肖蔚云:关于新中国的制宪权

选择字号:   本文共阅读 118 次 更新时间:2022-11-28 17:42:34

进入专题: 制宪权  

肖蔚云  

  

   各国宪法学者多依法国大革命时期的政论家西耶斯(Abbe Sieyes)的理论,将国家权力分为制定宪法的权力(Pouvoir constituant)和由宪法所创立的权力(Pouvoir constitue)。前者是指宪法的制定和修改权,这一权力属于人民,它不受任何限制,宪法的制定或修改须经人民一致同意。这一制宪权除由人民行使外,还可委托于人民的临时特别代表行使。后者是指依宪法而创立的立法、行政和司法权,这些权力受宪法的约束,只有根据宪法才能行使。立法权只能制定一般的法律。后来卢梭则进而主张宪法的修改应由宪法自身规定。从此,世界上除极少数国家在行使制宪权和立法权时并无严格区别外,如英国,它的法律由议会制定,宪法也由议会制定,大多数国家则将制宪权和立法权明确加以区分,由特别的制宪机构或人民行使制宪权,由议会行使立法权。

   在新中国,制宪权和立法权都由全国人民代表大会行使。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关。它和许多实行立法、行政、司法三权分立制度的国家的议会不同,它不仅行使立法权,制定法律,而且行使更加重要的制宪权,制定和修改宪法,它不仅行使制宪权,而且监督宪法的实施。

   全国人民代表大会又和一些国家的制宪会议不同。制宪会议是临时建立的临时制宪机构,它的唯一任务是制定或修改宪法,行使制宪权。制宪或修改宪法的任务一经完成,这一临时机构即不存在,它不能行使其他权力,不能行使立法权。我国的全国人民代表大会则是我国经常存在的最高国家权力机关,它不仅行使制宪权,而且行使立法权。

   我国为单一制国家,它又不同于一些联邦制国家。在有的联邦制国家,首先专门召开临时的联邦制宪会议,制定宪法,然后再由各州临时召开各州的宪法会议批准宪法。在这些联邦制国家,制宪权和立法权也是分开的,立法权另由宪法产生的国会行使,各州的议会行使各州的立法权。所以,在这些联邦制国家,制宪权由联邦和各州共同行使。在我国,立法权和制宪权都由全国人民代表大会行使,地方不能享有制宪权。

   还有一些国家的宪法规定,修改宪法要由全民投票表决,但公民提出修改宪法需要一定的人数和复杂的程序,或者规定公民只能提出草案原则,或者要提出完整的草案,而表决时则只能投赞成或反对票,不能另加别的内容。我国在制定和修改宪法时,虽然在宪法中并未规定全民讨论,但事实上常常采取全民讨论的方法,而不采取全民投票的法律程序。

   总之,十八世纪兴起的制宪权理论,对于反对封建势力,对于美、法等国宪法的制定,起过积极的进步作用,直到现在还对一些国家的宪法产生影响,如西德基本法的前言就规定“根据自己的制宪权通过了德意志联邦共和国的这个基本法。”但是由于阶级利益的不同、国家性质的不同、宪法类型的不同,对制宪权的论述因而也不相同;在制定和修改宪法的过程中制宪权的表现形式和方法也不完全相同。新中国是社会主义国家,一切国家权力真正属于人民,因而制宪权也体现了这一思想,反映了我国的社会主义民主。研究新中国的制宪权,将进一步加深对我国宪法的社会主义本质的认识。

   由于我国政治发展的阶段不同,全国人民代表大会行使制宪权和立法权的具体方式和过程有时也有不同。

   新中国从1949年成立以来,先后制定了作为临时宪法的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年新宪法。

   1949年人民解放战争在我国已经取得基本胜利,新中国即将成立,很需要制定一部宪法。但是由于当时人民解放战争还未结束,全国普选还不可能立即进行,全国人民代表大会还不可能召开,制定宪法的条件还不成熟。因此,由中国共产党、各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、少数民族和国外华侨的代表人物组成的统一战线组织,一中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会制定宪法的权力。正如《关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告》所指出,“决定参加新政协会议的单位及其代表名额为:党派代表十四个单位,一百四十二人;区域代表九个单位,一百零二人;军队代表六个单位,六十人;团体代表十六个单位,二百零六人;此外,另设一特别邀请单位,其代表资格、名额与人选由常委会另行协议。……这样一个虽然不是普选的、然而却具有十分广大的代表性的人民政治协商会议,事实上具有全国人民代表大会的性质。”1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了作为临时宪法的《共同纲领》还选举了国家的最高政权机关中央人民政府委员会,制定了《中央人民政府组织法》,该法规定中央人民政府委员会有权制定法律。所以中国人民政治协商会议第一届全体会议,当时实际上行使了制宪权和立法权,以后中央人民政府又行使了立法权。

   1951年在我国除台湾外已经实现了统一,各地逐渐有可能实行普选和召开地方各级人民代表大会。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。这部宪法规定只有全国人民代表大会才有修改宪法的权力,才有权制定法律、监督宪法的实施:宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过,法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。这就明确规定了全国人民代表大会的制宪权、立法权和监督宪法实施的权力。

