高帆 许铭:分税制改革如何影响了中国城镇化质量

选择字号:   本文共阅读 1787 次 更新时间:2023-01-11 22:01

进入专题: 分税制  

高帆   许铭  

摘要:央地财政关系与城镇化质量是新时期关乎国计民生的重大议题。理解中国城镇化质量需要在央地财政关系和城镇化质量之间形成逻辑内洽的分析框架。在逻辑推演层面,央地财政关系是中国城镇化实现快速发展的基础性制度,也是造成中国城镇化质量不高的制度性成因,央地财政关系可以通过引导地方政府行为影响城镇化发展质量。在实证研究层面,基于1979−2020年省级面板数据,借助1994年实施的分税制改革可以考察央地财政关系调整对中国城镇化质量的影响。结果表明:(1)分税制改革增强了地方政府的“为增长而竞争”模式,在一系列稳健性检验后该结论依然成立。(2)中国城镇化质量不高是地方政府“为增长而竞争”的代价,对城镇化质量的特征事实的实证研究为该结论提供了经验证据。研究结果的政策含义是:提高城镇化质量除了可以通过改革官员政绩考核体系来直接推进以外,还可以通过调整央地财政关系来间接引导。这为新时期建立现代财政制度与提高城镇化质量提供了有益的政策启示。


关键词:城镇化质量;央地财政关系;分税制改革;官员晋升激励


作者:高帆,复旦大学经济学院教授(上海200433);许铭,复旦大学经济学院博士研究生(上海200433)。


本文原载《学术月刊》2022年第11期。


目次


一、引言


二、分税制改革影响中国城镇化质量的理论框架


三、数据与模型


四、分税制改革与地方政府竞争


五、地方政府竞争与城镇化质量


六、结论


一、引言

城市与区域经济学认为,由于具有规模经济,以城镇化为载体的空间集聚是经济社会发展的重要特征。Duranton和Puga将空间集聚的微观机制总结为三大方面:知识等人力资本的学习机制、企业与劳动力之间的匹配机制与公共投入品的共享机制。改革开放特别是20世纪90年代中期以来,中国城镇化进程快速推进,城镇化率从1978年的17.92%提高至1994年的28.51%,此后加速上升到2020年的63.89%。从国际标准来看,中国整体上已经初步进入城市型社会,城镇化进程进入新阶段。但是中国城镇化发展过程中存在的农业转移人口市民化程度比较低、居民消费需求不足、服务业发展滞后等诸多问题,成为制约城镇化质量的关键因素。“十四五”规划强调“提升城镇化发展质量,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,使更多人民群众享有更高品质的城市生活”。如何提升城镇化质量已经成为学术界关注的重要课题。


作为国家治理的基础与重要支柱,中央与地方财政关系是中国城镇化发展与转型的重要制度基础。改革开放以来,中国央地财政关系经历了从“统收统支”到“分灶吃饭、财政包干”,再到分税制的巨大变化,特别是1994年实施的分税制改革极大调动了地方政府推动城镇化的积极性。然而,二十多年过去了,中国经济发展阶段已经发生了很大的变化,城镇化正由数量型向质量型转变,分税制体制也需要进行相应的完善。“十四五”规划明确提出要“优化税制结构,健全地方税体系,适当提高直接税比重”。在中国城镇化的财政基础正在发生重要变化的制度背景下,如何理解央地财政关系调整与城镇化质量提升之间的关系,相关研究还非常匮乏。本文研究央地财政关系对城镇化质量的影响。接下来的结构安排如下:第二部分是中国城镇化质量的理论框架。第三部分是数据与模型。第四部分研究分税制改革对地方政府竞争的影响。第五部分研究地方政府竞争对城镇化质量的影响。第六部分是结论。


二、分税制改革影响中国城镇化质量的理论框架

与其他国家不同,由于特殊的制度背景,中国城镇化快速推进的动力之一来自地方政府获得的强激励。但是,这种力量也是一把“双刃剑”,它在推动经济持续增长和城镇快速扩张的同时,也内生出多个维度的城镇化质量不高的负作用。



