王伟男 周建明:从“国防转型”到“转型外交”——演变中的美国国家安全战略及其对中国的含义

选择字号:   本文共阅读 3041 次 更新时间:2007-03-30 00:59:35

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王伟男   周建明  

  

  「内容提要」作者从美国国家安全战略的两大支柱——国防战略与外交战略——的角度,讨论美国国家安全战略的演变及其对中国的含义。国防转型旨在打造一支拥有绝对优势的军事力量调整全球的均势部署,它给中国带来巨大的地缘战略压力;转型外交旨在用外交手段在关键地区和国家推行西方民主,以增强美国对世界的可统治性。国防转型和转型外交都是美国推行其国家安全战略时在手段上的变化,该战略目标本身并没有改变。美国的这种战略转型短期内对中国的压力会增大,但从中长期来看,不可避免地会导致美国全球战略地位的下降。

  「关键词」国家安全战略;国防转型;转型外交;中美关系

  「作者简介」王伟男,上海社会科学院世界经济专业博士研究生;周建明,上海社会科学院国际战略研究中心主任、研究员、博士生导师。(上海邮编:200020)

  

  在2006年11月上旬举行的美国国会中期选举中,由于选民们对共和党政府的伊拉克政策及其他对外政策的强烈不满,共和党同时失去了对参众两院的控制权,美国国内政治版图发生了重大的变化。坚持新保守主义强硬立场的国防部长拉姆斯菲尔德不得不黯然下台,共和党在2008年的总统选举中也可能处于不利的境地。①「《战争政策失民心,选举失利被"牺牲":拉姆斯菲尔德批评声中下台》,载《参考消息》,2006年11月10日,第1版。」它表明美国国内酝酿着对美国现行的国防战略和外交战略的反省,这一动向以及对今后中美关系走向的影响不能不引起人们的关注。美国的国防战略和外交战略是美国国家安全战略不可或缺的有机组成部分。认真考察自小布什政府执政以来美国的国防战略和外交战略,有助于我们把握美国的国家安全战略,判明其政策走向。

  

  一、国家安全战略、国防战略与外交战略

  

  所谓一个国家的安全战略,简单地说,就是在一定时期内,该国为维护自身安全而提出的一系列战略主张、规划、措施与目标。具体地说,它是指在一定的地缘政治、地缘经济和社会文化背景下,根据国家决策层对国家利益的界定、对国家利益面临的现实和潜在威胁的判断、对可动用的国家资源的评估,进而决定通过何种方式或步骤,如何配置和使用国家资源,来应对上述威胁,保障和增进国家利益。②「周建明、王海良:《国家大战略、国家安全战略与国家利益》,载《世界经济与政治》,2002年第4期,第21页。」

  一个国家的安全战略一般包括两大支柱:国防战略与外交战略。③「对于中国来说,由于国家尚未实现最终统一,它的国家安全战略中还应该包含一个国家统一战略。参见周建明、王海良:《国家大战略、国家安全战略与国家利益》,第21页。」通俗地说,国防战略就是通过军事手段保障国家利益的国家战略,是一个国家维护自身利益的终极手段;外交战略则是通过外交手段维护国家利益的国家战略,是一个国家维护自身利益的常规手段。有效的国防战略可以保证外交战略的顺利实施,有效的外交战略也可以降低国防战略付诸实施时的成本,从而大大降低维护国家利益安全的总成本,最大限度地保障与增进国家利益。同时,由于在国际安全环境变迁、各国战略文化特性、国家战略决策者对国家利益的界定、对安全环境的判断等方面,存在着主客观性的不确定因素,国家安全战略的制定与演变总是一个动态过程。这其中,国防战略和外交战略在整个国家安全战略中的地位孰轻孰重、如何相互配合是一个关键问题,二者自身及相互关系的演变必然涉及国家安全战略整体的面貌与演变。

