邵六益:依法治国:迈向现代治理的中国法治

选择字号:   本文共阅读 152 次 更新时间:2022-11-06 22:16:37

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邵六益 (进入专栏)  

   2011年,吴邦国委员长提出中国特色社会主义法律体系已经大体建立的论断,标志着改革开放三十多年来的法制建设取得了一个阶段性的胜利。2012年,在现行宪法颁布30周年的纪念活动中,习近平总书记提出法治国家、法治政府和法治社会要一体建设,确定了“三位一体”的法治建设格局。2014年,十八届四中全会在“全面依法治国”的主题下,提出了“社会主义法治体系”的概念,使得近几年来在中国日渐重要的法治话语获得了更高的支持;与法律体系相比,法治体系的概念扩展了规范体系的范围,使得党内法规被纳入到规范体系之中,由此构成了党纪与国法的“二元结构”。2016年,十八届六中全会提出了“全面从严治党”的要求;随后中办、国办发文,要求党政主要负责人在履行推进法治建设中承担起“第一责任人”的任务。

  

   在中国共产党和中国政府高度重视法治的同时,中国法治建设中也还存在着不少问题,正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》中指出的,“同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”。对于大部分的外国观察者来说,中国可能是一切原则的例外,这里存在着许许多多的悖论:如一方面强调国家立法,另一方面将党的政策在治国理政中日趋重要;一方面强调建构司法公信力,另一方面重视庭外调解、信访;一方面强调法官的独立审判,另一方面坚决反对“司法独立”。加之中国政府在对外介绍宣传法治时处于守势,未能很好说明中国法治的特色,导致了中国政治成功的经验就是“反法治”、“无问责”的强政府国度的印象(福山,2012)。海外汉学家在研究中国法治时,总是对照着西方的条条框框,然后评价中国做到了哪些条,没做到哪些,而没有从中国出发去理解中国法治(Randall Peerenboom, 2002)。正是因为中国政府在法治道路等问题上缺乏一个总体的介绍,所以在很多问题出现时只能见招拆招,难以构建一个总体图景。在中共越来越重视法治在治理现代化中的作用的今天,我们需要更好地理解中国法治,既从总体上理解中西之别,又要从某些重要的制度上认识什么是中国特色。

  

   一、中国的百年法治路

  

   从清朝末年开始,中国开始较为系统地学习西方的法律。但“西法东渐”的背后更是对现代国家的思考,现代法律本质上是一种全新的国家治理手段,每一种法治模式都代表着一种不同的国家道路。一个多世纪以来,中国经历了三次学习西方法律的热潮:第一次是清末民初对德日大陆法系的学习,第二次是新中国建立之后对以苏联为代表的社会主义法的全盘吸收,第三次是改革开放后对西方法律的重新学习。(公丕祥,1999)但是不管怎么学习,我们面临的核心议题首先在于建立一个具有强大中央权力的现代国家,其次才是法律制度问题。也正因为法律改革只是国家建构的一部分,我们在学习法律的时候也必然会采取一种近乎实用主义的立场。“实事求是”的另一层意思就是,不唯书、不唯理,只认实践;实践是检验真理的唯一标准,而不是用教条的理论来裁剪现实。落实到法治建设之中,中国不可能完全按照某种西方模式的法律来改造中国,而是一定要把西方的经验与中国的特色联系起来,寻找一种使中国走向独立、解放与富强的法治道路。那么,什么样的法治模式是合适的?这要与当时国家使命联系在一起,我们今天所采取的政法传统,乃是更为宏大的党国体制的组成部分。

  

