烈显伦:论香港国安法

选择字号:   本文共阅读 390 次 更新时间:2022-12-01 15:54:10

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烈显伦  

  

   2022年11月28日,香港终审法院判决驳回律政司最终上诉,维持黎智英聘用英国大律师的决定,香港特首提请中央释法。香港国安法如何准确理解和适用?香港司法到底怎么了?香港司法独立与法治走向如何?香港终审法院前大法官烈显伦(Henry Litton)的《香港司法的未来》中的司法批评与建议值得关注。本站选取书中论及香港国安法的一章,以增进学界与公众对“一国两制”宪制秩序、香港基本法与香港国安法的规范性理解和辨识。

   翻译:田飞龙,北京航空航天大学副教授。

  

   一、背景

   在香港存在诸多由殖民地政府遗留下来的法律,以一种随意的方式处理涉及国家安全的某些复杂事务。这些法律可见于《刑事罪行条例》第一部分、《社团条例》和《官方机密条例》。

   这些法律在香港不再作为英国直辖殖民地(crown colony)之后完全不足以用来处理有关国家安全事务。这一点得到了基本法起草者的承认:因而订立了第23条。该条款要求1997年7月1日成立的香港特别行政区政府自行立法禁止叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆政府以及与外国实体进行勾结的行为。

   在移交香港之前的短暂时间里,殖民地政府尝试过修订提升这些法律。但这一尝试因未能取得立法局的支持而失败。

   二、落实23条立法的尝试

   2002年9月,国安立法再次提起,当时的香港特区政府发布了一份旨在落实基本法23条立法的咨询文件。特区政府意志满满。文件第1.4段陈述道:

   “世界上所有国家......都在其成文法典中载有明确的条款用于预防和惩治危害国家主权、领土完整与安全的犯罪。因此,当一国之国民在享受国家所提供之保护的同时,每个公民也都有相应的义务去保护国家,不从事威胁国家生存的犯罪行为,并支持旨在禁止这些行为的有关立法。”

   有关立法提议考量了所有关于个人自由的宪法保障范围:言论自由、表达自由、出版自由、免于任意逮捕及侵入住宅的自由,等等。

   在涉及叛国罪时,时任律政司法律政策专员(Solicitor-General)解释道:

   “拟议的叛国罪的新罪状将会比现行罪状范围更窄。因而它不会对言论自由施加任何新的限制。在拟议条款中,有关言论达到叛国罪标准的唯一情形就是教唆一名外国人入侵中华人民共和国或者协助与中华人民共和国处于交战状态的公共敌人。例如,如果中华人民共和国与某个外国处于交战状态,一个香港居民为敌人进行战争宣传......”

   这份咨询文件发布后,香港社会本应发生的情形是成熟的讨论。遗憾的是,社会中声称代表香港人民的某些人采取了一种意识形态化的立场,主张立法提议是对香港自治的一种攻击。

   在《国家安全条例(草案)》(立法条款)于2003年2月提出之后,抵制的力量骤然汇聚。同年7月,香港大律师公会(the Bar Association)发布立场文件,声称其“强烈反对”推动法案进入二读的任何尝试,并表示法案代表了对香港居民权利与自由的一种威胁。

   这一立场为若干大众化的报纸所采纳。思考着的人们没有为成熟的反思给出任何空间。该法案旨在维护香港社会长期利益的基本事实已被喧嚣抗议的声浪所淹没。民粹主义取得了控制权。未来的混乱之种已然埋下。

   一场大众抗争运动被组织起来。老幼人群一起走上街头。结果就是法案被最终撤回,只留下那些摇摇欲坠的殖民地法律来对抗针对国家安全的种种攻击。

   那时的事件扩散到全球之后,全球显得相对平静。在香港落实23条立法的宪制需求被搁置了,随后出现了行政长官剩余任期的更替交接。

   三、2019:不同的世界场景

   快速转向2019年。世界场景已大有不同。国家间的紧张关系快速上升,并伴随着贸易战,而网络战也迅速进入了公共冲突领域。南中国海的海军冲突成为一种现实可能性。

   从国内来看,现状似乎更加充满危险。

   在2019年2月出现反对逃犯条例修订的大众抗争事件之后,暴力开始在街头蔓延,形势不断紧张升级。同年7月,立法会大楼被闯入和肆意破坏。香港中联办悬挂的国徽被涂污。接着是针对公共设施的大规模纵火和破坏。内地背景的商店及办公室成为攻击对象。那时,香港各区域形同战场。抗争运动已然演变为一场暴动,旨在摧毁警权并推翻政府。存在强有力的证据证明这些连续的暴动得到了外部势力的援助。冲突一线的暴徒装备良好,有着保护性的施暴设备和武器级的防毒面具。

   正如梁振英先生(前任行政长官)在2019年5月25日所言:由于香港在超过20年的时间里未能完成国家安全立法,它就成了意图破坏公共秩序的那些外国敌对势力轻易攻击的目标,并可能被利用来作为一场更广泛权力冲突的代理平台。

   在上述情形下,升级和完善国家安全法的制度需求就显得非常迫切了。

   四、立法机构的瘫痪

   在2019年的大部分时间里,立法会是无法运作的。除了财政事务外,它根本不能够像一个立法机构那样正常运作。5月18日星期一,电视上捕捉到的立法会议事厅里的一次事故说明了一切。议员们就像一群游戏场里的幼稚儿一样喧嚣吵闹;一张快照传播全球,其中一名议员尖叫着冲撞起来,被从立法会议事厅里强制驱逐出去。