(一)特征事实


1.户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率的中国“新二元结构”。中国城镇人口的年均增长率低于大多数国家在其高速增长时期的表现,2020年中国常住人口城镇化率只有63.89%,低于人均GDP水平大致相当的其他国家。然而就是这个城镇化率也存在着很大的水分,2020年中国户籍人口城镇化率仅为45.4%,两种城镇化率相差超过18个百分点。因为只有本地城镇户籍人口才能获得城市政府供给的公共服务,这意味着有超过2.6亿的农村户籍人口被统计到城镇常住人口中,但却未能享受城市提供的各种公共服务,这种城镇化是很不彻底的“半城镇化”。通过图1,可以发现,中国半城镇化率在改革开放以来经历了缓慢增长阶段(1982−1994年)和快速增长阶段(1994−2020年)。在农民工市民化过程中,为农民工提供公共服务需要巨大的投入,据国务院发展研究中心的估计,每个农民工实现市民化需要政府投入8万元。各个城市政府既缺乏足够的动力、也缺乏足够的财力来为农民工提供和拥有城市户籍的居民相同的公共服务。


2.投资旺盛、消费不足的中国需求结构。城镇化是扩大消费的主要载体与重要途径,主要原因有三个方面:(1)分工效应。城镇化可以通过缩短贸易距离、降低交易成本来促进微观主体分工。为了满足多样化的消费需求,很多消费品就会从自给自足变为对外购买。(2)收入效应。城镇化可以通过缩短工作地与居住地的距离、降低搜寻成本促进雇员与雇主之间的匹配,居民收入因为有更多就业机会而提高。与此同时,消费需求会以比投资需求更快的速度增长。(3)示范效应。消费者在消费时会与其他消费者比较,希望在消费水平上不低于其他人,城镇化通过缩短空间距离增强了示范效应。然而中国城镇化率的提高却伴随着消费率的下降,从改革开放初期的62.1%下降到2020年的49.47%。中国的消费率水平已经低于世界主要国家,图2是中国与世界主要国家2020年的需求结构的比较,中国的资本形成率相对较高,而最终消费率相对较低。无论是与英美等西方国家比较,还是与日韩等东亚国家比较,甚至是与印度、巴西等其他发展中国家比较,中国“投资需求旺盛、消费需求不足”的结构特征都非常明显。


(二)制度背景


分税制改革是中国加速城镇化的制度起点。以20世纪90年代中期的分税制改革为界,改革开放以来的中国经济发展过程被经济学家划分为两个阶段,这两个阶段之间的重要区别是:分税制改革以后,央地财政关系从分权走向集权,地方政府吸引外地经济主体流入本地的意愿增强,导致产品与要素的跨地区流动性增加,地方政府发展经济的模式从“经营企业”向“经营城市”转变。原因在于:分税制改革以前,地方政府在获得相对独立的财税收支权、地方立法权、经济管理权、行政审批权等外在政策条件下,再加上财政包干制以及源于20世纪70年代的政府−企业隶属关系,地方政府能够利用种种规避手段把财政收入留在企业,从而最大化地方政府的“企业留利”。这使得该阶段的地方政府具有极强的激励支持隶属于本地政府的企业发展,限制与排斥外地企业进入该地市场,形成了以“经营企业”为特征的地方保护主义式的诸侯经济增长模式。这种经济增长模式不但造成了严重的市场分割和重复建设等众多经济问题,而且也导致经济主体通过自由流动实现城镇化进程的理想图景难以变为现实。分税制改革以后,由于税收集权,地方政府再也无法从企业获得预算外收入,控制本地企业的动机不复存在,再加上银行信贷商业化、金融集权等改革,保护本地企业的能力也一并消失,产品与要素跨地区流动所受到的行政阻力相应减小。在以“企业留利”为主的预算外收入被掐断的同时,住房货币化又使得以“土地出让金”为主的预算外收入成为地方政府在这一阶段发展辖区经济的主要激励。为了实现“土地出让金”最大化,地方政府有动力利用低价土地吸引经济主体进入辖区,地方政府的地方保护主义动机不断减弱,推动了以空间集聚为特征的中国城镇化进程。可见,在分税制改革以后,中国产品与要素跨地区流动的经济实践,更加接近于无摩擦的经济学基准理论,空间集聚与“用脚投票”发挥作用的制度条件得到满足或改善。



