赵秀玲:中国基层治理研究转向及其思考

选择字号:   本文共阅读 158 次 更新时间:2022-12-03 09:30:11

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赵秀玲  

   摘要:近来年,中国基层治理研究出现新趋势,研究者高度集中在简约治理、柔性治理、韧性治理、弹性治理、精准治理、微治理、智能化治理等方面。这种研究转向是对行政化、科学主义、形式主义治理等的反拨,也是对中国传统优秀治理资源的转换发展,是为了更好适应新时代基层治理现代化的高标准和严要求。不过,这些研究转向也存在不足,表现在一元化思维、理论色彩过重、一般性研究多、过于依赖西式现代化,需要从辩证思维、贴近基层实践、探索创新、中国式现代化等方面进行突破。我国基层治理现代化归根结底是人的现代化,基层治理研究亟需建立中国的理论话语体系。

  

  

   与国家治理相比,基层治理是一项基础性工程,越来越得到党和国家的高度重视。习近平总书记指出:“基层强则国家强,基层安则天下安,必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”2021年7月,《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》对基层治理现代化做了全面系统具体的部署安排。近年来,中国基层治理研究也发生较大变化,形成新的趋向。本文认为,新时代中国基层治理研究必须跟上国家战略发展布局,有前瞻性思考,以改变当前的滞后状态。 

  

  

   基层治理研究新动向与新思路

  

  

   长期以来,制度化、规范化、科学化成为基层治理实践和研究的重点,这对于突破感觉化、随意性、盲目性是有益的。但是,如何发挥制度优势,提高治理效能,是一个重要问题,其远未引起人们足够的重视。习近平总书记指出:“治理有效,是乡村振兴的重要保障,从‘管理民主’到‘治理有效’,是要推进乡村治理能力和治理水平现代化,让农村既充满活力,又和谐有序。”近年来,随着中国基层治理的快速发展,研究也在悄然发生变化。主要表现在:不满足于既往的固化研究模式,倡导一种更有新意、动能、实效、可持续的理念与方法。概括起来,我国基层治理研究主要有以下几种转向。

  

   一是简约治理。这是相对于繁复治理而言的。由于中国基层面临的问题复杂多样,许多问题往往牵一发而动全身,加之突发性事件增多,如采取繁复思维处理问题,极易陷入事务主义和形式主义,导致失效、低效和无效。简约治理重点在于“简”“约”,即所谓的“大道若简”“由博返约”“出神入化”。在基层治理中则强调放权、放小、放下、放心,避免事无巨细。什么都要管但结果什么都管不好,特别是贪权、用权、误权,都会导致治理失效、无效乃至失败。因此,有研究者认为,简约治理即本着“把简单留给群众,把复杂留给政府”的理念,从纵向上突破层级化的政府体制障碍,横向上突破部门间的信息藩篱为目标,以简政放权提升办事效率,以窗口聚合实现服务优化,以信息沉淀推进流程简化,实现行政体制扁平化,行政审批简洁化,群众办事简便化。也有人将简约治理看成是从传统到现代转型过程中我国基层善治的目标,强调协作机制和优化结构使基层治理复杂问题简约化。这两年有更多学者肯定“简约治理”在中国基层中的价值。欧阳静从充分调动基层积极性的角度,探讨实行简约治理推进现代化进程的努力,简约治理是基于一个变迁和流动的乡村社会,其治理方式能自主、灵活地应对基层诸多无法预测的临时性、突发性和复杂性问题。此外,简约治理之所以“简约、高效”,是因为它在基层组织“权、责、利不对等”的治理困境下,能充分利用“有限资源”承担“无限责任”,完成“千条线”的任务。简约治理是中国古代的一种传统,虽然一直受到基层治理研究的关注,但近年来得到如此集中的研讨是比较少见的,这反映了一种新的思考趋向和价值选择。

  

