赵宏:规划许可诉讼中邻人保护的权利基础与审查构造

选择字号:   本文共阅读 426 次 更新时间:2022-07-25 09:28:12

进入专题: 相邻关系法   相邻权   规划许可   分配行政  

赵宏  

   摘要:  关于规划许可诉讼的既有学理讨论,已意识到邻人提起行政诉讼的权利基础并非私法相邻权,也觉察到实体审查中“合规即不侵权”的裁判思路与邻人保护的意旨相矛盾,却一直未形成公法上邻人保护的学理体系,无法为司法审查提供有效说理。支配规划许可诉讼的核心观念在于邻人公权利,其本质是第三人公权利在具体法领域中的呈现,反映的是在分配行政的格局下,行政机关如何在三边法律关系下识别第三人公权利,并为其配给公法保护的问题。邻人公权利针对的是国家,是邻人向行政机关请求以防御其不动产使用因他人的建筑行为而受到影响的实体权利。完整的邻人保护,不仅意味着应当允许邻人针对规划许可提起诉讼,也意味着法院审查不应仅限于对许可是否符合规划的客观审查,还应包含对邻人是否存在主观公权利以及该权利是否受损的证立。

   关键词:  相邻关系法;相邻权;规划许可;分配行政;区域维护请求权

  

   引言

  

   规划许可诉讼已成为我国行政诉讼中的常见类型,有关此类诉讼的学理讨论也渐次增多。这些讨论主要聚焦于两个问题:其一,如何确定此类诉讼的原告资格;其二,如何在规划许可的客观适法性审查和邻人权利保护之间进行权衡。若从现代行政诉讼的二阶审查构造来看,前一问题涉及诉的适法性,后一问题则涉及诉的理由具备性。

  

   司法实践中,诉请撤销规划许可的多为毗邻案涉建筑的邻人。由于现代行政对空间利用和环境保护的普遍介入,建筑物所有人想要实施建筑行为,必须获得行政机关的批准;而邻人若认为建筑行为影响其权益,同样无法忽略建筑许可。由此就形成了“行政机关—建筑物所有人—邻人”的三边法律关系。在这种三边法律关系下,行政机关本质上居于分配者的位置,其需对建筑物所有人和邻人的权利冲突予以权衡;邻人是否有权提起行政诉讼,又取决于是否存在针对行政机关的公法请求权。

  

   行政法上的邻人保护不仅涉及诉讼法意义上邻人原告资格的确认,也涉及实体法上如何证成邻人公权利的问题,该问题本质上可以归入分配行政下第三人公权利的证立和判定。相应地,如果承认邻人在私法相邻权之外,在实体法上同样有向行政机关主张的公法请求权,那么对规划许可诉讼的审查就不能仅限于审查许可本身是否客观适法,还应涵括该许可是否干预和侵害了邻人的公权利。将此观念应用于规划许可诉讼,同样会影响此类案件在实质审查阶段的判断。

  

   从诉的适法性再到理由具备性,规划许可诉讼对邻人权利的全程考虑,呈现的正是公法邻人保护的完整图像。完整的公法邻人保护既包含实体法上对邻人公权利的证成,也包含诉讼法上对邻人权利的保障;既包括在建筑规划阶段对邻人利益的抽象衡量,也包括在许可阶段对邻人权利的具体提取。学界此前的讨论或聚焦于规划程序的设置,或着眼于特定领域原告资格的确定,都较少从分配行政、公权理论,尤其是第三人公权利的视角下,对规划许可诉讼中的邻人保护进行整体考察。鉴于此,本文尝试梳理我国规划许可诉讼的既有裁判思路和学理观点,分析其可能存在的问题,在此基础上借由对德国法上邻人保护学理发展和实践演替的梳理,揭示分配行政下邻人公权利的基本定位,阐释行政法上邻人保护的体系构造,以期为我国规划许可诉讼的审查提供学理启发。

  

   一、规划许可诉讼的既有探讨和核心问题

  

   我国最高人民法院早在2000年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,就将相邻权人列为利害关系人,允许其对建筑许可等行为提起行政诉讼。[1]又因在相当长的一段时间内,我国行政诉讼所保护的权益类型主要依赖列举模式加以明确,相邻权被列入保护范围后,相邻权人可提起行政诉讼便成为一般性认知。但是,这种概括性允许却在学理和实践中引发纷争。这些争议首先在于如何证成和框定规划许可诉讼中相邻权人的原告资格,其次涉及如何处理符合规划的建筑许可与邻人权益保护之间的矛盾与张力。从后一争议中衍生出的问题还包括,完善建筑规划是否就能彻底化解邻人保护的难题。

  

   (一)相邻权人何以具备行政诉讼的原告资格

  