分税制改革虽然在整体上提高了地方政府吸引外地经济主体进入本地辖区的动力,但是也加剧了地方政府“重经济而轻民生”的行为结构差异:地方政府更有动力吸引企业(或资本)流入,而吸引居民(或劳动力)流入的意愿比较低。第一,由于中国地方政府税收的主要部分是以企业增值税为代表的间接税,没有形成以房地产税、一般性消费税和个人所得税等直接税为主体的地方税体系,这意味着地方政府税收的直接来源主要是企业投资,而不是居民消费。在此背景下,地方政府更有动力通过增加基础建设等经济性财政支出吸引资本流入,而通过增加教育、医疗等民生性财政支出吸引人口流入的动力相对不足。第二,在全国统一的税制环境下,税收竞争的操作空间有限。为了吸引资本流入,地方政府不得不为工业企业竞相提供优惠的土地价格。在中国“18亿亩耕地红线”的总量约束条件下,地方政府往往以压缩商住用地供给规模的方式增加工业用地供给规模,使得商住用地价格远高于工业用地价格,形成了以高价城镇化为代价的低价工业化。土地出让金本质上是地方政府对其所提供的公共产品的收费,但是由于土地出让金是一次性的,并不像房地产税那样可以随着房产增值而持续征收,所以依赖土地出让金的地方政府更有动力通过新城、新区开发等方式推动城市扩张,而对小产权房“转正”、老城区改造等城市更新活动缺乏热情,导致中国城市人口密度相对不足。第三,从全球范围看,大多数市场经济国家的义务教育、医疗卫生和社会保障等民生性支出的较大比例都是由中央政府承担,这意味着居民跨地区流动只会较小程度地增加流入地区的财政负担。但是分税制改革以来,在财权上收的同时,事权却仍然较多地留在地方,农业转移人口市民化成本中的大部分是由地方政府承担。从中央支出占全国支出比重看,2016年中国一般公共预算中央本级支出只占全国支出的15.1%。而OECD国家平均约46%,主要国家大体情况是:英国70%、美国55%、日本40%。由于中国民生性支出责任与户籍紧密相关,为了节约开支,地方政府有动力利用户籍制度提高外来人口的落户门槛,比如学历、技能水平等。第四,在地方政府“为增长而竞争”的模式中,拥有人事任命权的中央政府将GDP作为地方政府官员政绩考核的重要指标,将地方的经济发展和当地的官员晋升联系了起来。追求任期内政绩最大化的地方官员倾向于将公共资源投向能够在短期内发挥效应的基础建设,而不是具有长期作用的教育医疗等公共服务。


(三)研究假说


假说一:分税制改革促进了地方政府间竞争。按照财政分权理论,在生产要素自由流动的前提下,居民与企业也可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府,地方政府就会竞争性地提供更接近居民与企业偏好的税收和公共产品组合,从而提高公共产品供给效率,即“用脚投票”。以集权化为特征的分税制改革应该会降低地方政府间竞争,不利于政府发挥“帮助之手”的作用。然而,分税制改革以来,“置身事内”的地方政府的财政支出效率不减反增。财政分权理论与中国分税制改革实践之间存在着矛盾冲突。笔者认为,中国要素市场化改革仍在进行,要素自由流动在中国不应该成为分析问题的既定前提,而恰恰应该是所要分析的问题本身。分税制改革以后,地方政府的经济发展模式从“地方保护、经营企业”到“招商引资、经营城市”,地方政府对要素流入的态度变得亲和,生产要素的流动性相比分税制以前明显提高。因此,分税制改革虽然是一次具有财政集权性质的改革,但是由于这次改革提高了要素流动性,地方政府间的竞争程度不但没有减弱反而得到增强。