   为什么宪法要规定我国的制宪权和立法权、监督宪法实施权都属于全国人民代表大会?第一,因为人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是由人民革命直接创造出来的人民民主专政的政治形式,而不是依靠从前任何法律的规定而产生的。它代表我国政治生活的全面,它一经宣告成立,就可创造各种法律和制度,其他制度则只代表我国政治、经济、文化生活的一个方面,常常需要经过人民代表大会的批准,或它所授权的机关的批准。作为最高国家权力机关的全国人民代表大会故有权制定宪法和法律,有权修改宪法和监督宪法的实施。第二,人民代表大会的权力,直接来自人民。人民赋予人民代表大会以国家权力,人民是其力量的源泉。所以1954年宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。既然人民赋予它以全权,作为最高国家权力机关的全国人民代表大会就有权既制定和修改宪法、监督宪法的实施,又制定其他法律。第三,人民代表大会具有广泛的代表性,真正代表了人民的意志。因为人民代表大会的代表是由人民选举产生,在我国年满十八周岁的公民,除了少数依法被剥夺政治权利的人以外,都有选举权和被选举权,没有民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限等资格的限制。这种选举是在真正自由、民主的条件下进行的。在这种条件下产生的人民代表,具有广泛的代表性,真正代表了人民的意志,由这样的代表组成的人民代表大会是充分地代表人民意志的机关。按照1954年宪法的规定,各级人民代表大会的代表都受原选举单位和选民的监督,原选举单位和选民有权按照法律规定的程序随时撤换自己选出的代表,以防止代表在当选以后不按照人民的意志办事。这就从法律上保证代表必须按照人民的意志办事,而不能违背人民的意志。全国人民代表大会代表是由各省、自治区、直辖市、军队选出的代表组成,他们是代表全国人民的意志,按照全国人民的意志办事的,是真正的人民代表。因此,它代表全国人民行使制宪权和立法权,是理所当然的。第四,我国人民代表大会实行议行合一制,而不实行三权分立制。全国人民代表大会是最高国家权力机关,中华人民共和国主席、国务院,最高人民法院、最高人民检察院都由它产生、罢免,并受它监督。因此,它代表全国人民统一行使最高国家权力,包括制宪权和立法权,而不须要将制宪权和立法权分开由不同的国家机关行使。

   1975年第四届全国人民代表大会第一次会议修改了1954年宪法。1954年宪法既然规定了较为严格的先法修改程序,为什么又要对它进行修改?因为从1954年到1975年,我幽的政治,经济情况发生了变化,实现了对生产资料私有制的社会主义改造,所以需要对1954年宪法进行修改。但是1 975年宪法的通过是在“文化大革命”期间,这部宪法包含有许多不符合中国实际的错误内容,删去了1954年宪法中许多正确的内容,修改宪法的程序也被取消。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议又对1975年宪法进行了修改,由于当时历史条件的限制,1978年宪法没有完全纠正1975年宪法的错误。1975年,1978年宪法虽然都存在严重的问题,但是在规定全国人民代表大会的制宪权和立法权这一点上,没有根本变化。

   1976年粉碎江青反革命集团,特别是1978年12月中国共产党十一届三中全会以后,我国的政治、经济和文化生活发生了巨大的变化。因此,1980年9月第五届全国人民代表大会第三次会议决定成立中华人民共和国宪法修改委员会,主持修改1978年宪法的工作。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新宪法。新宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则,是我国建国以来最好的一部宪法。它规定只有全国人民代表大会有权修改宪法,宪法的修改由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表三分之二以上的多数通过。全国人民代表大会和它的常务委员会监督宪法的实施。这就对全国人民代表大会的制宪权和监督宪法实施的权力作了比1954年宪法更为完善的规定。

   从以上情况可以看出,我国的制宪权和立法权都由全国人民代表大会行使。从1949年10月到1954年10月因为全国人民代表大会尚未召开,所以当时的立法权由中央人民政府委员会行使。从1954年10月到1982年12月,立法权属于全国人民代表大会。1982年12月4日通过的新宪法规定,全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,全国人民代表大会的常设机关全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。这样,从1982年12月4日起,全国人民代表大会和它的常设机关都行使着国家立法权。

   由此可见,全国人民代表大会作为最高国家权力机关同时具有制定、修改宪法和制定法律的任务,还具有监督宪法的实施的任务,它既是立法机关,又是制定和修改宪法的机关,也是监督宪法实施的机关,它显然不同于许多国家的议会。我国监督宪法实施的机关不是普通法院或者宪法法院,而是最高国家权力机关。

按照1954年宪法和新宪法的规定,修改宪法的程序比制定法律的程序更为严格。和1954年宪法相比较,新宪法增加了只有全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表才有权提出修改宪法的议案。作出这样的规定,是因为宪法是我国的根本法。它规定了我国的根本制度和根本任务,即规定了我国的社会制度和国家制度,我国在一定时期内的总任务。这些根本制度是我国人民在长期革命和建设中的经验的总结,代表了我国各族人民的根本利益和意志,它保护我国人民的利益、权利和自由。这些根本任务反映了我国人民长期以来迫切要求建设富强的社会主义国家的愿望,也是我国人民根本利益之所在,我国新宪法序言对此都作了明确的叙述。我国宪法的性质和内容决定:不能轻易地修改宪法,对宪法的修改必须采取慎重的态度和严格的法律程序。宪法是我国其他法律的立法基础,其他法律的制定必须以宪法为依据。宪法具有最高的法律效力,其他法律不能与宪法相抵触。宪法如果轻易地修改,则其他法律势必要跟着变动,这既不利于宪法的实施和尊严,也不利于其他法律的执行。前几年中,我国宪法之所以做过几次修改,这是因为“文化大革命”的特殊原因所造成的。我国在1 956年实现社会主义改造以后,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 制宪权  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/138484.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统