王垚:新时代中国边疆经济治理的理论基础与政策框架

选择字号:   本文共阅读 4768 次 更新时间:2022-10-10 23:56

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王垚  


一、引 言

自20世纪80年代起,中国边疆研究引起了学界的广泛关注,“边疆学”构筑热潮逐渐兴起。进入21世纪,随着国内与国际形势的变化,边疆学研究的领域也从历史学向其他学科不断扩展,政治学、社会学、国际关系学等学科的理论和方法被用于边疆问题研究,边疆学学科定位和学术体系逐渐清晰。在中国全面建成了小康社会,实现了第一个百年奋斗目标后,“十四五”规划的实施开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。边疆地区在贫困问题解决后,如何实现社会主义现代化成为新的挑战。在建设社会主义现代化过程中,经济现代化是不可或缺的一部分,边疆经济治理问题将受到广泛关注,未来经济学的理论和方法也将更多地被吸纳进边疆学构筑体系中。

边疆发展研究以往是经济学研究领域的边缘问题,在国际与国内形势发生深刻变化的今天,边疆经济问题凸显出前所未有的重要性。新时期边疆经济治理已经上升到国家层面,中国的经济学研究也应从中国边疆实际问题出发,建立中国边疆经济治理的理论基础与政策框架。

在经济学研究中,对发展边疆有两种截然不同的观点,可以归结为国家在制定和实施经济政策时,应当针对地区还是居民。前者基于边疆地区施政,以边疆繁荣为目标,主要采取“移业就民”的手段。主要措施包括:一是实施倾斜性政策,如降低税收、兴办产业园等方式,吸引企业到边疆地区投资建厂;二是支持交通基础设施建设,提高边疆与内地之间的通达性,降低交通成本,促进边疆与内地之间的区域合作,进而促进当地产业发展;三是实施基本公共服务均等化,发展教育、医疗和卫生等公共事业,降低边疆与内地公共服务差距。后者基于边疆人口施政,以人民富裕为目标,主要采取移民就业的手段。这种观点普遍认为边疆地区缺乏区位优势,政策成本高,收益低,缺乏效率,针对区域施政目标性不强。劳动力自由流动不仅能够解决边疆人口就业问题,还能够促进非边疆地区聚集经济的形成,提升产出效率。主要措施是消除劳动力迁移壁垒,通过户籍制度改革、统筹社会保险、提高教育水平等措施促进边疆人口向内地迁移,以解决个体的收入和就业为目标。

20世纪90年代开始,发达国家在经济治理思路上出现了国家资本主义向经济保守主义的回归,“小政府”思想占据了主导地位。由于基于地区施政涉及大规模投资,基本无法通过立法,取而代之的是成本较低的“福利国家”建设,通过劳动力自由流动,回避欠发达地区的投资建设,即采取基于人的政策。受到西方这一经济理论思想的影响,国内一些研究对基于地区的相关政策持保留态度,认为政府大规模干预欠发达地区的政策和投资效率低下,甚至一些研究主张政府让位于市场。

近年来发达国家的经验研究表明,在基于地区政策缺位的情况下,基于人的政策并不能取得预期的效果,主要表现在:第一,移民就业并未提升就业率,贫困地区的劳动力宁愿退出劳动力市场,也不向发达地区迁移。以美国为例,1950—2005年,人口跨县流动率从13%下降到3.9%。1960—2010年,25—54岁的男性劳动力不工作率(not-workingrate)从4%上升至10%。在发达地区,出现了生产要素过度聚集的问题。比如,高技能工人在发达地区出现了过剩,而欠发达地区则出现短缺,导致人力资本空间分配效率低下。第二,基于地区政策的缺位导致了欠发达地区的“报复”,出现了政治动荡。Rodríguez-Pose的研究表明,持续贫困、经济衰退和机会缺乏引发了欠发达地区居民的大量不满,长期被国家忽略加剧了这种负面情绪,逐渐让这些地区萌生了“同归于尽”的心理,“报复”那些压制其发展潜力的制度。

边疆地区与其他欠发达地区相比,既有共性也有特殊性。共性是经济发展水平较为落后,特殊性是边疆地区担负着守卫国家安全、增强民族凝聚力、保障资源供给和保护生态环境等重责。在分析边疆问题时,必须将非市场因素纳入经济学分析框架中。边疆地区的发展不仅影响当地居民福祉的提升,也会影响非边疆地区的经济增长。边疆地区发展问题对东部地区的影响逐渐显现。近年来,逆全球化浪潮兴起,经济问题呈现政治化趋势。中国边疆地区经济发展薄弱,政治生态复杂,容易被西方国家利用,成为攻击社会主义制度和国家的工具。

