徐勇:双向互动:基层治理的结构再造

选择字号:   本文共阅读 115 次 更新时间:2022-11-10 23:59:53

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徐勇(华中师大) (进入专栏)  

  

   主持人、各位老师、同学们:

   谢谢会议邀请,华南师范大学的政治学非常活跃,是中国的学术重镇。我今天演讲的主题与我的研究相关,这是我们学术的特点。我这个发言是由一个现象所引起的,湖北省正在广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动。其重要特点是干部下基层组织群众、发动群众,激发群众参与,重要载体是“村湾夜话”、“七点议事厅”等。与此同时,“两代表一委员”(党代表、人大代表、政协委员)进入基层,参与共同缔造活动,如武汉市的“一线协商·共同缔造”。

   “两代表一委员”能否与“村湾夜话”、“七点议事厅”等民议活动载体结合起来,创新基层治理,实现上下双向互动?这一点激发了我们的政治想象。田野政治学的特点就是不断在田野当中去汲取营养,获得灵感。当然,得在具体事件的基础上,才能激发起我们政治学的想象力。而且也不能是空想,它是来自于基层治理的经典议题及其时代性解答。

   学术研究来自于问题。基层治理伴随着具有永恒性的基本问题。一是国家上层与基层的上下沟通问题;二是基层社会的活力和秩序问题。由基本问题会派生出学术研究的经典议题。这些经典议题具有长久的影响力,是进一步研究的基点,并为进一步研究提供空间。

   一、费孝通的“双轨政治论”及其不足

   国家上层与基层的上下沟通是基层治理的基本问题之一。《史记》提出“天下之患在于土崩。”造成“土崩”的原因有三:“民困而主不恤”、“下怨而上不知”、“俗已乱而政不修”。围绕上下结构问题的探讨产生了一些经典议题。其中之一是费孝通先生的“双轨政治”论。

   费孝通先生认为,传统中国的基层治理存在着两条平行的轨道:一条是自上而下的“皇权”轨道。这条轨道以皇权为中心,通过自上而下的官僚和“准官员”将皇权意志传递到地方,皇权不下县。“中央所派遣的官员到知县为止,不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了,并不到每家人家大门前或大门之内。另一条是自下而上的“绅权”轨道。这条轨道由地方士绅等精英进行治理,士绅阶层是基层社会的实际“统治阶级”,宗族等是士绅进行乡村治理的组织基础。地方士绅可以通过一切社会关系影响官方的政策,直至皇帝本人。

   “双轨政治”论的不足:费孝通先生以“双轨政治”概括中国基层治理,非常独到,但也存在不足。一是在传统中国的基层治理结构中,尽管中央所派遣的官员到知县为止,但皇权可以通过县以下的乡里、保甲、什伍,一直到家户。因此,明代思想家顾炎武指出“天下之治,始于里胥,终于天子,其灼然者矣。”(《日知录》卷八“乡亭之职”条)里胥管辖的“户”是国家的组织单元。中央有“户部”,专管钱粮事务。中央通过自上而下的基层政权组织体系从家户直接获取钱粮和劳役。在黄仁宇看来,“中国是世界上唯一从公元前迄20世纪始终直接向各个农户抽税的国家。印度与中国不同,国家直接从村社抽税。二是士绅阶层尽管有可能影响官方政策,在国家与农民之间扮演中间人的角色,但不是制度化的,缺乏制度化的保障。费孝通也注意到“自下而上的轨道是容易淤塞的”。总体上看,传统中国的基层治理,自上而下的治理有制度和组织保障,相对发达;自下而上的民意表达缺乏制度和组织保障,容易淤塞。

   费孝通的“双轨政治”论的重要价值在于其理想形态的建构。在他看来,政治绝不能只在自上而下的轨道上运行。人民的意志是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的,这是自下而上的轨道。一个健全的,能持久的政治必须是上通下达,来往自如的双轨形式。”这一理想形态的建构,使“双轨政治”成为基层治理的经典议题。

   二、基层社会的活力和秩序问题

   近代以来,伴随国家政权建设,基层治理的自上而下这一轨道更为发达和丰富。自上而下的政治和政权组织,由县到乡镇,再到村,到村民小组、自然湾、中心户,一直到达每个民众。每个民众无不在政治和政权组织之中。自上而下的基层治理“始于县,终于户”,即所谓“纵向到底”。自上而下轨道的发达有助于国家政令的贯彻,国家治理得以“如身使臂,如臂使指,国家意志顺畅地延伸到身体最末梢。

   与日益发达的自上而下轨道相比,自下而上的轨道却显得不足。新中国建立后,基层社会得以根本性改造。作为基层“实际统治者”的士绅阶层不复存在,士绅阶层所依靠的宗族组织和活动空间日益缩小。国家通过“政党下乡”和“政权下乡”,自上而下组织和管理社会。在这一体制下,人民的意志如何得到表达和反映,便成为国家建设的重大问题。1987年,时任第六届全国人大常委会委员长彭真同志指出:“十亿人民如何行使民主权利,当家作主,这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面:一方面,十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家的权力。人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。……人民经过他们的代表行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。另一方面,在基层实行群众自治,群众自己的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利。”(《彭真文选》,人民出版社1991年版,第607—608页)要解决这一问题,一是人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大行使管理国家的权力。二是在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众直接行使民主权利。

   人民自下而上表达自己的意志主要有两种渠道:一是选举代表,二是通过村委会反映。但是,这两种渠道尚不畅通。一是作为政治精英的“两代表一委员”缺乏与民众密切联系的载体和机制,难以进入民众之中,收集民意并向上表达。二是村委会日益“行政化”,更多的是完成自上而下的政府任务。因为缺乏自下而上的表达机制,势必产生“上访”或者“越级上访”。“上访”在一定程度上属于自下而上的轨道淤塞问题。

   随着自上而下轨道的日益发达,需要自下而上轨道相配合,实现双向互动,达到政府意志和民众意志的有机统一。从基层治理来看,自上而下的政府意志“始于县,终于户”,自下而上的民意表达“始于户,终于县”。两者在同一组织管道中实现双向互动。即政府意志可以由县到乡镇,再到村,到村民小组、自然湾、中心户,一直到达每个民众;民众意志也可以从中心户、到自然湾、村民小组、村委会、乡镇,直达县的决策。

   三、共同缔造实现双向互动

   双向互动的重要方式之一便是通过共同缔造活动,激活“两代表一委员”这一政治组织资源,将他们与人民群众的联系制度化机制化。党代表和人大代表由党员和人民选举,本身要代表党员和人民意志。政协委员是政治精英,在协商政治活动中发挥重要作用。由于缺乏相应的组织和活动载体,使得“两代表一委员”处于“悬浮”状态,难以充分发挥实际作用。随着共同缔造推进基层组织的健全和开展“村湾夜话”、“七点议事厅”等活动,为“两代表一委员”发挥其功能提供了基础。一方面,“两代表一委员”可以定期参加“村湾夜话”、“七点议事厅”,听取民意并向上表达;二是“两代表一委员”在参加“村湾夜话”、“七点议事厅”过程中,可以利用其政治优势,将党和国家政策传递到群众之中,做好群众工作。

   总之,现代基层治理结构需要自上而下和自下而上的双向互动,“两代表一委员”制度化参与基层治理,有助于基层治理的结构再造。

  

   (本文是作者2022年11月3日在华南师范大学举办的2022广东社会科学学术年会“百年大党与中国式现代化”分论坛上的发言,经作者审定和充实)

  

  

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