李洪雷:人权司法保障视野中的规范涉执行司法赔偿

选择字号:   本文共阅读 816 次 更新时间:2022-11-10 10:16

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李洪雷  

摘要:  《国家赔偿法》第38条是保障被执行人依法取得国家赔偿权利的重要规定,但过于简约,不能满足办理涉执行司法赔偿案件的制度需求。《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》的出台,使涉执行司法赔偿案件的范围更加明确,使错误执行司法赔偿标准更加公平,对申请错误执行赔偿期限的要求更加合理,对赔偿责任的分配更加妥当,是加强人权司法保障、彰显公平正义的重要举措。

关键词:  执行 司法赔偿 国家赔偿 司法解释 人权


尊重和保障人权是中国特色社会主义政治道路的基本要求,也是法治中国建设的重要价值取向。推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。我国宪法第33条规定:“国家尊重和保障人权。”党的十八大以来,在全面依法治国的背景下,人权保护的重要性更加凸显。以习近平同志为核心的党中央高度重视加强人权司法保障,维护社会公平正义。习近平总书记指出,我国目前人权司法保障制度不健全,[1]要完善人权司法保障制度,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。[2]维护公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线,所谓公正司法,就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济,违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。[3]人民法院为执行判决、裁定及其他生效法律文书,可能会采取财产调查、控制、处置、交付、分配等执行措施或者罚款、拘留等强制措施,当这些措施错误实施、侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害时,根据人权司法保障和公正司法的要求,国家所应当为其提供有效的救济。我国《国家赔偿法》第38条规定:“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。”这一规定对于保障被执行人依法取得国家赔偿的权利非常重要,但是过于简约,不能满足司法实践中处理这类案件的制度需求。为正确审理涉执行司法赔偿案件,保障公民、法人和其他组织的合法权益,在总结司法实践经验的基础上,《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2022〕3号,以下简称《解释》)于2022年2月8日发布。这一司法解释的出台,是最高人民法院贯彻落实习近平法治思想的重要举措,对于加强人权司法保障、彰显公平正义、促进人民法院依法行使执行权具有重大的实践价值。


一、《解释》使涉执行司法赔偿案件的范围更加明确


《解释》第2条规定了人民法院应当受理的涉执行国家赔偿申请的范围。其中所规定的错误执行行为,多数已规定在《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕20号)中,值得注意的有如下几点。


其一是第10项中规定的“违法采取纳入失信被执行人名单、限制消费、限制出境等措施”。近年来,党中央、国务院高度重视社会信用体系建设,进行了一系列决策部署,例如,2007年经国务院同意颁布《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》(国办发〔2007〕17号),2014年国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,2016年国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)。但是,在社会信用体系建设的推进过程中,也暴露出了一些问题,例如,信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向,对企业和个人合法权益造成不当影响。为此,2020年下发的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号印发),强调按照依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理的总体思路,进一步规范和健全失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制,推动社会信用体系迈入高质量发展的新阶段。2021年中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》强调,要规范失信惩戒对象名单制度,依法依规明确制定依据、适用范围、惩治标准和救济机制,在加强失信惩戒的同时保护公民、企业合法权益。在加强社会信用体系建设的背景下,2015年《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》、2017年《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》中对公布被执行人名单、限制高消费及非生活和工作必需的消费行为等作了规定。在实施这些规定时如果出现错误,可能给被执行人的合法权益造成损害,本项规定明确了在这种情况下需要给予赔偿,有利于对被执行人提供有效的权利救济,符合中央在法治轨道上推进失信惩戒和社会信用体系建设的精神和方向。


