器装备,确保台湾成为美国在西太平洋地区围堵中国的“桥头堡”。

二是美国会参众两院不断提出涉台议案、干涉中国内政。当前,美国会涉台议案呈议题泛化、挑衅性强和党派特色明显等特点。以第117届国会为例。2021年1月—2022年9月,第117届国会共提出涉台议案53项,创历届国会之最,其中42项议案由共和党议员提出。从议题看,共和党议员的议案多极具挑衅性,如强化美台关系、武装台湾、威慑大陆、驻台机构更名等;民主党议员议案则相对柔性,如设立美台奖学金、公共卫生保护、台湾参与泛美银行等。

此外,《与台湾关系法》、《与台湾交往法》和《国防授权法》等正被美泛化使用。《与台湾关系法》称,“美国做出同中国建立外交关系的决定是以台湾的前途将以和平方式这种期望为基础;凡是企图以和平以外的方式来解决台湾问题的努力,都将会威胁西太平洋地区的和平与安全。”因此,向台提供“防御性武器”,使之“保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力。”1979年以来,美国政府一直以此法为借口向台出售武器,已不再囿于“防御性”武器系统。

《与台湾交往法》认为,《与台湾关系法》实施以来,美对美台高层互访自我限制,互动并不充分;美将允许所有政府高官及其他行政官员访台并会见台同级别官员;允许台官员进入美国,允许其会见国务院、国防部及内阁对等官员,以显示对此类官员的尊重;鼓励台北经济文化代表处和台湾在美设立的机构开展活动。2018年该法案生效后,美官员和政客更加肆无忌惮地窜访台湾,频率和规模超过以往。2022年8月,众院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)窜访台湾更是引起两岸关系和中美关系剧烈震荡。可以预见,随着2022年美国中期选举的结束,占据众议院多数席位的共和党议员会变本加厉地在台湾问题上做文章,进一步强化立法力度,一方面会极大地干扰中美两国关系的健康稳定发展;另一方面会牵制拜登政府对中美分歧的管控。

四、对拜登政府国家安全战略的评估

拜登政府的国家安全战略延续前任的诸多要素,即为维护美国霸权地位,从地区事务、国际事务,直至大国关系都采取竞争范式。从思维模式、目标与能力以及对国际关系破坏等角度考察,拜登政府的国家安全战略存在着严重扭曲与不足。

(一)回归旧有思维模式,与时代发展格格不入

大国竞争之所以成为拜登政府国家安全战略的主基调,究其原因,一是历史惯性思维使然。自美西战争以来,美国一直采取对外扩张政策,在每个时期都会寻找不同的对手,以此牵引国家安全战略的制定,如二战期间的德国和日本、冷战时期的苏联、冷战结束后的恐怖主义。如今,反恐战争已经结束,美国需要寻找新的对手,把中国和俄罗斯等大国当成战略竞争者就成为必然。

二是现实环境的变化。新兴国家快速崛起和国际力量“再平衡”的进程加速,给美国带来失去全球霸权地位的焦虑,造成美国国家安全战略的扭曲。在美国国内,由于人口比例变化,欧洲裔白人担忧未来的美国不再由他们主导,旁落少数族裔之手。这种忧虑和撕裂促使美国社会趋向保守和自我封闭。因此,美国政府在国外寻找竞争对手,动用所有资源与大国展开战略竞争,借以转移国内压力,以维护美国的世界领导地位之名动员选民支持。

历史的惯性思维和现实的霸权意识让拜登政府的国家安全战略与时代脱节,甚至表现为逆历史潮流而动。当下,国际政治多极化使大国或者几个国家主宰世界的时代一去不复返。乌克兰危机爆发以来,不仅欧洲部分国家与美国若即若离,美国传统的中东盟国也向美国说“不”。经济全球化让世界产业链和供应链紧密相连,社会信息化改变着人类的生活和生产方式,技术的进步、应用与传播不以人或国家的意志为转移。美国修建“小院高墙”,在一定领域、一定时期会制约一些国家的技术发展,但从根本上看,搞技术垄断终将是徒劳无功的。

(二)战略目标与实力脱节,拜登政府国家安全战略难以落地

一种战略能得以实施,必须具备三个要素:目标、实力和决心。从这三个要素考察拜登政府的国家安全战略,可看出其各要素间的脱节。

一是目标脱节。美国政府和社会政治精英之所以提及未来10年对美国来说具有决定性意义,是因为美国担心新兴国家在未来取代其霸权地位,所以必须要在当下不惜一切代价与包括中国在内的国家展开全面战略竞争。但美国商业利益集团考虑的仍是如何赚取更多的商业利润。拜登政府原本计划在控制欧洲后稳定与俄罗斯的关系,从而实现从欧洲方向调兵印太地区,但这种调整并不顺利,特别是俄乌冲突爆发后,拜登政府向印太地区调整力量的计划将面临更大困难。

二是能力缺乏。从历史维度看,任何一个国家同时向一个或两个以上的大国发起竞争,需要充足的国力,且多以失败告终。二战期间,亚洲的日本和欧洲的德国就是最典型的例子。日本在亚洲先后挑战中国、英国、美国。德国在欧洲挑战英国、法国,但都最终耗尽国力,至今仍未摆脱战败国的影子。美国提出要同时与中国和俄罗斯等国展开战略竞争,这是不现实的诉求。中国和俄罗斯都是联合国安理会常任理事国且均拥有核武器,而现在的美国不论其综合国力还是国际影响力,都难与二战结束时相比。当前,美国内社会撕裂、族群对立、政治极化、债台高筑,国际上也并不是所有的传统盟国都愿意站在美国一边。因此,美国仅靠拉帮结派和制造地区事端就想赢得大国竞争的胜利,这是不符合逻辑的选择。