假说二:地方政府竞争导致城镇化质量不高。虽然地方政府之间的竞争程度在分税制改革后得以增加,但是竞争行为主要是围绕企业展开、而不是围绕居民展开。这种“重经济而轻民生”的地方政府竞争模式在加速中国城镇化进程的同时,也导致了城镇化质量不高(图4)。第一,虽然人口增加可以扩大劳动力供给,通过要素增长驱动经济增长,但是户籍人口增加所带来的民生性支出扩张也会挤出基础建设投资,两种效应叠加效果可能是实际增长率的下滑。所以理性的地方政府在增加辖区常住人口规模的同时,有动力控制户籍人口规模的过快增长,这将导致户籍人口与常住人口失衡的“新二元结构”的形成。第二,地方政府竞争导致了地方政府的基础建设投资大幅度增加,造成地方政府入不敷出、债务水平上升。与此同时,地方政府投资增加会带动社会投资大幅度增加。投资水平的提高需要国民储蓄水平的上升做支撑,从而挤出居民消费,使消费占GDP比重下降。第三,相比服务业企业,制造业企业的资本密集度更大,发展制造业能够带来立竿见影的经济与税收增长。而且服务业的企业规模往往更小,征税成本相对更高,进一步弱化了地方政府发展服务业的意愿。与此同时,财权与事权不匹配程度在分税制改革后迅速扩大,地方财政压力使得地方政府发展制造业的动力更强,加剧了服务业发展相对滞后的产业结构扭曲。



三、数据与模型

(一)模型


中国自改革开放以来推行的以经济增长为基础的晋升“锦标赛”,让地方政府官员的仕途升迁与本地经济增长挂钩,调动其推动地方经济发展的积极性,这成为地方政府竞争的微观基础。因此,可以利用地方官员的晋升竞争来表示地方政府间竞争。分税制改革以后,跨地区流动障碍的降低增强了地区经济规模的相对变化,可以利用经济规模反映经济活动的空间集聚。由于中国地方官员晋升情况很大程度上取决于当地的经济规模,所以可以用经济规模与分税制改革虚拟变量的交叉项作为解释变量,以便于考察分税制改革对地方政府竞争的影响。分税制改革的出发点是解决中央与地方政府的财政失衡问题,对于地方政府竞争与城镇化进程而言是一个外生冲击,所以可以选择DID模型。本文首先考察分税制改革对地方政府竞争的影响,然后再通过异质性分析研究地方政府竞争对城镇化质量的影响。基本的DID模型设定如下:



在上式中,Promotionit表示地方官员晋升情况,Xit-1是i省第t−1年的经济规模等解释变量。Post1994是表示分税制改革的虚拟变量,1994年前为0,1994年后为1。Cit-1是上述一系列包括地区特征与官员特征的控制变量。ηi和λt分别是省份固定效应和年份固定效应。对于因变量是有序数据(ordered data)的情况,既有文献广泛使用oprobit(ordered probit)模型进行估计,本文也采用这种方法。


(二)数据与变量说明


本文通过手工整理,完成了全国31个省级行政区(包括自治区、直辖市)连续42年(1979−2020年)的省委书记数据收集工作,包括省委书记的如下指标:上任时间、卸任时间、任期、出生年月、年龄、受教育程度、行政级别、卸任后的去向等。GDP等经济变量来自CEIC数据库、人口数据来自wind数据库。本文不用市县级官员晋升数据的主要原因是:比较分税制改革前后的变化情况,需要80年代的行政区划以及官员数据,但是20世纪80年代,中国在市县级层面进行了大范围的行政区划调整(包括市管县、撤地设市、地市合并等),辖区范围不稳定使得从市县层面考察分税制改革的影响变得不可靠,而省级行政区划除海南和重庆外基本没有变化。本文未将省长纳入考察范围,主要是因为在“一把手”负责制下,省委书记要比省长级别高,放在同一层面比较不合适。相比已有研究,本文的时间跨度更长,涵盖了1979−2020年,即便只有省委书记数据,样本量也并不小。


1.晋升刻画。借鉴Chen、Kung对省委书记晋升情况的赋值做法,晋升为3,平调为2,降职(包括退居二线和退休)为1,免职为0。据《中华人民共和国公务员法》显示,政府领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。从本文收集的数据看,省委书记的最低级别是正部级,4个直辖市和广东省在多数情况下是副国级。当官员职位由正部级变为副国级时,或由副国级变为正国级时,被视为晋升。在不同省份之间,或由地方政府书记变为中央部委部长(除副国职位外)都视为平调。省委书记变为财经等委员会主任或副主任则视为退居二线或退休,由省委书记变为省长则是降职,除此还有因违法乱纪等被免职的情况。


