叶必丰:行政机关间的事务委托和职权委托

选择字号:   本文共阅读 154 次 更新时间:2022-06-17 08:46:07

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叶必丰  

   摘要:  我国已经出现了较多行政机关间的委托,并分化为行政机关间的事务委托和职权委托。行政机关间的事务委托与民事代理相同,以委托行政机关的名义实施行政行为并承享法律效果,司法上认为不需要特别法的依据;职权委托系行政职权从一行政机关转移到另一行政机关,并由承继职权的行政机关以自己的名义实施行政行为、承享法律效果的制度。基于职权法定原则,行政机关间的职权委托必须有特别法的依据。特别法对职权委托的规定应遵守相应规则,包括委托对象须为行政机关、委托权限的部分性和不得再委托。行政机关间职权委托的法律效果应归属于受委托行政机关,以贯彻权责利相一致、坚持法治统一、促进行政合作和方便行政诉讼。

   关键词:  行政委托;事务委托;职权委托;行政职权调整;区域合作

  

   一、引言

  

   我国的行政委托制度几乎比行政诉讼制度有更长的历史。学界对行政委托制度也已经有很多讨论,但限于行政机关委托社会组织。在行政实践中,行政机关相互间的委托比较普遍。自2003年《行政许可法》规定行政机关间行政许可的委托以来,立法上出现了将行政机关间的委托加以制度化的趋势。作者曾对此展开研究,对特别法依据采用了判例上的法无明文禁止即可委托说,对行政机关间委托的法律效果归属采用了行政委托通说即归属于委托的行政机关。[1]

  

   2019年中办、国办印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》指出,推进行政执法权向基层下沉,以乡镇和街道名义开展执法。行政执法权的下沉,属于事权的纵向配置,需要相关法律的全面修改,[2]需要较大成本,即使是一揽子修改也是如此。如果不选择全面修法的方案,那么是否还有成本更为低廉的制度工具?

  

   一项相关的制度工具是行政助手。行政助手理论能部分解释协助性组织在当前所发挥的作用,并得到司法实践的认可。[3]但行政助手往往是一次性、临时性的,不以行政职权的转移为构成要件,并以提出协助要求的行政机关的名义实施行政行为。执法权下沉到乡级政府系行政职权的转移,且由承继职权的乡级政府以自己的名义实施行政行为,因而无法通过行政助手技术加以解释。

  

   为此,能否通过对行政委托的改造提供理论支持?这就有必要对行政机关间的委托作深入研究,包括行政机关相互间的委托区别于行政机关对社会组织委托的特殊性质、特别法依据的构造和法律效果的归属。

  

   二、我国行政委托制度的发展

  

   要分析行政机关间委托的特殊性质,就有必要梳理我国行政委托制度的发展背景。

  

   (一)行政委托制度的建立

  

   我国的行政委托制度是随着行政诉讼的发展而建立起来的。行政案件的可诉性早在新中国初期的法律中就有规定,[4]但真正的发展却源于改革开放的激发。1980年的《中外合资经营企业所得税法》(已废止)第15条和《个人所得税法》(已修正)第13条率先规定了纳税行政争议的可诉性。1981年《外国企业所得税法》(已废止)第16条作了同样的规定。为适应上述法律的规定,1982年的《民事诉讼法(试行)》(已废止)第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”这就打开了行政诉讼的通道,促使可诉性条款一度成为法律中的必要条款。到1989年4月4日《行政诉讼法》公布,有可诉性条款的法律共计27部,其中包括《治安管理处罚条例》(1986)[5]第39条。并且,最高人民法院对《民事诉讼法(试行)》(1982)可诉条款中的“法律”扩大解释为法律、行政法规和地方性法规。[6]这样,可诉性条款进一步增多,如《对外合作开采海洋石油资源条例》(1982)第28条等。

  

   税收和警察是秩序行政的典型领域。这两个领域法律对可诉性条款的设置,攻克了影响建立行政诉讼制度的堡垒,引发了较多的行政诉讼案件。但是,“某些具体的法条是法学家在没有考虑任何特定的判决的情况下构想出来的”[7]。某些立足于治理的规则难以适应纠纷解决的需要。如《治安管理处罚条例》(1982)第33条规定,警告、50元以下罚款可以由公安机关委托的乡(镇)人民政府裁决。从字面上看意思明确清晰,而在行政诉讼中却发生了谁应作为被告的争议,即受委托乡(镇)人民政府所作的裁决应以谁为被告?

