田飞龙:2022:“一国两制”的发展状况与前景

选择字号:   本文共阅读 1057 次 更新时间:2023-01-01 22:23

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田飞龙 (进入专栏)  
2022年是“一国两制”发展的关键时刻,是香港回归祖国25周年,是“九二共识”提出30周年,也是横琴粤澳深度合作区探索发展的重要年份。“一国两制”是国家解决港澳台和平统一与现代化发展的重大战略决策和宪制安排。中共二十大报告提出,“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举,是港澳回归以来保持繁荣稳定的最佳制度安排,要长期坚持。“长期坚持”是中央对“一国两制”内在国家理性和制度效能的权威确认,也是对港澳实践“一国两制”具体成效与全球化作用的高度肯定。 关于2022年港澳“一国两制”发展,我们可以从国家定位、民主法治、经济民生、融合发展、港澳新篇章等层面加以简要回顾与分析。我们认为,“一国两制”是国之大计,不因世界体系波动和斗争性上升而改变,不因本土分离势力和外部干预势力破坏而改变,不因国家主体战略调整与法治体系建设而改变,而是因应新时代国家治理和经济发展的新格局进行固本扩容式的丰富发展。国家在《粤港澳大湾区发展规划纲要》和“十四五规划”中提出的港澳发展定位与目标,就是国家对港澳地位与角色的新的、系统化的理解和塑造。“长期坚持”而不止是“五十年”,是对“一国两制”生命周期及其活力的前所未有的肯定与期待,是“一国两制”新篇章的正式启航。 “一国两制”国家定位的再清晰化 “一国两制”按其原初设计是“五十年不变”,其规范内涵在于:其一,“一国两制”是一个实验性的新事物,到底行不行,需要实践检验,五十年是一个合理期限,可以留下足够的经验证据作出研判和决定;其二,“一国两制”处理的是资本主义与社会主义在同一主权秩序内的共存竞争问题,五十年是一个合理评估周期;其三,中国现代化需要一个合理发展期,中国将在五十年内完成基本的现代化。 对港澳社会而言,1997年/1999年回归时刻对“五十年”是遥远的想象,但到了2022年则属于迫切的命题。香港社会甚至在2014年“占中”运动中就提出了“二次前途”问题,其背后正是对“五十年”之后到底怎么办的深刻忧虑。从国际社会而言,外资的稳定性预期也与“一国两制”的连续性有关,否则中国香港和新加坡的竞争就会暴露出劣势与短板。2022年是香港回归祖国25周年,全香港最关心的问题就是中央如何定调“五十年”问题,为香港未来发展提供新愿景。 中央的回应是充满智慧和诚意的:其一,2022年全国两会期间,国务院港澳办主任夏宝龙提出,“五十年不变”是一个哲学问题,而不是数学问题,为“五十年”之后的制度延续性提供了解释空间;其二,最高层的一锤定音,即习近平主席在香港回归祖国25周年大会上提出“一国两制”长期坚持,这是“长期坚持论”首次由最高领导人宣布,意义重大;其三,中共二十大报告再次确认“一国两制”长期坚持。“长期坚持论”是国家关于“一国两制”的全新定位,反映了国家对“一国两制”国家理性、实践规律及生命周期的延续和自信,对港澳社会和全球资本是重大的利好信号。 民主法治体系的结构巩固 2022年是香港“一国两制”制度体系建设的“沉淀”之年。香港国安法继续推进实施,但遭遇来自不同层面的阻力和挑战,新选制以“爱国者治港”为根本原则,在2022年完成了全部选举环节,新立法会宣誓就职,新特首顺利选举产生。香港管治进入新时代,但忠诚与贤能迭加的新管治体系仍需培育引导。 香港国安法是“一国两制”制度体系的最关键增量,是中央全面管治权与香港高度自治权相统一的典范立法。这部法律有诸多的制度创新,包括设立驻港国安公署、设立指定法官、设立新的保释规则和陪审团规则等。这些新规则对香港法治与司法独立的固有传统带来一定的冲击和适应难题。香港法官对于理解和运用国安法存在知识背景差异、裁判取向差异和基本价值观差异等诸多不相适应的问题。 这些问题在“黎智英案”相关的程序裁决中频繁出现,如保释裁决、辩护权裁决,前者通过香港终审法院的纠错机制予以改正,澄清并遵从香港国安法的保释条款的原意,但后者因香港国安法未作明确规定而未能在香港终审法院得到纠正,引发释法动议。程序裁决的争议反映出香港国安法与香港普通法的法理磨合仍需时日,而香港法院对立法原意的理解和适用还不够自觉和熟练。香港法治在国安案件之外大体保持专业裁判水准,国际认可度得以维持。特区政府在法治建设方面也在吸取教训,及时改进,比如防疫法规“免针纸案复核案”政府败诉,源于有关法律授权不明确,政府接受判决并事后启动修例弥补缺陷。国际调解院落户香港,是香港法治地位提升和法律服务业发展的重要契机。 在民主政治层面,2022年是新选制落地之年。2022年初,新当选的90名立法会议员宣誓就职,承担起“爱国者治港”条件下立法会的新使命。对新一届立法会而言,“恶意拉布”已成过去时,但如何确立新的代议民主规范,如何行使好监督政府的职能,如何避免成为简单拥护政府的“橡皮图章”,这些问题并不容易解决。