在新形势下,重新审视边疆经济治理问题成为迫切需要。2020年发布的“十四五”规划纲要提出:要“增强边疆地区发展能力,强化人口和经济支撑,促进民族团结和边疆稳定。健全公共资源配置机制,对重点生态功能区、农产品主产区、边境地区等提供有效转移支付”。边疆经济发展在区域发展战略中的地位显著提升。本文尝试结合中国边疆实际状况,重新审视边疆发展问题,用经济学理论阐释边疆经济治理的依据和政策框架。

二、边疆经济治理的理论依据:外部性的存在

在经济学理论中,外部性又被称为溢出效应,被定义为强加于他人的成本或效益。使他人无须花费成本而受益的是正外部性,使他人增加成本或受损而自己无须付出代价的为负外部性。外部性存在的情况下,市场会提供错误的信号,扭曲某种物品或劳务的价格。对于负外部性产品,市场会过度生产;而对于正外部性的产品,市场会生产不足。尽管像污染或全球变暖等负外部性问题常常成为关注焦点,但从经济角度讲,正外部性的问题也许更为重要。边疆地区是生产正外部性的主体之一。

第一,守卫国家安全。当前,逆全球化浪潮席卷世界,西方国家不断制造“政治事件”,加大遏制中国的力度,而这些所谓的“政治事件”大多发生在边疆地区。除此之外,边界领土争端全部都发生在边疆地区。为了保障国家稳定,自古以来,中央政府就采取了移民实边、屯田戍边和军民融合等治理边疆的策略。值得关注的是,守卫国家安全需要耗费大量的人力、物力和财力。这就造成边疆地区承担了大量非生产性活动,在一定程度上挤占了用于社会经济发展的生产要素。例如,国家将大量行政支出和国防支出用于边疆地区,这些财政支出属于政府采购性支出。边疆地区总供给水平相对稳定,政府购买行为导致物品和劳务价格上升。资金使用成本的上升,阻碍私人部门投资;劳务价格上升,引导劳动力特别是高技能劳动力更倾向于在公共部门就业,影响了私营经济的发展。在市场经济条件下,各类要素向环境好、报酬高的区域流动,造成边疆地区资本、劳动力和技术不断流出。

第二,增强民族凝聚力。从全国范围看,少数民族居住的状况呈现出“大杂居小聚居”,边疆人口异质性程度较高。2020年,边疆地区少数民族人口数占到了全国少数民族总人口数的55.78%。作为少数民族聚集区,边疆地区在铸牢中华民族共同体意识、促进各民族交往交流交融中承担着更重的责任。正如费孝通所言:“导致民族融合的具体条件是复杂的。主要是出于社会和经济的需要,虽则政治的原因也不应当忽视。”边疆地区的经济发展还承担着增强民族凝聚力的功能,较内地经济发展被赋予了更多的责任和义务,这在无形之中增加了经济运行成本。

第三,保障资源供给。资源是产品生产的物质基础。边疆地区土地资源丰富,占全国耕地总面积的49.09%,林地总面积的49.24%,草地总面积的77.30%,湿地总面积的63.94%。边疆地区还储藏着大量的石油、煤炭和天然气等重要资源,通过“西气东输”“西电东送”“疆电外送”等工程向内地供给能源。除此之外,中缅、中哈、中俄等石油管道及天然气管道,以及矿产资源进口需经由边境口岸进入。边疆地区还承担着保障资源供给的任务。然而,边疆地区能源型经济的发展难以有效带动当地的经济发展,其主要原因有两方面:一方面,能源产业加工链短,对其他产业带动力弱,吸纳就业能力低;另一方面,改革开放初期,为了促进沿海地区的快速发展,能源价格被压低,间接补贴了东部地区的经济发展。能源行业大部分属于国有企业,边疆地区在能源方面获益较少。近年来,一些资源型城市甚至出现资源枯竭和环境恶化。

第四,保护生态环境。边疆地区的生态环境治理不仅关系到当地的生产发展与居民生活改善,而且关系到全国。由于自然禀赋分布的不均衡,导致边疆地区承担了更重的生态环境保护义务,这部分的付出也是难以在市场活动中体现。

