陈鹏:警察行政介入民事领域的正当性及类型化调控

选择字号:   本文共阅读 172 次 更新时间:2022-08-30 01:28:41

进入专题:   警察权   行政介入   服务行政  

陈鹏  

   摘要:  警察行政介入民事领域的正当性,可归结为维护公共安全和社会秩序、保护个人权利、贯彻服务行政理念三方面。警察的介入行为亦可整合为三种类型:作为警察行政之固有内容的、以维护公共安全和社会秩序为目的的职权性介入,行政法范式变革下以保护个人权利为目的的义务性介入,以及基于服务行政理念的柔性介入。依照辅助性原则,职权性介入应以尊重其他行政机关的优先处理权为前提,义务性介入仅应在个人无法通过民事救济渠道及时实现权利时方可实施,实施柔性介入前亦应评估其他行政机关排除危险以及个人通过民事救济渠道保护权利的可能性。若实定法规范体现了法定主义原则,则警察的职权性介入和义务性介入皆无决定裁量之空间,亦不得以柔性介入取代法律明确规定的介入措施。即便实定法规范体现了便宜主义原则,警察的义务性介入亦受裁量权收缩法理的约束,对职权性介入的规范也可借鉴这一法理。

   关键词:  警察权;行政介入;服务行政;辅助性原则;便宜主义

  

   引言

   传统行政法理论认为,行政以公共利益为价值取向,[1]行政权的行使以维护国家利益和社会公共利益为目的。[2]依照此种观念,私人主体的民事活动和平等主体间的民事关系,原则上并非行政应当干预的对象。“基于对行政权具有扩张和被滥用之倾向的恐惧,人们更是极力反对行政过多地介入私人生活。”[3]然而,随着社会生活日渐复杂、社会利益愈加多元,行政机关依法介入民事领域的方式和情形日趋多样,如通过行政许可预防民事争议,通过行政确认保护民事权利,通过行政强制性规范影响民事法律行为的效力,通过行政裁决解决民事纠纷等,[4]都是行政介入民事领域的典型场景。

  

   在众多行政部门当中,公安机关介入民事领域的场景或许最为多见,如治安调解、交通事故损害赔偿争议调解、交通事故责任认定、高空抛物调查、针对侵犯私主体权利的行为实施行政处罚等,都是警察行政介入民事领域的法定情形。此外,人民警察法关于警察任务、职权和义务的一般性规定,亦可为警务实践提供依据,这使得现实中警察介入民事领域的情境更为多样,手段也更为丰富。然而,当下的理论研究大多聚焦警察行政介入民事领域的个别情境,如治安调解,[5]尚未对散见于各类立法中的相关规范以及多样化的警务实践进行有序整合,没有形成具有普遍解释力和指导力的一般性理论。在形形色色的个案情境中,针对警察应否以及如何介入民事领域,还缺少较为统一和具有可操作性的评价标准。规范的散乱和理论的匮乏,也极易造成相关警务实践进退失据。例如,20世纪80年代末90年代初,鉴于公安机关滥用公权力介入合同、债务等经济纠纷的情况时有发生,公安部陆续发布了一系列通知。[6]虽然相关通知强调的是公安机关不得随意启动刑事司法程序介入经济纠纷,却对警察行政介入民事领域构成了观念上的阻碍,导致警察行政缺位的现象时有发生。

  

   人民警察被誉为人民群众的“守护神”,为满足人民群众的期待,自然肩负了多样化的责任和义务。与此同时,警察权也是最易侵害公民权利的公权力类型。在警察行政越来越多地介入民事领域的当下,如何避免警察权的缺位或越位,如何防止警察权的误用或滥用,是迫切需要行政法学予以回应的重要现实问题。鉴此,本文尝试在实定法的秩序框架内,对警察行政介入民事领域的理论问题予以初步探讨,首先考察警察行政介入民事领域的正当性基础,进而对实定法和警务实践中纷繁复杂的介入情形加以类型化整合,最后探析应当采取何种规范性标准对各类介入行为予以调控。

  