   二是柔性治理。这是相对于刚性治理提出的概念,即强调人本主义、人性化、柔弱能胜刚强的价值。有人将“柔性治理”概括为多主体参与、多方式互动,非管控、科学化、法治化,空间治理的边界柔化,有温度的治理。有研究者根据乡村社会易发矛盾冲突的特点,提出通过“柔性治理”走出一条中国式的“邻避困境”的新路,这包括增强敏锐反应力、策略性、前置常态化。也有人希望将柔性嵌入乡村治理,通过沟通、对话、协商等,增强人们的文化认同、认知理解,促进关系和谐。这是一个干群通过互动挖掘乡村内在资源、培育村庄公共精神的过程。还有人从道德价值、激励机制、共同体意识角度理解柔性治理,认为是升级基层治理的有效途径。当然,也有人从权力、话语和技术理解乡村柔性治理的逻辑,并强调“乡村柔性治理的发展方向也应从强调基础性权力建设、建构农民‘公共话语场’和实施智慧化治理技术三个方面展开,以期实现政社良性互动和村社善治”。由此可见,柔性治理比刚性治理更灵活,也更重情感、文化、话语、权力等内在方面。柔性治理如水,它无远弗届、无所不包、攻无不克,是一种温柔的渗透方式,从而达到刚性治理难以达到的效果。

  

   三是韧性治理。整体上看,“韧性治理”与“柔性治理”较近,但“韧性治理”偏于应对性、适应性、弹性,所以有的学者用“适应性治理”来表达。事实上,基层问题多,而且常常是千变万化的;基层治理又是一项长期的工作,这就需要有稳定的心态、应变的能力、坚韧的性格和忍耐的精神。因此,基层治理除了需要一股雷厉风行、迅速果敢的利落劲儿,离不开百折不挠的一股子韧性。有人从社会韧性、组织韧性、技术韧性方面,拟通过综合能力提升推进韧性社区建设和基层治理现代化水平。面对乡村公共卫生事件,也有人希望通过韧性改变乡村社会脆弱状态,包括建立纵横协调的应急治理结构,引入智能化治理等。有人直接用“数字乡村韧性治理”来破解乡村的脆弱性,认为数字乡村韧性治理的建构,体现了秩序与发展的权力逻辑、利润与效率的资本逻辑、沟通与网络的技术逻辑、宜居与幸福的利益逻辑,因此,需要创新整体性、适应性、包容性、风险性、内生性的治理路径。还有学者认为,韧性治理是介于简约治理与复杂治理之间的方式,坚持可控的韧性治理,在激发社会活力的基础上构建现代秩序,是新时代基层社会治理现代化的战略路径。更有人从生态环保学角度看待社区韧性治理,提出加强党领导社区治理的制度韧性、坚持共建共治共享的韧性智慧,强化平安社区的韧性之基,打造数字化转型的韧性工具。总之,韧性治理的关键是富有生命活力,具备抗压能力与应变能力,这在城乡基层风险治理中显得尤为重要。

  

   四是弹性治理。“弹性”是相对于“固化”“僵化”而言的,有弹性方有活力和生命力,这对于改变基层治理的刻板模式意义重大。有学者认为,乡村的弹性治理应从权力、话语、制度入手,增强国家基础性权力、家户公共话语体系、正式与非正式制度耦合方面的治理弹性。甚至认为,简约治理下的乡村社会缺乏弹性,农民在乡村治理中参与度较低,话语权较弱。乡村治理虽然形式多样并能自主,但是缺乏弹性与韧性。另有人将枫桥经验概括为弹性治理,是应对基层治理复杂问题和不确定风险所采取的灵活、综合、整体之策,是中国经验生发的中国特色社会主义基层治理理论。还有人认为,社会治理韧性的基本维度权力限度、结构密度、价值温度和目标精度。弹性治理强调的是可变动性、拉伸力、平衡感、张力效果,对于突破教条化、极端化、刻板式治理是有意义的。

  

