曹正汉:中央、地方与社会:中国治理研究的一种理论视角

选择字号:   本文共阅读 243 次 更新时间:2022-08-30 01:19:32

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曹正汉  

   摘要:在国家建构和国家治理上,西方传统重权力横向分立,如立法权、司法权、行政权的分立;中国传统重中央、地方、社会三者关系。此种中国传统之形成,与历史上早期中国的规模就已非常巨大有关;因国家规模巨大,在治理上不得不分出中央、地方与社会三个层面,因而不得不重中央、地方、社会三者关系。这一特点决定了中国治理有一条主线,那就是处理和协调中央、地方与社会关系,应对三者之间的冲突问题。与这种治理传统相对应,中国治理研究也有一种理论视角,就是以中央、地方与社会关系为理论分析的主线,发展解释理论或提出国家体制改革方案。这种理论视角已成为中国治理研究的一种思想传统,甚至可以说,在一定程度上形成了一种理论流派,从历史上一直延续到当代。

  

   作者简介:曹正汉,浙江大学公共管理学院教授

  

   本文载于《社会科学》2022年第8期

  

   目  次

  

   一、“中央、地方与社会关系”的视角

  

   二、一项思想史的考察

  

   三、“中央、地方与社会关系”的视角:理论展开的一种方式

  

   引  言

  

   何谓“中国治理”?《汉书》记载了一则故事:西汉初年,“(陆)贾时时前说称诗书。高帝骂之曰:‘乃公居马上得之,安事诗书!’贾曰:‘马上得之,宁可以马上治乎?且汤武抑取而以顺守之,文武并用,长久之术也。昔者吴王夫差、智伯极武而亡,秦任刑法不变,卒灭赵氏。乡使秦以并天下,行仁义,法先圣,陛下安得而有之?’”

  

   《贞观政要》记载了类似的故事:“贞观十五年,太宗谓侍臣曰:‘守天下难易?’侍中魏徵对曰:‘甚难。’太宗曰:‘任贤能、受谏诤,即可,何谓为难?’魏徵曰:‘观自古帝王,在于忧危之间则任贤受谏,及至安乐,必怀宽怠,言事者惟令兢惧,日陵月替,以至危亡。圣人所以居安思危,正为此也。安而能惧,岂不为难?’”

  

   两则故事说的是同一个事实:天下打下来了,中央政权和郡县制的基本架构建立起来了,但是,中国实在太大了,从中央权力中心出发,如何管理辽阔的疆域和庞大的人口,如何安定社会,如何解决民生问题,如何维持政权稳定,如何实现长治久安等等,这些问题是横亘在中央政府面前的巨大难题。本文所指的“中国治理”,首先是指中央政府和地方政府围绕这些问题所进行的探索和所开展的实践活动;其次,也是指由这些探索和实践活动逐渐积累起来的国家治理经验,以及逐渐形成的国家治理体制的特征和运作方式。

  

   上述意义的“中国治理”,涉及到多种复杂关系,包括中央与地方关系、国家与社会关系、政权与治权关系等等。因此,研究“中国治理”,需要明确的首要问题是,在诸多复杂关系中,以何种关系作为理论分析的主线,即是本文所指的“理论视角”。此种理论视角,通常来自西方学术文献,如学者们采用的国家与社会关系视角、中央与地方关系视角,均以西方学术理论为基础。

  

   本文所要论述的是,有一种理论视角,起源于中国历史上的学术传统,而且,在当代也具有影响力,那就是以中央、地方、社会三者关系作为研究主线,建立理论分析框架,发展解释理论或提出国家体制改革方案。事实上,这种理论视角已成为中国治理研究的一种传统方法,甚至可以说,在一定程度上形成了一种理论流派,从历史上一直延续到当代。在当代,荣敬本和崔之元把这种理论视角称为“三分法”,并作了初步分析。但是,迄今为止,我们对这种理论视角的认识仍然是初步的,缺乏系统性梳理和提炼;对于此种理论视角所蕴含的思想传统,认识仍然是模糊的,未能给予清晰的阐述。

  

   本文的目的是,梳理历史文献和当代学术文献,尝试提炼这种理论视角,探讨这种理论视角的展开方式及其形成的思想传统,以期抛砖引玉,得到学界同仁的批评指正。

  

   一、“中央、地方与社会关系”的视角

  

   论述中央、地方、社会关系的视角,需要从中西传统的一大差别说起。

  

   在国家建构和国家治理上,西方传统重权力横向分立,如立法权、司法权、行政权的分立。从亚里士多德的混合政体论到孟德斯鸠的三权分立学说,为此种思想传统的历史演变过程。然而,中国传统重中央、地方、社会三者关系,柳宗元的《封建论》和顾炎武的《郡县论》为历史上有代表性的文献。此种中国传统之形成,与历史上早期中国的规模就已非常巨大有关,因国家规模巨大,在治理上不得不分出中央、地方与社会三个层面,因此,不得不重中央、地方与社会关系。这一个特点决定了中国治理有一条主线,那就是处理和协调中央、地方、社会三者关系,应对三者之间的冲突问题,力求在三者之间形成良性互动和保持相对平衡。在这种治理传统之下,学者们把中央、地方与社会关系作为理论分析的主线,建立理论分析框架,当然是很自然的想法,而且也有其必要性。

  