   一、警察行政介入民事领域的正当性基础

   我国实定法对于警察行政介入民事领域的情形已多有规定,相关警务实践也可谓丰富。然而,我国学界对该问题的理论探讨,大多以“不干涉民事原则”为起点展开,[7]少有对警察行政何以能够介入民事领域予以正面分析。实际上,警察采取行政措施介入民事领域具有丰富的正当性来源,依循行政法理论的发展脉络,此种正当性至少可归结为三个方面。

  

   (一)维护公共安全和社会秩序

   若某一民事活动或民事关系有危害公共安全或社会秩序之虞,警察介入其中以排除危险或妨碍,契合警察行政权之固有旨趣。警察权在根本上来源于公民权的让渡,设置警察权的最初目的就是维护公共安全和社会秩序。正因如此,在大陆法系的公法理论中,实质意义上的警察概念被理解为“为了维持公共安全与秩序,基于一般统治权,对人民加以命令强制,限制其自然自由的行政活动”。[8]我国1957年颁布的《人民警察条例》(已失效)第2条将“维护公共秩序和社会秩序”规定为警察的任务,现行人民警察法第2条第1款规定警察承担“维护社会治安秩序”的任务,也反映了上述认知。现实生活中,某些危及公共安全和社会秩序的行为,往往以民事活动的形态呈现,如交易危险物品或者提供有碍公序良俗的服务。警察以禁止交易、制止提供服务等法定手段介入此类具有公共性影响的民事活动,其正当性毋需置疑。即便强调警察行政原则上不得干涉民事领域的论者,也承认“虽属民事上的法律关系,如果同时又属于破坏了社会公共安宁秩序情形的,仍可以成为警察职权行为适用的配置对象”。[9]

  

   当然,某项民事活动是否影响公共安全和社会秩序,本质上属于社会学的评价范围。若将这一抽象观念直接作为警察介入民事领域的依据,无疑将使介入的范围变得难以确定,[10]甚至可能导致介入范围的无限扩张。如有学者认为,社会生活以私法所规定的方式开展,本身也是一种社会生活秩序,与良好的卫生状况、安全的交通状况、健康的风俗习惯无甚差别,而毁损他人财物、拒不支付货款等违反私法规范的行为,便有损这种社会秩序,即实际上也涉及公共生活。[11]若按此理解,则几乎所有民事活动和民事关系都具有某种程度的公共性面向。即便忽略公共秩序概念的不确定性,民事活动与社会公共秩序的关联性,至多也只能为警察的介入提供行为要件上的依据,而无法据此决定警察可以采取何种手段维护秩序,也无法据此回答警察的介入行为能够实现何种法效果等问题。因此,民事活动与社会公共秩序的关联性,虽然能为警察介入民事领域提供正当性论据,但不能在法解释层面作为警察介入民事领域的规范依据。

  

   (二)保护个人权利

   某些民事活动或民事关系虽与公共安全和社会秩序无涉,但参酌社会经济发展的状况和趋势,警察介入其中以保护个人权利,尤其是保护社会生活中弱势者的权利和利益,亦属正当。

  

   在德国、日本等大陆法系国家,认可警察积极介入民事领域以保护个人权利,是社会变迁背景下私人自治和行政中立性等近代法理念瓦解的产物。近代的法理念从拥护市民社会的自主和自律出发,对国家与市民社会加以二元区分。在此理念下,解决市民社会中的纠纷被认为是司法权的任务,行政权的任务则指向公益,以维持并统合国家的公共秩序为主要内容,公共行政对市民社会的介入仅限于取缔违反秩序的行为,[12]私人之间的纠纷或权利侵害,应由个人决定如何解决或救济,警察原则上并不干涉。然而,随着现代市民经济活动的发展,私主体之间的财富差距和能力差距不断扩大,乃至出现两极分化,行政的中立性逐渐难以立足,在消费者保护、环境保护等领域,国家有必要采取积极行动。[13]于是,德日等国的相关学说与判例,普遍开始吸收基本权利的国家保护义务理论,“以私法秩序救济私权利便已足够”的认识逐渐落后于时代,除法院外,警察机关也参与到对个人权利的保护之中。[14]