限制出境是防止一些案件中因被执行人移民境外导致执行案件执行不能的重要法律手段。我国《民事诉讼法》第255条规定:“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境。”《出境入境管理法》第12条、第28条规定,对有未了结的民事案件的中国公民和外国人,人民法院有权决定不准其出境。近年来,随着管边控边信息化的发展和社会信用体系建设的推进,限制出境在实践中得到更多运用,出现错误的概率也相应增加。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第9条明确规定,被限制出境的人认为对其限制出境错误的,可以向上一级人民法院申请复议。但对于限制出境是否属于国家赔偿范围,实践中曾经产生争议。2013年最高人民法院(2013)赔他字第1号《关于限制出境是否属于国家赔偿范围的复函》认为:“根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十八条的规定,人民法院在民事诉讼过程中违法采取限制出境措施的,属于国家赔偿范围。对于因违法采取限制出境措施造成当事人财产权的直接损失,可以给予赔偿。”第10项对此进一步予以了明确。


第11项将“因违法或者过错采取执行措施或者强制措施的其他行为”作为兜底规定。1994年《国家赔偿法》第2条规定,“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条一般被认为是确立了国家赔偿的违法归责原则。2010年修改后的该条规定删除了违法字样,有同志认为,这意味着除特别情形外,对国家赔偿一般应采用结果归责。特别情形首先是行政赔偿,根据《国家赔偿法》第3条和第4条关于行政赔偿的规定,对于行政赔偿仍然适用于违法归责原则。有同志认为,在一些情形中,特别是不作为案件中,如果应当予以赔偿,但不适合进行结果归责,又难以进行违法判断,在这种情况下也可能承认过错归责。[4]在《国家赔偿法》第38条中,采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施的国家赔偿要求的是“违法”,而关于执行要求的是“错误”。一种观点认为,由于对执行赔偿并没有要求违法,也没有要求过错,应当适用结果归责,即只要执行对象、标的搞错了,不管执行人员是否存在过错,也不管是不是违反了既定法律规范,都应该纠正错误并返还财产或者恢复原状,不能返还或者回复的,要支付赔偿金。[5]但也有同志认为,《国家赔偿法》的修订,将一元的违法归责转变为违法归责与结果归责并行的二元归责原则,除因错误羁押和错误裁判引发的国家赔偿案件适用结果归责原则外,其余的刑事赔偿及非刑事赔偿案件均应适用违法归责原则,错误执行赔偿案件也不例外。对错误执行赔偿案件归责原则的理解不应囿于“错误”一词的表述,而使其逃逸于国家赔偿法确定的违法归责原则之外。这些同志还认为,对违法归责中的违法应做广义之理解,即在对侵权行为是否违法进行审查的同时,也包含了对过错的判断。人民法院执行行为中存在违法或过错的,应当切实贯彻当赔则赔的理念,认定其承担国家赔偿责任。反之,如果人民法院的执行行为符合法律、法规及相关规范性文件的规定,已尽到正常、合理注意义务,并不存在故意和重大过失情形的,应当认定为正当履职行为。[6]根据《解释》第2条第11项的规定,除了本条其他项中有规定外,对于执行错误的国家赔偿,仍然要求存在违法或者过错,对此,一种可能的解读是《解释》将本条中的“错误”解释为违法或者过错。另外一种可能的解读是,考虑到执行中的情况非常复杂,《解释》对《国家赔偿法》第38条规定进行目的性限缩。此外,从本规定将违法与过错并列的情况来看,《解释》似不严格区分违法与过错。根据《国家赔偿法》第38条,对于采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施明确规定的是“违法”,但《解释》第11项对于强制措施的归责则包括违法与过错。


二、《解释》使错误执行司法赔偿的标准更加公平


对错误执行司法赔偿采取什么样的标准,决定着对受害人权益保障的程度与和救济的实效性。《解释》在现行法的框架下,从人权保护和公平正义的精神出发对相关规则进行了发展和完善。