   荣敬本和崔之元曾明确地提出过上述观点。荣敬本指出:“秦制(即郡县制)的最大特点是分中央、地方、人民三个层次,一句话说是‘三分法’;至于如何从制度上解决这三者的矛盾……在中国历史上没有解决,柳宗元的文章也不可能提供答案。”崔之元《“混合宪法”与对中国政治的三层分析》一文,开篇即言:“本文试图提供一个分析中国政治的新视角。这一新的视角可以称为‘三层’分析,与时下流行的‘国家—市民社会’的两层分析相对而言。所谓‘三层’,即上层(中央政府)、中层(地方政府等)、下层(百姓)。……以唐代柳宗元《封建论》为代表的中国传统政治智慧,对于皇帝、地方官员和大户、与广大小农三者的关系,颇多精辟考虑。”

  

   苏力也有类似的观点。他认为,“中外学术界谈论分权问题似乎更多集中于横向分权,即所谓三权分立的问题。但在我看来,纵向分权,至少在现代中国,也许是一个更重要的问题。……解决具体政治问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则,而且需要大量的具体的判断和地方性知识。在这样的条件下,如果治理都由中央政府统起来,不仅不可能有效,甚至完全不可能。”苏力主要是讨论中央与地方关系,但是他并未忽略“社会”这个层面。他接着说:“(地方)分权不仅可以分担治理责任,而且有收益。由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本,从而形成一个制度市场,使人们有更多的制度选择,包括‘用脚投票’……从这个角度来看,允许地方自治或在治理上有一定的自主权,实际上具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。”在这里,地方自治或地方自主权,赋予了人民“用脚投票”的空间,成为人民行使“社会问责”的一种方式,这也意味着形成了某种特定的中央、地方、社会三者的互动关系。

  

   此外,有一部分当代学术文献,虽未明言以“中央、地方与社会关系”为分析框架,但实际上采用了这种理论视角,用于揭示中国治理体制的特征,或者,提出理想化的治理模式。一种有代表性的理想化模型,是钱颖一等学者提出的“中国特色的经济联邦制”(Preserving-Market Federalism, Chinese Style),用来描述中国20世纪80年代和90年代,在经济发展上中央、地方与社会三者的关系。 “中国特色的经济联邦制”的核心,是在一定条件下,在中央、地方与社会之间引入一种机制,以约束中央政府和地方政府,解决对投资者的产权保护问题。这种机制是以地方分权、地区竞争和投资者“用脚投票”等制度条件为基础,在经济领域形成的、产权保护的“可信承诺机制”(Credible Commitment)。此种“可信承诺机制”属于“纵向约束机制”(Vertical Restraint)的一种类型,它是在郡县制的框架内有可能建立起来的、用于协调中央、地方、社会三者关系的一种主要机制。

  

   曹正汉、赫斯(Steve Hess)等提出中国治理的风险控制模型,用来分析在人事管理和社会控制上(所谓“管人的维度”),所形成的中央、地方与社会关系。他们指出,在这个领域,中央、地方与社会关系的基本特征是“中央治官,地方治民”,同时民有投诉之权;这种特征有利于中央政府同时控制社会风险和代理风险,使得民众的抗争地方化和碎片化,提高了中央政权的稳定性。在此基础上,曹正汉与合作者考察了管人的维度所形成的原则和结构,对管事的维度——即公共事务治理——的影响,发现在公共事务治理上,“管人的原则”与“管事的原则”可能存在冲突,这种冲突塑造了公共事务治理领域的中央、地方与社会关系,使得三者关系具有“中央监督、地方治理、社会问责”的某些特点。

  

   总之,在当代学术文献上,关于中国治理研究,学者们已经指出了或者事实上采用了一种理论视角,即中央、地方与社会关系的视角,用来分析中国治理体制的特征,探讨中国治理的理想化模式。接下来,我再考察中国历史文献,指出中央、地方与社会关系的视角也是历史上学者们思考中国治理问题、探索解决方案的基本框架。

  

   二、一项思想史的考察

  

   在中国思想史上,“中央、地方与社会关系”的视角,首先体现在关于政权合法性的建构之中,所谓“称天以制君”;其次,也体现在关于国家体制的争论之中,即封建与郡县之争。

  

   (一)“称天以制君”与“中央、地方与社会关系”的视角

  

   “称天以制君”是儒家的一种思想传统。这种思想传统以“天命观”为基础,设想以最高权威“天”为中介,建构君民关系,再扩展为中央、地方与社会之间的相互约束关系。

  

   在天命观中,君主被视为天之代理人,受命于天,管理人间事务,也受天之监督。同时,天命观又把民提到与天同等地位,视民心即“天心”,民意即“天意”。这样一来,在君与民之间,以“天”为中介,在理念上就有着相互约束关系。对于此种政治理念,古人已有理性的认识,并非完全出于对“天”的盲目崇拜。《孟子·万章上》讨论了天命观中一个重大问题:天子之有天下(政权),是来自天,还是来自民?孟子的观点是,既来自天,也来自民,所谓“天与之,民受之”。孟子首先否定了天子有直接指定后任天子之权,即“天子不能与天下与人”。万章遂问:“然则舜有天下也,孰与之?”孟子答:“天与之。……昔者尧荐舜于天而天受之,暴之于民而民受之,故曰:天不言,以行与事示之而已。”关于“天与之,人受之”之含意,朱熹释为“舜为天人所受”;萧公权进一步解释为,“虽由‘天与’,实赖‘人归’。若以今语释之,则孟子殆认人民为最后主权之所寄”。


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本文责编:陈冬冬
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