2.主要变量描述。借鉴Bo、Ciqi、杨其静、郑楠等的做法,利用GDP全国占比来反映经济规模,人口规模、三次产业规模、三大需求规模的构造与此同理。借鉴Li、Zhou、罗党论等的做法,选择同时影响地方官员晋升与经济规模的省份特征变量与官员特征变量作为控制变量。省份特征变量包括任期内GDP平均增长率、人均GDP与辖区土地面积。官员特征变量包括任期、年龄、受教育程度与行政级别。关于任期年份的划定办法,如果到任时间为上半年,则到任年份被认为是当年,如果是下半年,则到任年份被认为是下一年。与之类似,卸任时间是上半年,则卸任年份被认为是上一年,如果卸任时间是下半年,则卸任年份被认为是当年(表1)。



(三)描述性统计


按照晋升情况,将解释变量分类统计。总体来说,在分税制改革前,省委书记获得晋升的省份与未获得晋升的省份在经济、人口、需求、产业等方面各有优势,然而在分税制改革后晋升省份几乎全面占优。其中制造业规模与投资规模的变化最为明显,而人口规模虽然也有变化,但是变动幅度相对较小。(1)经济规模。分税制改革前,省委书记得到晋升的省份的GDP全国占比均值为3.3%,略高于省委书记未晋升省份的3.2%平均水平。分税制改革后,晋升省份GDP占比均值提高到4.1%,而未晋升省份均值降到3%。(2)人口规模。分税制改革前,晋升省份的常住人口规模与户籍人口规模的平均水平都低于未晋升省份。分税制改革以后发生反转,晋升省份的常住人口规模与户籍人口规模都超过了未晋升省份。(3)需求结构。分税制改革前,晋升省份的消费规模平均水平略低于未晋升省份,投资和净出口规模高于未晋升省份。分税制改革后,晋升省份的三大需求规模都超过未晋升省份。尤其是投资规模,在分税制改革后差距扩大趋势明显。(4)产业结构。在分税制改革前,晋升省份的制造业规模和服务业规模的平均水平只是略高于未晋升省份,分税制改革后两者间差距拉大,尤其是制造业规模比较突出。与此同时,晋升省份的农业规模平均水平在分税制改革后也实现了反超,但是差距一直不明显(见表2)。


四、分税制改革与地方政府竞争

本部分将验证假说一:分税制改革增强了以地方官员晋升度量的地方政府竞争,并开展稳健性检验来揭示这一结论的可靠性。


(一)实证结果


表3报告了分税制改革对地方政府竞争的回归结果。解释变量是经济规模与分税制改革虚拟变量的交叉项,被解释变量是反映地方官员晋升情况的虚拟变量。第(1)列是全样本的回归结果,解释变量的系数为正,且通过1%的显著性水平检验。这意味经济规模相对增加可以显著提高省委书记的晋升概率,为了提高晋升概率,地方官员会更加努力地吸引生产要素流入、推动经济规模相对增长,分税制改革增强了地方政府的“为增长而竞争”的模式。一方面,经济主体的“用脚投票”依赖于生产要素跨地区流动的自由程度,而分税制改革提高了这种自由程度,有利于“用脚投票”机制的发挥。另一方面,地方官员的晋升情况很大程度取决于本地经济的发展绩效,生产要素的流入可以推动本地经济发展,进而增加地方官员的晋升概率,倒逼地方官员改进行政方式与政府工作。第(2)和(3)列分别是利用分税制改革以前和以后的子样本,考察经济规模对地方官员晋升影响,分税制改革以前影响不显著,而分税制改革以后影响显著为正,这从另一个侧面说明分税制改革增强了地方官员发展经济的激励。已有研究大多关注官员晋升激励的财政后果,如财政支出结构偏向等,但是对于财政制度如何影响地方政府竞争(尤其是晋升竞争)的研究还非常匮乏。本部分的研究表明:通过以分税制改革为代表的央地财政关系调整,可以引导地方政府竞争与官员晋升激励的转变。