首先,《解释》第14条规定:“错误执行造成公民、法人和其他组织利息、租金等实际损失的,适用国家赔偿法第36条第8项的规定予以赔偿。”我国1994年《国家赔偿法》第28条规定对财产权损害,除有特别规定外只赔偿直接损失。国家赔偿理论和实务界一般将直接损失理解为所受损害而排除掉可得利益,[7]同时认为利息是未来可获得的利益,即所失利益,性质上确属间接损失,不是既然财产的损害,这导致在国家赔偿实践中很长一段时期将利息排除在赔偿范围之外。[8]2010年修正后的《国家赔偿法》在第36条第8项保留了该规定,但增加了第7项规定:“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利率”,这是一个很大进步。本条规定在利息之外又规定了租金,此外还规定了“等实际损失”,这都使得权利救济更加周延和有效。对于本条规定的“实际损失”和《国家赔偿法》规定的“直接损失”之间存在的表面上的紧张,我们认为,比较法和民事侵权法学理上对直接损失和间接损失的概念有不同的界定,可以通过将《国家赔偿法》中的“直接损失”理解为直接导致的(实际)损失来加以化解。也就是着眼于损失的引发,即损失事实的发生是由侵权或违约行为直接所引发的为直接损失,非直接引发而系因其他媒介因素的介入所引发的损失为间接损失。[9]


其次,对于错误执行行为侵犯公民、法人和其他组织财产权的,一般应按照市场价格计算损失,但在市场经济下,在不同时间点财产的价格均可能有所差别,甚至有很大差别。我国《民法典》第1184条规定:“侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。”对于错误执行导致的损失,一般应当以错误执行行为发生时的市场价格计算,同时应当支付利息。但考虑物价通胀因素以及房价的涨幅等因素,以错误执行行为发生时的市场价格计算有可能会导致明显不合理的情况,需要加以特别的处理。还有一种特殊情况是错误执行行为发生时的市场价格无法确定。《解释》第15条对这两种特殊情况下的涉执行赔偿进行了特别规定,明确可以参照赔偿决定作出时同类财产市场价格计算。这一规定既体现了对被执行人权益的充分尊重与保护,又符合公平正义的要求。


另外,根据《国家赔偿法》第36条第6项的规定,吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。从逻辑上而言,这一规定也应适用于因错误执行造成受害人停产停业的情形,例如因为生产设备、工具、材料等被错误扣押导致停产停业。在法律没有明确规定的情况下,可以通过《解释》第36条第8项“对财产权造成其他损害”的兜底规定予以赔偿,[10]也可以利用类推的法律推理方法将其纳入赔偿范围。第一种方案具有更强的实证法正当性,但从保证停产停业国家赔偿标准一致性的角度而言,后一种方案似更为可取。关于何为必要性的经常性费用开支,传统上认为是指维持已经停产停业的企业等基本运转、运营的开支,以水电费、房租费和基本工资最为典型。[11]但也有学者认为,经常性费用开支中的“经常性”,应当是停产停业之前的经常性,而不是停产停业之后的经常性。对于停产停业以前的经常性开支,在停产停业以后,除生产经营活动需要的那部分经常性费用开支外,其余的经常性费用开支都应该属于必要的经常性费用开支,例如停产停业后继续支出的广告宣传费、行政管理费和设备维修维护费等。[12]还有学者对停产停业情况下仅赔偿必要的经常性费用开支的合理性进行批评,认为在停产停业情况下,更大的损失其实是因为停止生产经营活动而导致的可得利益的损失,特别是可期望得到的利润损失。仅赔偿经常性费用开支而不赔偿必然可得利益的损失,对受害人的救济是很不充分的。[13]《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第14条在现行法的框架内,对停产停业期间必要的经常性费用开支所包含的内容作了细化规定,即“法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支,包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。”《解释》第16条在保留该条基本内容的基础上进行了补充,明确了必须缴纳的社会保险费、应当缴纳的仓储费、承包费等,也属于必要的经常性费用开支。这一规定尽管仍然是从维护企业等基本运转、运营出发限定了国家赔偿的范围,但相较之前的司法解释和司法实践,又有了进步。本条第2款还特别规定:“错误执行生产设备、用于营运的运输工具,致使受害人丧失唯一生活来源的,按照其实际损失予以赔偿。”这主要是考虑到对于一些从事小生产、小本经营的业主,违法查封、扣押其生产设备(例如炉具、复印机)、运输工具(如三轮车、摩托车、货车)等被违法查封扣押,可能导致其生活严重困难,仅赔偿必要的经常性费用开支不足以维护其正当权益,为保障民生、维护社会公平正义,应当根据正常营运收入对其实际损失进行赔偿。这一规定体现了对弱势群体人权的特殊保护。