爱国者监督爱国者,当然不再是为反对而反对,但如何做到监督的专业化、政策化及符合基本法规范,仍是对新一届立法会的整体挑战,也是新选制实现软着陆与人心认同的关键所在。新特首选举在2022年5月9日完成,李家超当选。特首是香港基本法确立的行政主导体制的关键元素,是香港管治与发展的关键责任人。新特首提出“以结果为目标”的管治哲学,是对特区政府既往消极管治路线的纠偏,是直面香港社会深层次矛盾问题及融入国家发展大局战略问题的新管治观与施政伦理。整体上,“爱国者治港”要求的是贤能爱国者承担治理责任,其中忠诚是底线要求,贤能是理想要求,这表明香港特区管治体系从制度预期到施政现实仍有很长的路要走。 香港民主法治体系的相应变化对澳门制度也有影响:其一,在国安法治层面,澳门在中央批复设立国安顾问和技术顾问的基础上,进一步提出修改澳门本地23条立法,以完善国安法律体系;其二,在选举安全层面,澳门修订有关选举法加强了对候选人的资格审查,确保爱国者治澳。港澳在民主法治体系上根据中央决策进行各自完善,有助于“一国两制”制度体系的丰富发展及制度经验的有效累积和分享。 经济民生与融合发展的进展 经济民生是香港社会固有痛点,是回归以来香港管治体系的政策欠账,也是香港社会深层次矛盾所在。香港是国际化大都市,但香港的城市繁荣与贫富分化、青年人受压抑、住房无法保障等社会问题并存,香港的官商利益勾结与决策执行效率偏低又进一步放大了固有矛盾,导致社会冲突由经济民生向政治领域蔓延。香港过去十年的社会运动与经济民生的痼疾有关。中央深刻理解经济民生的根本重要性,习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话和中共二十大报告中均有关于经济民生的清晰判断和指示。在“七一”香港讲话中,习近平主席提出了“四点希望”,即着力提高治理水平,不断增强发展动能,切实排解民生忧难,共同维护和谐稳定,同时对青年人的成长和支持提出特别期望,这些都是关乎民生与社会正义的关键点。 李家超特首在2022年首份施政报告中对经济民生议题非常重视:其一,对标“十四五”规划的“八大中心”目标和习近平主席“四点希望”进行分解并提出政府行动计划;其二,延续“北部都会区”规划,推进融合发展;其三,提出民生保障计划具体目标,订立KPI(关键绩效指标)考核机制;其四,重申有为政府理念与施政伦理。 在大湾区融合发展层面,中央于2022年6月推出了“南沙方案”作为第三个发展引擎,连同2021年推出的“横琴方案”、“前海方案”,构成大湾区融合发展的“三驾马车”。香港在大湾区融合发展中具有显著角色,其先进服务业可作为引领性产业,而创新科技合作潜力与空间也非常巨大。多所香港高校已陆续进驻大湾区内地城市开办分校,培养尖端科技人才,开展前沿科技合作。澳门在横琴粤澳深度合作区框架内获得重大发展机遇与便利,其经济产业适度多元发展、澳门特色“一国两制”制度创新及澳门国际地位与优势的进一步发挥,呈现出越来越明朗的趋势和路径。 当然,客观而言,新冠疫情流行三年,港澳与内地通关及融合发展均受到较大影响。在疫情日益受控的条件下,内地与香港有序实现全面通关,有关规划和政策项目如何顺利推进及取得可观成效,成为大湾区融合发展的聚焦目标。 “一国两制”新篇章与港澳未来角色 中共二十大标志着中国进入民族复兴与人类命运共同体建构的崭新阶段,“中国式现代化”成为团结凝聚全体中国人的思想名片。“一国两制”已经并将继续对“中国式现代化”作出独特贡献。中央给足了港澳发展的制度与政策空间,承担了保障港澳繁荣稳定的国家安全与管治权安全的制度责任,并在国家主体战略规划与发展中赋予港澳优先参与者角色,期待港澳书写“一国两制”新篇章。 港澳未来角色需要恰当定位和塑造:其一,坚持“一国两制”定位,港澳作为联系祖国内地与世界市场的独特桥梁纽带继续发挥作用;其二,融合发展与全球化发展相结合,港澳更紧密与国家互动,也更紧密与世界互动,深化全球化内涵,激活发展动能;其三,良政善治体系的规范建构,即统筹安全与发展,完善“一国两制”制度体系,准确落实“爱国者治港”、“爱国者治澳”,提升特区政府贤能管治水平与为民服务的责任感,着力破解社会深层次矛盾问题,促进社会正义的实现;其四,在涉外斗争与风险应对方面,充分认识到美西方“长臂管辖”与非法制裁的危害性与现实性,依靠国家并健全自身反制性的法律基础,善用国际法维权武器,维护港澳国际地位与合法权益。 总之,2022年的港澳社会与国家共同经历疫情肆虐与国际格局风云变幻,保持了基本的政治稳定和经济社会有序发展,但也面临民主法治、经济民生、融合发展、涉外关系等多个层面累积问题的困扰和挑战。中央宣布“一国两制”长期坚持,并在制度政策上给予港澳大力支持,这就为港澳“一国两制”制度体系丰富发展及国际地位与角色的巩固准备了优良基础。我们确信,在“一国两制”的保障下,港澳一定能够在民族复兴过程中更好发挥作用,一定能够激发并塑造更完整和更有竞争力的制度体系和产业体系,书写“一国两制”的华丽新篇章。 田飞龙 北京航空航天大学法学院副教授,全国港澳研究会理事

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