“边疆外部性”对非边疆地区乃至国家的发展有重大意义,然而边疆地区为了“生产”这些正外部性所产生的社会与经济成本难以在市场活动中得到补偿,这正是市场经济体制下,边疆地区经济发展处于弱势地位、与内地之间差距不断扩大的重要原因。经过市场经济体制长时间运行后,边疆正外部性的历史欠账开始逐渐显现,不仅影响边疆地区发展,而且损害了国家整体的利益。近年来,西方国家在边疆地区制造各种问题,从人权、宗教、民族、历史领域扩展到实体经济领域,出现了经济政治化的趋势。利用边疆地区制造话题,以此制造贸易壁垒,在全球价值链中“去中国化”,阻碍中国经济增长奇迹的延续。比如,2021年,美国更新了对新疆供应链的商业“警示”,称“若不退出与新疆有关的供应链、合资企业或投资项目,就有可能面临违反美国法律的高风险”。这无疑会影响中国产品出口,在区域分工合作的背景下,不仅阻碍新疆的经济发展,也会影响到沿海省份某些行业的发展。除此之外,这还会影响跨国公司在中国的业务,可能导致外资逃离的风险。不仅如此,边疆外部性不足的影响还在不断向其他领域蔓延。由于外部性的存在,市场不能够充分竞争。当今社会,世界正经历百年未有之大变局,逆全球化浪潮不断加剧,各方对边疆正外部性需求会不断增加。然而,负担过重的边疆地区在市场经济活动中处于薄弱地位,难以支撑全国不断增加的外部性需求。因此,边疆地区的发展需要顶层设计,缩小边疆外部性供给与需求之间的差距,在政府干预与市场竞争之间寻求平衡。

三、边疆经济治理的政策框架:市场失灵的矫正

正外部性的生产一定程度上影响了边疆地区的经济发展,阻碍了边疆与内地差距的缩小和共同富裕目标的实现。因此,加强边疆地区治理成为迫切需求。新时期以来,中国边疆经济的治理框架已经逐步形成,主要由三部分组成:

第一,区域政策。“十四五”规划纲要中提出要“深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展体制机制,构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系”。区域重大战略共涵盖全国23个省份,其中非边疆地区参与的有20个省份,覆盖率达90.90%,上海、江苏、浙江、安徽和四川同时参与了两项区域重大战略;边疆地区有3个省份参与,覆盖率仅有33.33%。

第二,开放政策。对外开放是中国的基本国策,是改革开放以来中国大陆经济快速增长的主要动力源。2013年,中央提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议,涉及18个省份,包括非陆地边疆9个省区,陆地边疆9个省区。“一带一路”建设带动了边疆省份参与到国际陆海贸易新通道的建设中,一些边疆城市成为关键通道的节点城市,迎来了更多的发展机遇。“十四五”规划纲要对边疆开放有了新的定位,出台一系列政策助推内陆地区成为开放前沿。如“完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区功能”,“推动沿边开发开放高质量发展,加快边境贸易创新发展,更好发挥重点口岸和边境城市内外联通作用”,支持广西与东盟、云南与南亚东南亚和环印度洋地区的合作,支持新疆建设“一带一路”核心区,推动东北地区承接国内外产业转移,培育全球重要加工制造基地和新增长极。

第三,援助政策。新时期以来,对口援助主要形成了三种形式,分别是对口支援、对口帮扶和对口合作。在对口援助政策空间分布中,非陆地边疆涉及区域政策的有5省次,平均每个省拥有0.227个对口援助政策;陆地边疆涉及的有15省次,平均每个省拥有1.250个对口援助政策。

四、进一步完善边疆经济治理的政策展望

由于边疆地区在发展经济过程中承担着无法通过市场价格补偿的潜在成本,导致过度强调市场机制的传统经济学无法正确认识发展边疆经济的必要性。边疆地区经济发展外部性极强,不仅影响当地个体的福利水平,而且影响到整个国家利益。未来,经济学研究亟须结合国际环境以及边疆地区复杂的政治生态,重新审视边疆地区发展问题,结合中国国情思考边疆经济治理问题。

第一,构建科学评估边疆外部性的方法体系。在评估边疆问题时,常规经济学方法应当谨慎使用,在对边疆外部性进行系统性分析后,重新进行调整。

第二,出台戍边补偿方案,对边疆地区直接从事经营活动的经济主体进行“减负”。

第三,增强边疆地区地方政府经济治理能力,使国家政策和资金支持带来的经济与社会收益最大化。

第四,培育边疆地区内生增长动力,一方面以完善对口援助政策为重点,加快边疆地区承接沿海产业转移的力度,加强中央政府对边疆地区基础设施等硬环境投资的力度,打好“外功”;另一方面,充分发挥边疆地区比较优势、主观能动性和艰苦奋斗的精神,通过借助“外功”培育优势特色产业和加强城市群、都市圈建设等培育内生增长动力,做好“内力”。


(作者王垚,系中国历史研究院中国边疆研究所副研究员)


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文章来源:本文转自《云南社会科学》2022年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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