三、《解释》对申请错误执行赔偿期限的要求更加合理


为实现赔偿程序与执行程序的有效衔接、避免程序混乱,《解释》第5条首先规定,公民、法人和其他组织申请错误执行赔偿,应当在执行程序终结后提出,终结前提出的不予受理。同时考虑到一些特殊情形下,尽管执行程序尚未完全终结,但实际损害结果已经发生且无法在相关诉讼或者执行程序中予以补救,《解释》也对这些情形作了规定。相比较《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第19条中的规定,本款增加的一项是第3项的规定,即“自立案执行之日起超过五年,且已裁定终结本次执行程序,被执行人已无可供执行财产的。”终结本次执行程序是指因被执行人没有可供执行的财产,人民法院将本次执行程序阶段性终结从而暂时结束执行程序的一种制度。[14]2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》以及2016年《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》第1条等司法解释对此作了规定。由于终结本次执行程序并非将执行案件从整体进行终结,嗣后发现被执行人有可供执行的财产时,人民法院可再次启动本案执行程序,如果仅因为终结本案执行程序就允许启动司法赔偿程序,可能会导致执行程序和赔偿程序的混乱,本项还规定了“自立案之日起超过5年”的限制,较好地实现了法律安定性和实体公正性之间的平衡。


本条第4项还规定了“在执行程序终结前可以申请赔偿的其他情形”。从司法实践来看,这一规定是很有必要的。例如在丹东益阳投资有限公司申请国家赔偿案中,最高人民法院赔偿委员会即认为,在人民法院执行行为长期无任何进展、也不可能再有进展,被执行人实际上已经彻底丧失清偿能力,申请执行人等已因错误执行行为遭受无法挽回的损失的情况下,应当允许其提出国家赔偿申请。否则,有错误执行行为的法院只要不作出执行程序终结的结论,国家赔偿程序就不能启动,这样理解与国家赔偿法以及相关司法解释的目的是背道而驰的。[15]


此外,本条第2款规定,赔偿请求人依据前款规定,在执行程序终结后申请赔偿的,该执行程序期间不计入赔偿请求时效。这一规定符合时效计算的一般规律和公平正义的基本要求。


四、《解释》对赔偿责任的分配更加合理


在执行过程中发生的一些损害可能由多重因素造成,在这种情况下各方主体的责任划分,既影响到社会公平正义,也影响到受害人救济的有效性。


一种情况涉及人民法院怠于履责,没有尽到监管责任。《解释》第12条规定:“在执行过程中,因保管人或者第三人的行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的,应当由保管人或者第三人承担责任。但人民法院未尽监管职责的,应当在其能够防止或者制止损害发生、扩大的范围内承担相应的赔偿责任,并可以依据赔偿决定向保管人或者第三人追偿。”从侵权行为法理而言,在这种情况下直接导致损害的是保管人或者第三人,保管人或者第三人是直接侵权人,应当首先由直接侵权人承担责任。人民法院承担的是补充责任,也就是在直接侵权人不能赔偿、赔偿不足、下落不明或者死亡,请求权不能满足时,再向人民法院请求赔偿。同时应注意的是,人民法院承担的补充责任是有限的,仅限于在其能够防止或者制止损害发生、扩大的范围内承担相应的赔偿责任。[16]《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法释〔2022〕10号)第24条规定:“由于第三人行为造成公民、法人或者其他组织损害的,应当由第三人依法承担侵权赔偿责任;第三人赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明,行政机关又未尽保护、监管、救助等法定义务的,人民法院应当根据行政机关未尽法定义务在损害发生和结果中的作用大小,确定其承担相应的行政赔偿责任。”这一规定可以作为理解和适用《解释》第12条的参考。