   2019年10月,骚乱达到了危机爆发点。数以千计的示威者因街头暴力行为被捕,但很少有人被审判和定罪。肇事者的身份查证是一个大问题。法律要求被拘捕人士必须在48小时内提堂,否则就必须释放。缺乏身份查找就不可能对他们提起检控。如果他们不接受警务保释条件,就必须无条件释放,继续从事他们的暴力抗争。

   香港的刑事司法体系如同立法机构一样变得无法运转。

   为了协助警方的身份查证及剥夺肇事者的匿名伪装的便利,行政长官行使其《紧急情况规例条例》下的权力,制定通过了《禁止蒙面规例》,但有关立法被香港高等法院推翻。

   就在法院否决行政长官紧急权力的同时,香港中文大学被示威者占领,他们还封锁了香港理工大学附近的跨海隧道。港铁车站被严重纵火毁坏;交通系统被迫中断;被认为“亲北京”的机构遭到野蛮攻击。然而法院似乎与现实的危险非常隔膜,对香港的管治不负任何责任。

   2019年10月15日,当行政长官出席立法会会议并宣读其2019年度施政报告时,被暴力打断发言,并不得不被护送离开会场。她最终通过视频形式宣读了施政报告。

   在香港,似乎没有什么法律可被通过以处理正在发生的暴乱。

   2019年余下时间里的示威暴力在香港街头愈演愈烈,只有警察勉力应对。对示威者的拘捕继续进行,有时冒着警员的生命危险,但很少有人被提堂检控。

   2019年在一片惨淡中结束。

   五、2020:一场新的危机

   2020年3月,另一事件在香港社会爆发:新冠疫情。碰上了纯粹了好运气,《预防和控制疾病条例》赋予行政长官的紧急权力,使她可以通过控制疾病传播的管控措施。但是反政府运动绝不襄助政府。这一运动的得到了很好的资助和组织。严重的公共危险状态,如2019年10月宣布的那样,一切照旧。如果没有警队的忠诚与勤勉,法律和秩序必然会最终崩溃。

   从2019年6月起,严重的公共秩序犯罪就不是孤立的事件。他们有着精心策划,接受了所谓的“黑群”(black-bloc)战术,涉及小型手机群组以及由资助者完全支持的前线攻击小组;不过只有一小部分人被定罪;大部分人涉嫌非法集结及其他类似违法行为。没有人被控诸如蓄意谋杀、严重人身伤害、纵火以及对交通设施的刑事毁坏之类的严重罪行。

   致命武器、弹药及爆炸品被发现和扣押。从任何观点来看,这里都存在与刑事犯罪行为相关的恐怖活动。这些行为背后有着集团犯罪的意图,严重威胁到国家安全。香港特区政府没有能力处理这类暴乱。

   六、国安法:立法宣告

   在这些挑战情形下,对香港福祉有着至上责任的中央政府介入了。

   2020年5月27日,全国人民代表大会宣布将制定一部法律来保护香港和国家。

   全国人大常委会副委员长发布的立法解释说明文件表明:“必须在国家层面采取措施以建立健全香港特别行政区的法律制度和执行机制。”

   人大决定草案强调了这一立法提议背后的基本政策:一国两制;港人治港;高度自治。

   一旦立法通过,相关法律将由香港法院按照普通法进行管辖执行:一种基于无罪推定和排除合理怀疑的法律体系。香港法院还将信奉这样的规则,即与犯罪行为不直接相关的偏见证据必须被排除。

   基于相关的背景事实,没有哪个理性的人会将人大的五月决定视为对1984年《中英联合声明》的违反以及香港“一国两制”政策的终结。

   然而那正是彭定康(末任港督)在人大决定墨迹未干时刻的主张。该主张得到了其他西方领导人声明的响应。全球各大媒体捡起了这一论调。《澳大利亚人》(The Austrian,澳大利亚国家报纸,2020年7月3日)的一名资深编辑用了这样的标题:“中国在粉碎‘一国两制’的拳击赛中获胜了”。

   连篇累牍地,诸如BBC和ABC这样的顶级新闻媒体一个鼻孔出气,将街头黑暴分子视为“民主示威者”,似乎拟议中的国安法就是为了镇压和平示威,却丝毫没有提及那些有组织帮派的谋杀性活动和大规模破坏行为,以及他们冲击警察和推翻政府的颠覆性尝试。这些媒体对被恐吓与沉默的香港大多数人没有表达任何同情,而后者的生命和生计已遭受严重的毁坏。

   七、香港国安法:如期而至

   香港国安法终于颁布,并在2020年7月1日正式实施。

   开门见山必须强调一个根本点。这是一部处理针对整个国家而不只是其小型的特别行政区香港之现实威胁的法律。正如前任行政长官梁振英所言,香港正被利用来作为一场更广泛权力冲突的代理平台。为了处理这一威胁,强有力的法律是必要的。简要审视比较一下西方国家的法律,也会发现同样强有力的制度措施。美国的《爱国者法案》就是一个很好的例子。

值得特别指出的是:在2019年中的所谓暴乱攻击香港街道与机构之前,香港被世界认为是高度自由和安全之地。在由加图研究所和费雷泽研究所共同发布的、覆盖全球162个国家与地区的“个人自由指数”(the Human Freedom Index)排名中,香港在2018年位列全球第三,仅次于新西兰和瑞士,(点击此处阅读下一页)

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