(二)假设检验


1.平行趋势假设检验。DID模型有效性的核心前提是平行趋势假设。对于本文研究设定,平行趋势假设意味着,如果中国未实施分税制改革,不同经济规模省份的省委书记晋升概率变化趋势基本类似。借鉴事件研究法的思想,首先生成经济规模与年份虚拟变量的交互项,将这些交互项作为解释变量进行回归,其中丢掉了政策发生前一期,使之成为基准期。交互项的系数反映的就是,与基准期相比,该时期不同经济规模省份的省委书记晋升概率有无显著差异。如果在中国分税制改革之前不显著地不等于0,那么平行趋势假设得到满足。图5绘制了交叉项系数估计值及其95%置信区间。可以发现,本文DID模型设定通过了平行趋势检验。



2.安慰剂检验。以上DID模型控制了丰富的固定效应以及那些可能导致核心解释变量非随机的主要因素,并通过了平行趋势检验。尽管如此,理论上仍然无法完全排除遗漏变量问题的干扰。有鉴于此,本文对表3第(1)列所报告的回归结果进行安慰剂检验,见图6。曲线是估计系数的核密度分布,圆圈是估计系数对应的p值,垂直虚线是DID模型真实估计值8.45,水平虚线是显著性水平0.05。从图中可以看出,估计系数大都集中在零点附近,只有两个系数大于DID模型真实估计值,绝大多数估计值的p值都大于0.05(在5%的水平上不显著)。这表明本文的定性结论不太可能是偶然得到的,因而不太可能受到了其他政策或者随机性因素的影响。



(三)稳健性检验


1.更换被解释变量。在已有文献中,对于地方官员晋升的主要赋值方法包括三种:一是未晋升和晋升(0和1);二是降职(包括免职)、平调和晋升(−1、0和1);三是免职、降职、平调和晋升(0、1、2和3)。上文回归采用方法三,本部分采用方法一和方法二再次检验上述结论。第(1)列是利用方法一的回归结果,系数显著为正且在5%显著性水平上通过检验。第(2)列是利用方法二的回归结果,系数显著为正且在5%显著性水平上通过检验。在采用不同地方官员晋升指标情况下,经济规模与分税制改革虚拟变量的交叉项对地方官员晋升的影响都与前文研究结论一致(表4)。



2.更换解释变量。考虑到一省经济发展状况可能会在官员任期内发生一定波动,借鉴已有文献的做法,第(1)列用GDP全国占比的任期内均值度量经济规模,回归结果显示:解释变量系数为正且通过1%显著性水平检验。有文献认为,地方官员晋升的逻辑可能不是基数的大小关系而是序数的前后关系,即排名越靠前晋升概率越大,第(3)列用GDP全国排名度量经济规模,回归结果显示:解释变量系数为正且在1%显著性水平上通过检验。为了使数据更符合正态分布的特征,避免极端值影响,这里对GDP全国占比取对数处理,由于该变量小于1,常见办法是对(1+wgdp)取对数,第(4)列用对数变换后的指标度量经济规模,结果显示:解释变量系数为正,且通过1%显著性水平检验(表5)。



3.更换模型。模型选取往往对回归结果有较大影响,为降低模型选取带来误导性结论的可能性,有必要利用不同模型的估计结果来相互佐证,LPM、logit、probit、ologit和oprobit方法是常用的几种。LPM模型与非线性模型的最大区别在于,LPM模型假设边际效应为常数,而logit模型和probit模型则暗示了在改变自变量时局部效应的大小的变化。probit与oprobit两者估计方法都是MLE,区别在于相比前者,后者考虑被解释变量的顺序信息。就logit模型与probit而言,前者假设自变量服从logistic分布,后者假设服从正态分布,但是从理论上要证明选择哪种模型更为合理是非常困难的。本部分分别采用LPM、logit、probit和ologit模型,其中,由于logit和probit是二值选择函数,所以地方官员晋升指标用promotion2来刻画。回归结果显示:解释变量系数为正且至少在5%显著性水平上通过了检验。通过更换解释变量、被解释变量和模型所得到的定性结论与前文是一致的,这表明本文结论具有稳健性(表6)。