  

   更为重要的是,当时所实行的是计划经济体制,国家和社会的界限很不清晰。表现在立法上,对行政权的规定延伸到了行政机关外的社会组织。如《治安管理处罚条例》(1986)第38条规定,当事人对赔偿款“拒不交纳的,由裁决机关通知其所在单位从本人工资中扣除,或者扣押财物折抵。”表现在执法中,当时的行政机关常常向社会组织交办任务。承办行政任务的社会组织种类繁多,有农村基层生产组织、城市基层居民组织、社团组织和行业组织,有临时性组织(如各种联防队、工作组、检查站)[8],有企业或企业所属机构(如铁路局工程处)等。这就使得行政行为与假行政行为难以区分,[9]导致在行政诉讼中确定被告的困难。

  

   基于上述背景,《行政诉讼法》(1989)第25条规定,行政诉讼以作出具体行政行为的行政机关为被告;由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,以该组织为被告;由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,以委托的行政机关为被告。由此,我国从行政诉讼程序的角度确立起了行政委托制度。该行政委托显然是一种行政机关对社会组织的委托。2000年最高人民法院对它作了扩大解释,在第21条规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。”[10]这一规定为现行司法解释所承继。[11]其实,在授权依据被限定为法律、法规和规章的情况下,行政机关超越限定以其他形式赋予内设机构、派出机构行使职权的,既没有构成授权也没有构成委托,而只是职责分工。内设机构、派出机构根据职责分工所作的行为,理应由所在行政机关负责,这既没有必要、也不应当通过委托制度加以确定。

  

   与《行政诉讼法》(1989)的委托规定相呼应,《行政处罚法》(1996)从实体法的角度规定了行政机关对社会组织的委托。该法第18、19条规定,行政处罚的受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”;“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”该法把行政机关排除在委托对象之外。

  

   (二)行政机关间委托的出现

  

   我国法律上早就有行政机关间委托的规定。《国务院关于劳动教养问题的决定》(1957)第3条规定,省级政府可委托有关机关批准劳动教养。《治安管理处罚条例》(1986)第33条第2款规定:“在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”《烟草专卖法》(1991,已修正)第16条规定,县级工商部门根据上一级烟草专卖部门的委托,审批烟草专卖零售许可证。相比于法律,法规和规章规定行政机关间的委托则要更多些。以行政法规为例,笔者于2021年8月8日以“委托”为关键词,在北大法宝作全文检索,就发现曾有7件行政法规规定行政机关间的委托(见表1)。但在《行政处罚法》(1996)把委托对象限定为事业组织后,原有的行政机关间委托的法律条款被纷纷废止或修改,如2005年公布的《治安管理处罚法》就不再规定委托乡(镇)人民政府治安处罚,表1中规定行政机关间委托的有效行政法规仅剩3件。由此,也可以合理地推定地方性法规和规章中行政机关间委托条款的变迁。

  

   表1 规定行政机关相互间委托的行政法规

  

  

  

   《行政许可法》(2003)第24条规定了行政委托。与《行政处罚法》(1996)的委托条款不同,它所规定的委托不是对社会组织的委托,而是行政机关间的委托。该条第1款规定:“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。”在上述行政许可委托条款之前,《森林法》(1984)第28条就已经规定县级政府林业部门可委托乡镇政府核发采伐许可证。《森林法》后经多次修正,其委托条款一直得以保留。在上述行政许可委托条款之后,《社区矫正法》第18条规定社区矫正决定机关可委托社区矫正机构等进行调查评估。在北大法宝数据库检索可以发现,落实上述行政许可委托条款的,主要是低位阶的规章。[12]

  

   我国“放管服”改革中的行政权调整多是通过修法完成法律手续的,但最新的《海南自由贸易港法》第7条却采用了更为可行的委托制度,规定:“国家支持海南自由贸易港建设发展,支持海南省依照中央要求和法律规定行使改革自主权。国务院及其有关部门根据海南自由贸易港建设的实际需要,及时依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权。”该规定的意义在于,它把行政机关间的委托拓展到了行政许可以外的广阔领域,必将为今后的立法所效仿。

  

   本文前述有关行政机关间委托条款的检索是以“委托”为检索词的。实际上,有的立法并没有使用“委托”但却包含了委托内容。现行《行政处罚法》第24条第1款规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。”全国人大常委会法工委工作人员撰文、著书指出,该条中的“交由”既可以是下放权力、授权,也可以是委托。[13]并且,该法第21条所规定的委托对象,也由原《行政处罚法》的“事业组织”修订为“组织”,从而可以包含行政机关。

  

   行政许可是行政机关广泛实施的授益行政行为,行政处罚是行政机关广泛实施的负担行政行为,另有“放管服”改革中的行政职权委托。这些法律条款标志着我国行政委托制度的重大发展,标志着行政机关间委托制度的建立。在此前的行政实践中,行政机关间的委托事实上大量存在。有些地方的行政机关甚至不顾《行政强制法》第17条第1款明文禁止行政强制权委托的规定,以交办、责成等形式进行变相委托。[14]行政机关相互间委托的法律化,既反映了行政实践的需求,也是为了规范实践中行政委托的任意性。

  

   三、行政机关间委托的类型

  

   对实践的观察、描述和分析需要借助于社会形态学,对研究对象进行认真分类。[15]类型化是我们认识行政机关间委托制度的钥匙。为此,有必要借鉴日、德行政法上行政机关间委托的分类制度,为分析我国行政机关间的委托制度提供基本的框架。

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本文责编:陈冬冬
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