   五是精细化治理。关于精细化治理,习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时,说了一句很形象的话:“城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理,必须适应城市发展。要持续用力、不断深化,提升社会治理能力,增强社会发展活力。”近年来对精细化基层治理的研究也获得较大发展。如有人从自治、管理、服务等角度对基层精细化治理进行概括,提出通过“技术+制度”启动智能化革新。另有人从技术逻辑与价值逻辑的角度,探讨精细化基层治理出现的新动向,即“横向到边、纵向到底”的无缝隙治理对接。还有人提出,要利用互联网建立线上线下融合,强化党员下沉落实落细落地,在壮大社会组织与多元主体参与时,促进社区治理自治化、透明化、精细化、数字化。精细化的基层治理是为了将工作压实,避免粗疏、随意、马虎,以改变虚浮、缺席、空转的被动局面。

  

   六是微治理。自从微信流行以来,“微自治”“微治理”就开始广泛传播,它对基层治理影响巨大。在中国知网检索,自2018年以来至今,仅在题目上显示关于“基层微治理”的文章就有近200篇。有人认为,微治理是实现社区治理精细化的重要途径,这种缩小治理单元的方式,方便有效又贴近群众,得到大家普遍认可。也有人为“微治理”增加了公共管理学意义的媒介内涵,注重“微场域”“微单元”“微参与”,以达到微治理目的。还有人提出,基层创新了“六微”治理,包括“家门、楼门、网格、小区、社区、全域”六个层级,是值得充分肯定的方式。微治理重在“微”和“小”字,与精细化治理的“精”与“细”虽然相似,但还是有一定的差异的。

  

   七是智能化治理。从互联网、大数据、机器人等角度探讨基层治理,成为近年来另一研究热点。中国知网2020年以来这方面的文章就有近50篇,大多数研究围绕互联网技术与基层治理的关系展开,从“智能”入手,为基层治理体系和治理能力现代化赋能,大大改变了传统观念,也实现了思维方式变革转型。

  

   当然,以上方面并不能完全代表近几年我国基层治理研究的新动向。大体说来,可将之归结为三个研究路径:从繁复趋于简约,从刚性走向柔韧,从笼统转向细化。这表明基层治理开始由外到内、由粗到细、由制度到文化、由物质到精神的转换,反映了基层治理现代化迈出了新的坚实步伐。不过,以上几种研究理路与方式并不是绝对分开的,它们既有联系又有区别,也有因果关系和重叠性,还有矛盾、纠葛与悖论。

  

  

   基层治理研究转向的原因分析

  

  

   中国基层治理研究的转向,与社会发展变化、基层实践探索创新、研究观念转换都不无关系。因此,应从更广阔的视野,以历史发展的态度、具有前瞻性的眼光来思考这一问题,以获得更加合理与内在的解释。 

  

在行政化、科学主义等影响下,需要更加灵活自主的治理,否则基层治理就会陷入被动甚至僵化局面。在行政力量的过度干预下,科学治理特别是新技术的广泛应用,导致基层治理受制于威权与规范,治理主体面临被动甚至丧失主体性、能动性、创造性的困局。行政化是为了强化执行力,科学治理是为了运行的可控,然而,当主体不断被挤压乃至处于缺位状态时,基层治理也就不自觉受到异化。科学治理像机器一样,精准、快速、明确、统一、连续,但科学主义治理却无法在变迁和不确定的环境中有效运行,容易陷入“问题—组织—问题—更多组织的科层制增长循环”。这也是为什么,不少基层出现越来越严重的行政化倾向,乡村干部为完成上级交办的任务苦不堪言,长期处于“五加二”“白加黑”状态;不少地方还要求村干部实行坐班制,根本无时间也无力创造性开展工作。简约治理就是要打破这一行政化和形式主义重压,给基层治理主体松绑,包括放权、赋权、赋能、提效。因为乡村干部有其自身的工作方式,他们必须了解村情、民情、人情、人心。换言之,不少村干部可能与村民在田间地头交流,即可化解一些难题,如果非要让他们行政化和程序化处理一些问题,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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