五、地方政府竞争与城镇化质量

本部分将验证假说二:地方政府竞争导致了城镇化质量不高,并分别从城镇化质量不高的三个方面(户籍人口占比低、消费需求不足、服务业发展滞后)来检验这一结论。


(一)地方政府竞争与“新二元结构”


首先,考察地方政府竞争对常住人口与户籍人口失衡的“新二元结构”的政策性影响,结果见表7。在第(1)列,常住人口规模与分税制改革虚拟变量的交叉项系数显著为正,且通过5%显著性水平检验,这意味着外来人口流入可以提高本地官员的晋升概率。一方面,人口跟着产业走,哪里GDP增长快,人口就向哪里流动,人口流动是经济相对增速的反映。另一方面,人口流入会为辖区供给更多劳动力,进一步促进该地经济增长,人口流动与官员晋升的关系是GDP锦标赛同一枚硬币的另一面。在第(2)列,户籍人口规模与分税制改革虚拟变量的交叉项系数不但通过5%显著性水平检验,而且其系数值超过第(1)列的交叉项,其含义是:增加一名户籍人口带来的晋升概率增幅要超过增加一名常住人口。但是这并不意味着地方官员增加本地户籍人口的动力与增加常住人口相当,原因在于:外地居民在转变为本地户籍居民之前,往往会先成为本地的常住居民,再申请落户到本地。所以第(2)列结果刻画的是从外地居民到本地常住居民,再到本地户籍居民的两个子过程的总和,包含了常住人口增加了内容。为了比较增加常住人口与增加户籍人口的官员激励差异,第(3)列利用常住人口规模、户籍人口规模与分税制改革虚拟变量三者的交叉项作为解释变量,这里先把常住人口规模与户籍人口规模都中心化,再乘起来得到交互项。回归结果显示:解释变量系数不显著,这表明地方官员在将常住人口转为户籍人口方面缺乏激励。在从外地居民变为本地常住居民的过程中,地方政府以较低的财政成本就增加了本地的劳动力供给(不用或更少提供公共服务)。而在从本地常住居民变为本地户籍人口的过程中,地方政府在财政上付出的代价要大得多,而劳动力供给却没有因此有更大程度的增长。在“为增长而竞争”的晋升激励模式下,地方官员有动力吸引人口流入,却没有足够动力为他们落户,这是当前城镇化地区出现“新二元结构”的重要原因。


(二)地方政府竞争与需求结构


表8报告了地方政府竞争对“消费不足、投资旺盛”的需求结构的影响。第(1)到(3)列的解释变量分别是消费规模、投资规模、净出口规模与分税制改革虚拟变量的交叉项,系数为正且分别都通过至少5%的显著性水平检验。这说明分税制改革通过消费、投资和净出口提高了地方官员的晋升概率。但是这三者之间存在差异:从显著性水平上看,消费需求只通过5%显著性水平检验,可信度低于其他两种需求。从影响程度上看,投资系数最大,消费次之,净出口最小,这并不是说出口不重要,可能是被出口遮掩了作用。无论是显著性还是影响程度,相比其他需求,投资对地方官员晋升的影响都要更胜一筹。可能的原因有:第一,在GDP锦标赛模式下,地方官员有强烈的短期增长冲动,相比消费,投资的效果立竿见影。第二,在缺乏以直接税为主的地方税体系下,地方政府难以从居民消费中直接获得税收,也无法有更强动力支持消费增长,这是中国经济增长不是消费驱动的原因之一。第三,“低价城镇化、高价工业化”的土地供给模式,在为地方政府实现融资的同时,也通过高房价、高储蓄形成对居民消费的挤出。本部分的实证结果提供了官员晋升激励导致需求结构扭曲的证据,支持了那些地方政府竞争导致消费需求不足的观点。