  从历史上看,美国是一个极具战略传统的国家。特别是从冷战时期起,美国历届政府均制定了明确的国家安全战略。小布什政府上任以来,美国实施了国家安全战略的转型。克林顿政府时期基于自由主义的"接触战略"被抛弃了,取而代之的是以军事实力为首要手段、以独霸世界为根本目标的新保守主义战略。美国的这种战略转型首先表现在国防战略上,提出并正在实施国防转型的战略构想;现在也开始表现在外交战略上,提出所谓的转型外交。目前,这种转型仍在继续。

  

  二、国防转型:从"打赢两场大规模地区战争"到"威慑、击败一切可能对手"

  

  区分克林顿与小布什两任美国政府的国家安全战略,可先考察两者在指导思想上的差异:是通过与外部世界(特别是非西方世界)的"全方位接触(comprehensiveengagement)",来建立一个由美国领导的、有利于增进美国利益的国际体系,还是以军事实力为首要手段,来维护一个美国作为唯一霸权、不容任何挑战的世界;或者说,是把军事力量看做以塑造有利的国际环境为主要目标的"接触战略"的有益工具,还是把它看做维护由美国霸权统治的单极世界的首要手段。

  克林顿政府的国家安全战略所反映的是美国在全球化时代作为唯一超级大国,如何通过"接触"来追求它所界定的国家利益。这体现在它对于美国国家安全战略具体目标的界定上。克林顿时期美国国家安全战略的三大战略目标是:增进美国安全,促进经济繁荣,促进国外的民主与人权。在实现这些目标的过程中,主要途径是"接触"与领导,即通过参与、合作、威慑等,努力使对象国成为美国所主导的国际体系中"负责任"的一员。①「The White House ,A N ationalSecurity S trategy for a N ew Century ,December 1999.See http://clinton3.nara.gov/WH /EOP /NSC/html /documents/nssr -1299.pdf.」这个战略构想充分考虑了经济全球化的时代背景,以"美国自身实力不足"的判断为基础,把外交作为主要手段,追求的目标是相对而非绝对地增进美国的国家利益。

  在这样的国家安全战略下,美国的国防战略可用"塑造-反应-准备"三个关键词来概括。它规定美国的军事力量要完成三大基本任务:第一,塑造国际环境,就是使国防力量与外交、经济力量相配合,通过参与、合作及威慑,塑造有利于美国的国际安全环境。第二,对危机做出全方位反应,即针对由敌对势力的侵略和威胁引发的危机,根据具体事态,实施不同的军事行动,包括:在危机中制止侵略和威胁;实施较小规模的紧急行动;投入并打赢地区性战争,并把同时打赢两场大规模地区战争作为国防战略的主要内容。这两场战争一场在西亚,主要针对伊拉克或伊朗;另一场在东北亚,主要针对朝鲜。第三,为不确定的未来挑战做准备,是指通过"新军事革命"提高美国的国防能力,以应对未来不可预知的重大挑战。美国必须保持军事上的绝对优势,以备不时之需。"这三个要素——塑造、反应、准备——决定了当前和2015年美国国防战略的本质。"②「Departmentof Defense,United States ofAmerica,Quadrennial Defense Review Report1997,May 1997.See http://www.defenselink.mil /pubs/qdr/.」

  但是,克林顿政府的国防战略受到了强烈批评。一种批评认为,它使美国的国防力量在资源的使用上没有重点,这种面面俱到的战略安排最后将造成战略资源的全面紧张。③「参见[美]米谢勒。弗卢努瓦编,美国国防大学2001年四年防务评估研究小组著,上海社会科学院国际战略研究中心编译:《2001四年防务评估——安全驱动的战略选择》,北京:国防大学出版社,2003年版,第162页。」另一种批评认为,同时爆发两场地区性战争的可能性很小,而未来的不确定性要大得多。如果国防建设只放在准备两场同时爆发的可能性很小的战争上,就意味着把未来置于更大的风险之中,从而失去现在就为未来做准备的机遇和资源。这种把对未来的安全挑战作为战略设计中首要任务的思维方式,正是新保守主义的一个显著特点。它们的主要观点是:"我们不能精确地识别未来的威胁,但我们可以识别挑战。我们应优先考虑未来的可能挑战,这些挑战对我们的国家安全具有深远意义,要求我们采用新的途径来防范。这意味着国家安全结构和模式如果不发生显著的变革,我们就会面临毫无防备的重大风险。"①[The NationalDefense Panel ,Transform ing Defense -National Security in the 21stCentury ,December 1,1997.See http://www.dtic.mil /ndp /tscript.pdf.]