      (一)以党建国的必然性

   旧中国像是一个巨大的潜水艇“夹肉面包”,(黄仁宇,2007)中央政权与人民之间缺少了直接的联系,这也使得国家缺乏必要的国家能力。而旧中国的主体就是广大的落后农村和生活在其间的愚昧的农民,任何一个希望改造旧中国面貌的政党,都必须要改变这样的情况,将像阿Q这样的人纳入到国家的视野当中。注重上层、城市、代表大资产阶级和大地主的国民党始终无法发动农民,无法改造农村,其涣散的党务系统难以掌控基层、乡村。(王奇生,2010)相比较之下,将底层民众动员起来的中国共产党找到了一条改变中国的正确道路,在这条道路中,面向农村和农民是其重要特色。

  

   农村包围城市是社会主义革命的中国道路,而革命的成功并不代表改造中国、改造农民的任务已经完成。传统中国的老百姓是非常地方主义的,老百姓只知其宗族不知政府;甚至在国民党的军队中都是“山头主义”的,军人只知其长官而不知国家。直到新中国成立后的军区改革,才使得军队真正成为中国共产党领导下的国家的军队,而不再是私人武装。如何让一直以来处于国家之外的民众理解政治,进入到国家的视野之中?不管是改造人民,还是改造军队,都需要有一个先锋队的存在,来不断地施行教化,中国共产党成为这种使命的担纲者。正是在中国共产党的领导下,中国人民最终建立了新中国,这种党在国家之前的模式,也被称作为“党国模式”;在国家政权建立之后,党的这种领导还将继续存在。

  

   工、农、商、学、兵、政、党,党是领导一切的。党国体制的基本含义在于,以党建国、党在国前(上)。法治建设显然也要处在党的掌控之中,这就是法治领域中所说的政法传统,法律为大局服务,为党和国家的中心工作服务。从某种意义上来说,政法传统延续了礼法传统,曾经我们靠礼来补充法律、指导法律;建国后,则需要在中国共产党的路线、方针、政策中去寻找法律之上的价值之维。这种价值维度的存在,也使得具体问题上的色彩斑斓的思潮、探索有条不紊,共同进入到我们所说的中国特色社会主义法治体系的框架之中。也正是因为这样的担纲者的存在,使得不管我们在具体改革中如何创新,都不至于偏离基本的政治方向。

  

   (二)法治与反法治的辩证法

   1949年建立新中国之后,共产党人也很注重以法律的方式来管理国家。我们很快制定了《婚姻法》和《土地法》,这是改变旧中国社会基础的关键所在。建国只是在政治上改变了国家的上层建筑,革命的重心在于社会革命,两部法律实际上是中国当时的宪法性法律。从这个意义上来说,共产党人制定法律,并不是要用把国家生活纳入到法律的教条之中,而是在政治生活发生革命性变化之后,用法律来宣告和确认这种转变。一旦政治形势发生变化,法律所规定的条条框框也自然需要被改变,所以,即便1950年《土地法》将土地分给农民实行私有制,但是1953年的“三大改造”的政治决断却可以违反《土地法》的规定推行土地公有制,而之后的人民公社化运动更是将农村生产关系中的私有制消灭地干干净净。

  

   在新中国刚刚成立的时候,百废待兴,很多问题还没有形成最终的决议,不可能在法律下亦步亦趋。中国的社会主义建设是一项开创性的工作,探索中的曲折行进是常态,这就决定了政治实践要经常突破法律、规则的限定。毛泽东主席说国家治理不靠法律,而靠运动,这并不是说共产党人不讲法治,而是在厘定两者的关系。当时最大的政治是实现国家的发展,而不是按照某种落后或者先进的理念、法律条文去束缚国家建设的手脚。实际上,任何一个国家在刚刚建立之时,其国家生活中的主体都不会是规则之治,中国如此,美国亦是如此。美国独立后的邦联体制在实施很短时间后,被1787费城会议代表们推翻重来,类似的根本性改革在重建和新政时期还将会看到,经过三次重构之后,美国宪政才成为今天这个样子。(阿克曼,2014)如果死守《邦联条例》,或者死守对美国《宪法》的刻板解释,美国也就不是今天的美国;即便到了今天,美国法律人也非常小心地界定政治与法律的界限,不会让法律束缚了能动的政治行为。