(三)地方政府竞争与产业结构


表9报告了地方政府竞争对“制造业发展动力充足、服务业发展相对滞后”的产业结构的影响。第(1)列到第(3)列的解释变量分别是农业规模、制造业规模、服务业规模与分税制改革虚拟变量的交叉项,回归结构显示:这三个解释变量的回归系数都显著为正。这说明由于分税制改革后晋升竞争压力增大,激励地方政府更加努力地增加本地三次产业规模。但是三次产业之间存在差异:从显著性水平上看,第(2)列的解释变量通过1%显著性水平检验,而第(1)列和第(3)列分别只通过10%和5%的显著性水平检验,表明地方政府竞争对制造业发展的刺激效果更显著。从影响程度来说,第(2)列系数是7.99,第(1)列和第(3)列分别只有6.05和6.82。这表明相比其他产业,制造业规模百分比的增加可以更大幅度地提高地方官员的晋升概率。一方面,制造业的资本密度要高于农业与服务业,支持制造业企业发展可以带来比其他产业更大幅度的GDP增长。另一方面,中国消费需求相对不足,依赖于本地消费水平的服务业发展空间受限,而制造业产品并不依赖面对面的互动,可以通过将制造业生产的可贸易品销售到其他省份或国家推动本地经济增长。本部分的实证结果表明:产业结构扭曲的重要原因之一是过度依赖于制造业的地方政府竞争模式,产业结构转型需要通过地方政府的激励结构转型来实现引领。


六、结论


“十四五”是中国城镇化建设提质增效的关键时期,城市发展将实现从功能服务需求向质量需求的转变,问题在于如何识别城镇化质量的影响因素、影响机制并由此引导城镇化质量提高。本文研究央地财政关系对中国城镇化质量的影响。首先,通过梳理文献,得出中国城镇化质量不高的三个特征事实:户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率的“新二元结构”、消费不足的需求结构、服务业发展滞后的产业结构。然后,基于财政分权的制度背景,构建中国城镇化快速发展与质量不足并存的理论框架。最后,利用1979−2020年中国省级面板数据,通过研究分税制改革对城镇化质量的影响来验证理论假说。实证结果表明:第一,分税制改革增强了地方政府的竞争程度。西方财政分权理论与中国实践存在逻辑冲突。经典财政分权理论认为,在生产要素自由流动的前提条件下,具有财政集权性质的分税制改革会降低地方政府间的竞争程度。然而,中国要素市场化改革仍在进行,生产要素自由流动非但不能成为问题研究的既定前提,而恰恰应该是所要研究的问题本身。本文认为地方政府间竞争程度之所以在分税制改革后得以增强,正是因为分税制改革提高了生产要素的流动性。第二,地方政府竞争程度的增加,导致了中国城镇化质量不高。在晋升锦标赛和分税制的背景下,地方政府倾向于追求短期的经济增长和税收最大化,往往将城镇化建设作为推动经济短期增长的重要抓手。然而,能够提高居民效用的公共服务、居民消费与服务业等却因短期增长效应不明显,与地方官员晋升激励不相容,难以得到地方政府的足够重视,这是导致中国城镇化质量不高的制度性成因。

本文结论的政策含义是:第一,现有研究认为当一国工业化过程中存在大量农村剩余劳动力时,城镇化质量不高通常伴随着该国全球化与工业化的快速发展而存在。本文研究结论则表明,中国城镇化质量不高不仅仅是发展阶段的问题,也是地方政府治理问题,通过改善地方政府行为可以提高城镇化质量。第二,在GDP作为地方政府官员政绩考核的重要指标的情况下,城镇化的增长速度和发展质量之间就呈现出不同步情形。因此,提高城镇化质量必须加快完善地方政府发展绩效的评价、考核和激励方式,将城乡融合发展、进城务工人员市民化、城乡基本公共服务均等化等反映结构优化的指标更多引入进来,并增强这些因素在地方政府目标函数中的分量。第三,除了官员考核指标体系改革以外,通过中央地方间的财政关系调整也可以引导地方官员晋升激励与地方政府行为的转型。在“间接税为主、直接税不足”的税制结构下,分税制改革并没有相对增加地方政府在提高户籍人口占比、促进居民消费、发展服务业等改善居民效用方面的努力,不是因为财力不足,而是因为缺乏足够的税收激励。因此,增加直接税占比不但是重构地方税体系的关键,而且也是引领城镇化质量提高的重要路径。


〔本文为国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”(17ZDA066)的阶段性成果〕



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本文责编:陈冬冬
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