另外一种情况是人民法院的错误执行行为和其他主体的行为或者不可抗力等因素共同导致损害。《解释》第13条第1款规定人民法院不承担赔偿责任的情形,包括:申请执行人提供财产线索错误的;执行措施系根据依法提供的担保而采取或者解除的;人民法院工作人员实施与行使职权无关的个人行为的;评估或者拍卖机构实施违法行为造成损害的;因不可抗力、正当防卫或者紧急避险造成损害的。但是上述情况并不构成人民法院绝对免责的事由,因为毕竟执行措施是法院的公权力行为,法院应当尽到合理的注意义务。[17]如果人民法院的执行行为确实存在错误,与损害之间又存在因果关系,那就应当根据其在损害发生过程和结果中所起的作用承担相应的赔偿责任。第13条第2款规定的这种责任,在性质上应当属于按份责任。另外,在申请执行人提供财产线索错误等情形下,如果人民法院已经尽到审慎审查等注意义务,就不应承担国家赔偿责任。


总之,《解释》通过法律解释、漏洞补充等法律技术发展了涉执行赔偿规则,推动了我国国家赔偿制度的发展。但作为司法解释,因为受现行《国家赔偿法》的制约,这种发展必然是有限度的。我国现行《国家赔偿法》自1995年实施以来,对于保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关及其工作人员依法行使职权发挥了重要作用,但囿于当时国家的财政状况和立法技术等原因,存在不少缺失。2010年对该法进行了部分修改,但因为秉持“不求一步到位”的修法精神,仍未能解决国家赔偿实践中的一些突出问题。总体而言,现行《国家赔偿法》在一定程度上仍存在赔偿责任不明确,赔偿范围窄、标准低,赔偿程序不合理等问题,个别国家赔偿案件成为引发舆情的焦点事件,给人民群众造成了“赔偿难”的负面印象,损害了司法公信力与社会稳定。为深入贯彻落实习近平法治思想,把坚持以人民为中心落实到全面依法治国全过程各方面,回应人民群众对国家赔偿问题的关切,进一步实现社会公平正义,全面提高人权法治保障水平,建议全国人大常委会尽快将《国家赔偿法》的修改提上日程。


注释:

[1]习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第98页。

[2]同上注,第77页。

[3]同上注,第22页。

[4]江必新:《适用修改后的掖国家赔偿法业应当着重把握的若干问题》,载江必新主编:《最高人民法院国家赔偿最新司法解释理解与适用》(2011卷),中国法制出版社2012年版,第248页。

[5]同上注。

[6]江勇、魏星:《2011-2020年浙江法院错误执行赔偿案件的调研与思考》,载《浙江审判》2022年第2期;江勇、魏星:《对掖最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释业的理解》,载《人民法院报》2022年3月17日,第6版。

[7]管君:《论国家赔偿中的“直接损失”》,载《甘肃政法学院学报》2015年第1期。

[8]金代权:《审理行政赔偿案件的几个问题研究》,载《法律适用》1998年第3期。

[9]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年版,第137页;张新宝、张小义:《论纯粹经济损失的几个基本问题》,载《法学杂志》2007年第4期。

[10]沈岿:《国家赔偿法:原理与案例》,北京大学出版社2011年版,第452页。

[11]薛刚凌:《国家赔偿法教程》,中国政法大学出版社1998年版,第122页;李飞主编:《中华人民共和国国家赔偿法释义》,法律出版社2010年版,第142页。

[12]杨小君:《国家赔偿法律问题研究》,北京大学出版社2005年版,第171-172页;沈岿:《国家赔偿法:原理与案例》,北京大学出版社2011年版,第451-452页。

[13]应松年主编:《国家赔偿法研究》,法律出版社1995年版,第237-248页。

[14]百晓锋:《程序变革视角下的终结本次执行程序制度——以掖民诉法解释业第519条为中心》,载《华东政法大学学报》2015年第6期。

[15](2018)最高法委赔提3号国家赔偿决定。

[16]关于民事侵权行为法中的补充责任,参见张新宝:《我国侵权责任法中的补充责任》,载《法学杂志》2010年第6期。

[17]同前注[11],第247页。

作者简介:李洪雷,法学博士,中国社会科学院法学研究所研究员。

文章来源:《法律适用》2022年第5期。


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本文责编:陈冬冬
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