  

   我国的情况有所不同。如有论者所指出的,以往计划经济体制下的政府,原是一个权力无所不及、无所不管的全能政府。改革开放之后,随着社会主义市场经济的建设和发展,如何控制行政权的无度扩张和滥用,如何防止行政权过度干预私人生活,成为法治建设最需解决的问题。在此背景之下,行政权力逐步退出私人领域,私人自治的理念愈发受到认同。[15]行政干预与私人自治在我国此消彼长的态势,与德日等国的情况恰好相反。我国的法治传统和观念并非建立在政治国家与市民社会二元区分的基础之上,私人自治和行政中立性的瓦解更是无从谈起,毋宁树立私人自治的理念才是改革开放以来法治建设的主基调。[16]然而,伴随我国社会经济的飞速发展,平等主体间的实力差距也进一步扩大,私人主体时常面临权利保障和权利救济难题,即在某些情形下单凭个人意思自治或民事救济途径难以及时地实现权利,或权利的实现成本过高。此种境况下,一概拒斥行政权介入私人关系,“既不符合事物发展的规律,恐怕也不符合我国的实际”。[17]近些年,我国的公法学话语体系也接纳了基本权利的国家保护义务理论,行政机关被认为是承担基本权利保护义务的主体之一。[18]警察介入民事领域以保护个人权利,也可从行政机关履行基本权利国家保护义务的层面获得解释。

  

   值得说明的是,我国1957年《人民警察条例》第2条对人民警察的任务作出了规定,其中包括“保护公民的权利和合法利益”。现行人民警察法第2条也将“保护公民的人身安全、人身自由和合法财产”列入人民警察的任务之中。尽管从字面上看,两条规定都强调了人民警察对个人权利的保护,但二者的底层逻辑迥然不同。前者以计划经济模式下的全能政府为背景,后者则以有限政府的观念和原则为依托。全能政府主要依政策运行,行政机关握有极大的自由裁量权。[19]有限政府的行政权力来源于法律的授权,换言之,政府无法外之特权。[20]这意味着,在有限政府模式中,警察为保护个人权利而介入民事领域虽具有正当性,但此种介入行为并不能游离于法律之外。尤其当警察欲采取权力性、强制性手段介入民事领域以保护个人权利时,必须考察有无实定法的具体授权,而保护个人权利这一抽象目的,不能单独作为警察介入民事领域的理由。

  

   (三)贯彻服务行政理念

   服务行政理论由德国学者福斯多夫于20世纪30年代首倡。福斯多夫认为,原本个人应当运用自己的自由权利来谋取幸福,但此种“个人生存负责”要真正可行,必须满足一个前提条件,即个人可以自行于其所掌握的生存空间内获得生存之保障。19世纪中叶之后,德国的社会现实发生巨大转变,人口增长和城市化进程使得人们依靠自己的房舍、田地来谋生的可能性日渐减少,个人为自身生存负责的前提不复存在,对社会的依赖相应增加。个人欲获得保障生存的可能性,惟有依靠社会团体的力量,甚至需要把相关责任交给政治权力的拥有者。这就意味着,公权力必须介入私人领域来保障个人利益,行政要承担更多责任。[21]尽管福斯多夫的服务行政理论强调服务关系的双方性,以及个人对于服务关系的依赖性,并未将国家单方面提供济助以及不以对待给付为要素的警察行政纳入其中,[22]但该理论以公共行政应为个人提供生存照顾为逻辑起点,体现了容许乃至要求行政权积极介入私人领域的价值立场。

  

我国的行政法理论接受了服务行政的概念,并对其进行了本土化改造,拓展了服务行政的外延和场域。有学者认为,“服务行政是政府以维持人们生活、增进人民福利和促进社会运转与发展为目的,直接或间接向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务,保障公民基本生活的一种行政方式”,除维持基本生活的服务以及收取费用的服务之外,为提高民众福利和生活水平而创办图书馆、体育馆等,以及免费提供城市道路、生活救济等,亦在其列。(点击此处阅读下一页)

    进入专题:   警察权   行政介入   服务行政  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/136248.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统