  

   共产党人在建国初期的探索中,很多时候也是超越法治的,但新中国所确定的基本政治原则从来没有发生过变化,如政治领域的人人平等、人民当家做主、社会主义制度,从来不会发生改变;经济领域的公有制,从来不会发生改变;社会领域的男女平等、保护老幼妇孺,从来没有发生改变,这是“守法”与“违法”的一种辩证法。但是,还有很多细节问题我们并没有搞得十分清楚,比如,如何平衡市场与计划的关系、如何密切党与群众的联系、如何平衡党的领导与国家科层制机构的管理。这些未能明晰的问题,在后来的政治运动中,发酵为重大失误。

  

   共产党人领导的革命与建设中的失误和教训,从某种意义上来讲是可以理解的。正如美国只有在经历内战之后才能明白林肯所说的分裂之家不可长存那样,中国只有在经历了政治运动的混乱之后,才能明白社会主义民主的可贵,社会主义法制的重要,这是任何民族开启一种新的探索时几乎都要遇到的问题。当然,我们要尽量使得改革的失误和代价小一点,而且同样的错误不能犯第二次。1976年“文革”结束,经历两年的停顿后,1978年的改革开放彻底结束了以阶级斗争为纲的路线。国家工作重心转移到经济建设上来,GDP成为此后三十年间的最重要的评判标准,这样就带来两个变化,第一,法制建设重新提上日程,社会主义市场经济是法治经济,只有通过法治才能为经济建设提供所需的环境;第二,法制建设中混杂了许多知识传统,在实用主义的指导下,不管哪个国家的法律、制度,只要是符合“三个有利于”的,都可以学习、借鉴,并未系统地学习某个国家的法律。

  

   当下中国的法治体系就混合着各种西方元素在其中,这一点在法学研究中表现地最为明显。如宪法学研究中借鉴了美国的知识,民法学研究借鉴了德国的知识,刑法学研究借鉴了日本的知识等等,这些不同的知识资源在中国的法治时局图中都可以找到自己的位置。(凌斌,2014)为什么这些看似完全不同的传统可以共存而不冲突?原因是多方面的,但是一个非常关键的地方在于,这些看似不同的法治资源在进入到中国的时候,都经过了执政党政策的改造。所有的法治思想都要符合中国的需要,符合中国人民的需要,符合执政党的政策,这种“过滤”、“筛选”使得各种法治资源之间的冲突被限制在一个可以接受的程度。

  

   但是,这种进路带来理解上的困惑,那就是不管按照哪一个国家的法治标准去看,中国的法治都不那么典型,甚至有些“反法治”的感觉。中国特色的社会主义法治建设包括了非常复杂的框架体系,本书不可能做一个面面俱到的介绍,接下来我们将从社会主义宪政制度、权力制约机制、司法制度等几个最引起中外读者关注的主题出发,去发现中国特色社会主义法治的特色,由此勾勒出法律治理图景的基本框架,理解法治在现代化治理体系中的地位与功能。

  

   二、宪法观念与宪政架构

  

宪政是对一个国家根本政治经济社会文化制度的法律规定,是对权力与权利关系的基本划定。这本是一种描述性的概念,没有任何一个国家的政治形式是符合所有国家的。(卢梭,2003)权力与权利的关系如何,是可以因国情不同而不同的,无论是社会主义还是资本主义,无论是民主制还是君主制,都可以有自己的“宪政”理论。但是慢慢地,宪政变成了一种规范性的概念,只有某种特定形式的权力与权利关系才是宪政的标配。(施密特,2016)在当下的法治话语中,宪政成为一种基本的价值,与自由、民主、人权、选举、司法审查等紧密绑架在一起。从这种立场来看,中国宪政在很多方面存在问题,且不说“宪法”条文本身是否有问题,这些条文甚至都还没有完全落实到现实中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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