  1997年12月,一个以退役将领为主要成员的"国防研究小组"依据国会于1996年颁布的"军力构成条例"第924节,向美国国防部提交了一份题为《国防转型——21世纪的国家安全》的研究报告。这份报告不仅对克林顿政府的国防战略提出强烈批评,更重要的是它提出了一个驱动着此后整个美国国家安全战略进行转变的核心概念:国防转型(defense transformation )。可以说,它深刻地影响了美国的国防战略界,并成为小布什政府国家安全战略中的核心内容和关键词。②[周建明主编:《美国的国防转型及其对中国的影响》,济南:山东人民出版社,2006年版,第1页。]无论是2001年出台的《四年防务评估报告》和2002年的《国家安全战略报告》,还是2006年发布的《四年防务评估报告》,它们都把国防转型作为主要内容之一。那么国防转型的主要内容是什么呢?

  首先,国防转型基于这样的理念:未来美国在安全上的主要威胁是有形的对手,消除这种威胁的主要手段是军事力量。国防转型的根本目标就是通过打造一支全能的军事力量,来威慑任何可能威胁,打败一切可能对手。根据这个理念,2001年的《四年防务评估报告》中提出以"确保-阻止-威慑-击败"为关键词的新的国防战略:(1)确保盟国和友邦的安全:通过果断使用武力保卫美国及其盟友,并通过推进共同目标的实现,美国显示它对既定目标坚定不移,并且有能力履行它的安全承诺;(2)阻止未来在关键地区的军事竞赛:通过美国的战略行动影响未来军事竞争的性质,使潜在对手无力同美国进行有效的军事竞争;(3)威慑对美国利益的威胁和恫吓:通过增强军队在前沿部署和打击的能力、加强美军的情报和信息能力,对潜在对手实施全方位的威慑;(4)在威慑不能奏效时一举击败任何对手:美国必须挫败对手把其意志强加于美国及其盟友的企图,并且要把美国及其盟友的意志强加于对手。③[Department of Defense,UnitedStates of America ,Quadrennial Defense Review Report 2001,Sep tember30,2001.See http://www.defenselink.mil /pubs/qdr2001.pdf.]

  很显然,这四个战略目标反映出,无论是在国家安全战略层面还是在国防战略层面,美国都把自己置于一个不容挑战的霸主地位,所要追求的利益是绝对的:维持在军事上的绝对优势,威慑一切可能的威胁,在威慑失效时果断击败任何对手。与原来的国防战略相比,它具有更大的主动性和进攻性,"先发制人"作战原则正是基于这种主动性和进攻性。

  其次,国防转型在战略准备上要求实现从"基于威胁"到"基于能力"的转变。所谓"基于威胁",是指国防战略的一般程式是首先界定威胁,然后确定对手,最后决定如何发展和运用军事力量。而所谓"基于能力",并不把威胁是什么、对手是谁放在第一位,而是首先要具备战胜所有可能对手的超强军力。"它要求美国既要在关键领域保持其军事优势,又要开拓军事优势的新领域,并剥夺对手的非对称优势。……它要求改革美国的军队、能力和体制,以扩大美国的非对称优势。"④[Department of Defense,United States ofAmerica,QuadrennialDefense Review Report 2001,http://www.defenselink.mil/pubs/qdr2001.pdf.]也就是说,美国要通过国防转型来打造一支能战胜任何威胁和任何对手的全能军事力量,谋求全面的、绝对的军事优势,而不论威胁是什么、何时何地发生、对手是谁、对手具有什么能力。

  当然,从"基于威胁"转变到"基于能力",并不意味着美国国防战略决策层就真的忽视了威胁。事实上,2001年的《四年防务评估报告》中特别关注两点:一是地缘政治趋势,(点击此处阅读下一页)

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