三是决心的扭曲。在目标和能力脱节的背景下,拜登政府即便有在印太地区推行大国战略竞争的“雄心”,也心有余而力不足,更多表现出来的则是美国政府不断制造事端,阻碍国际合作。这些伎俩虽可在一时一域得手,但从发展趋势看,与大国进行战略竞争到头来必定是劳民伤财的赌博,终究会被历史洪流所淹没。

(三)拉帮结派,全方位撕裂国际社会,对国际关系带来负面冲击

同盟战略是二战结束后美国得以实现全球霸权的支柱之一。与特朗普政府不断“退群”不同,拜登政府重视在国际上拉帮结派,搞小集团,不断强化“五四三二”的同盟体系以支撑其以大国竞争为核心的印太战略。这些军事同盟或安全机制均由美国带头打造,美国往往施以民主、安全保障、经济支持等口号,把盟国、伙伴聚集在其麾下。2021年12月,美国召集全球“民主峰会”,虽口头上声称会议主旨是抵御所谓“威权主义”,但实际上是用“民主”“威权”将世界一分为二,以美国的意识形态看待当今世界。美国给自己贴上“数字民主”的标签,而认定中国、俄罗斯等是“数字威权”国家。会议期间,美国发布“出口管制与人权”倡议,以人权为幌子,呼吁各国调整关键技术出口政策,把人权标准用于批准出口许可上,美国以数字技术控制和监控世界各国的目的暴露无疑。

拜登政府拉帮结派的做法渗透在其国家安全战略的各个方面,在政治、经济、安全、技术等领域撕裂国际社会的合作。虽然拜登政府强调共同应对气候变化、恐怖主义、核扩散和疫情等全球性挑战,但如果没有各国摈弃各自私利的国际合作,这种诉求只能是空头支票。如果大国在新冠肺炎疫情初期就加强合作,疫情可能早已得到有效控制。相反,美国怀着私利试图搞病毒溯源、疫苗联盟,造成大国无法开展正常有效的合作,美国也因此遭受疫情重创。

同样,地区国家也不会一味地追随美国。欧洲俨然已成为被美国收割的“菜地”,在经过9个多月的乌克兰危机考验后,对美国采取的极端利已的地区政策表现出越来越多的不耐烦。美国卖给欧洲一船液化天然气可以净赚1亿美元以上,其所为无疑是在“趁火打劫”。东南亚地区是美国“印太战略”经略的重点,拜登政府上台后不断派出官员访问,频繁与有关国家进行军事演习,在华盛顿召开美国-东盟峰会。拜登总统还出席在柬埔寨和印尼举行的相关峰会,而前任总统特朗普多次缺席此类会议。东盟国家并不为其所动。新加坡总理李显龙指出,“中美关系将决定国际关系未来的发展。世界两大强国展开权力、势力之争是很自然的,但竞争不该演变成冲突。”面对中美两国的战略竞争,东盟采取大国平衡的外交政策,而不是美国所希望的那样选边站队,跟着美国与中国进行战略竞争。

结语

在俄乌冲突、新冠疫情持续及美国社会极度撕裂的背景下,拜登政府延续前任大国战略竞争政策,把目标进一步聚焦在中国身上。这种把大国作为自身对抗目标的安全战略显然力不从心,体现出美国政府严重的战略焦虑。今后一定时期内,美国的国家安全战略会给中美关系带来多方面的影响,美国国会等政治势力不会放弃对华的敌视态度,会继续利用台湾、新疆、香港等问题对中国进行牵制和打压,未来中美关系仍存在着很大的不确定性。

今年11月,中美两国在印尼巴厘岛实现了拜登总统执政后两位领导人首次面对面会晤。两国元首就事关中美关系以及世界和平发展前景的重大问题进行了坦诚、深入、建设性、战略性沟通。这次会晤的意义在于,经过五年多的“战略竞争”,两国就维护双边关系健康稳定及促进地区发展达成新的共识,无疑向国际社会传递出一个积极信号,也为中美关系走出谷底提供了一个机遇之窗。两国元首会后,中美多个领域的沟通与交流正在或有望逐步恢复。中美关系的走向直接影响地区和国际安全与稳定,中美两国求同存异,加强分歧管控,不仅符合中美两国利益,也符合国际社会的共同利益。中国愿与美国发展稳定、建设性的双边关系,但中美关系的未来,主要取决于美方言行一致,如何正确处理好中美间的相关敏感问题。

总之,从二十国集团(G20) 领导人巴厘岛峰会到曼谷亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议,中国倡议、中国主张让世人看到中国的未来、地区的未来、世界的未来,冷战思维和零和博弈显然不符合时代发展潮流。在大国竞争背景下,中美力量再平衡的进程正在转入战略相持阶段,需要更多的相互适应。随着中美力量再平衡的推进,两国会在某个历史节点上达成新的力量平衡,从而保证双边关系健康稳定发展。


滕建群,中华美国学会常务理事、中国国际问题研究院研究员

(注释略,原文请参见《和平与发展》2022年第6期)



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