   在最初解释相邻权人普遍的行政诉讼原告资格时,最高人民法院只是简单指出,“因为民事主体的行为是行政机关批准、许可后实施的,这种批准许可行为对相邻权人的利益产生了实际影响,所以相邻权人可以对行政机关提起诉讼”。[2]这种认识本质上是“事实影响说”的反映。在事实影响说看来,只要系争行为对当事人权益产生了影响,或者在系争行为与当事人权益受损之间存在明确的因果关联,当事人就具备了行政诉讼的原告资格。但是,事实影响说的问题在于:首先,现代行政行为的效果无限扩散,诉诸事实影响已无法为法律所保护的权益划定范围;其次,利害关系人遭遇的“事实影响”可能来自于行政行为的作用,也可能来自于第三人,仅凭事实影响无法廓清行政诉讼与民事诉讼的边界。

  

   鉴于概括性授权存在上述问题,不少司法裁判都对概括性授权予以了限定。例如,安徽省高级人民法院在评点时军等诉合肥市规划局建设工程规划许可案时就曾指出:“随着城市高层建筑建设的发展,以日照等相邻权受到侵害为由对建设工程规划许可提起行政诉讼的案件增多,在司法实践中该类案件常有相邻小区业主多人集团诉讼,故应对相邻权人的范围予以界定,以防滥用诉权扩大起诉人范围。”[3]同样,不满于诉诸简单的事实影响,针对相邻权人提起行政诉讼的权利基础的理论探讨也渐次增多。在保护规范理论被引入我国行政审判之前,学界在该问题上的观点大体可分为两类。

  

   其一,私法上的相邻权。这种观点认为,规划许可“在客观上阻碍了邻人所在建筑物的采光、通风和日照,甚至进而侵犯了其财产权”,[4]因而邻人提起行政诉讼的权利基础在于私法相邻权。上述思考本质上认为私法相邻权可直接转换为邻人针对行政机关的公法请求权,其混淆了私权与公权的差异,也忽视了私法相邻权规定与建筑规划法律法规等公法规范的目的区别。

  

   其二,城市空间公平分享权。这一观点尝试从我国宪法第9条和第10条推导出个人基于资源平等原则所享有的对城市空间公平分配的“公平分享权”。[5]跳出私权转入公权,是意识到了用私权来阐释邻人公法保护权利基础的问题,但这种思路借鉴了社会权中的共享权概念,因而也有同样的问题。公平分享权只是以宪法平等权为基础,而从自然资源所有权或使用权中推导出的衍生性权利,其虽然提示行政机关在颁发许可时需平等考虑包括邻人在内的各方利益,却无法为三边建筑许可关系下邻人权益的具体界定提供基准。[6]

  

   上述两种观点的不足,在保护规范理论被引入我国行政审判后呈现得更加清晰。保护规范理论摒弃了传统的事实影响说,认为行政诉讼中利害关系人原告资格的有无,取决于其是否具有主观公权利,而主观公权利的存立,又取决于行政机关在作出系争行为时所依据的公法规范是否要求其保护和考虑利害关系人的利益。依此逻辑,私权主体的身份并不必然使邻人具有行政诉讼原告资格,私法相邻权也不能直接转换为公法请求权。这也恰恰能够解释,概括性授权无法清晰说明相邻权人何以有权提起行政诉讼而非仅能提起民事诉讼。依照保护规范理论,包括邻人在内的利害关系人提起行政诉讼的诉权基础,应在于主观公权利。证成相邻权人具备行政诉讼原告资格的关键,就在于说明其在私法相邻权之外同样存在公法请求权。

  

   (二)如何权衡“符合规划”与邻人权益保护

  

   在规划许可诉讼中,学理和裁判常聚焦的另一问题在于,如何在实体裁判中处理许可符合规划与邻人权益保护之间的矛盾与张力。该问题又从规划许可诉讼的诉的适法性阶段延伸至理由具备性阶段,即实质审查阶段。

  

   在诸多原告诉规划许可侵犯其相邻权的案件中,法院的裁判逻辑都是“许可符合规划即合法,从而就不侵权”。[7]又因为法院在作出“合规即不侵权”的裁判时,主要依据建筑管理上有关日照、通风、采光等技术标准,上述思路更被很多法院直接简化为“遵守技术标准或技术规范即合法”。[8]陈越峰指出,法院之所以得出“合规即不侵权”的结论,原因在于“相邻关系人的诉讼请求被转化为许可的合法性监督,技术标准成为空间利益的分配依据,决定了多元利益各方的权利义务”。因此,此类裁判思路其实并未关注相邻权人的权益保护,法院的审查结构“与相对人对规划许可提起诉讼的合法性审查结构没有任何差别”。[9]

  

   上述分析已触及规划许可诉讼的核心,即此类诉讼究竟是只需审查规划许可决定是否适法的客观诉讼,还是对邻人权益予以保护的主观诉讼。如果是前者,那么“合规即不侵权”的裁判思路就无问题。客观审查只关注系争行为是否合法,而并非对个人实体权利的保障。即使邻人在案件中认为自身权益受损,权利损害要件也只在诉的适法性审查阶段有意义,其确定的也只是邻人是否具有原告资格,而不会在理由具备性审查阶段被单独考虑。但是,这种只关注系争行为是否合法的客观审查模式,在现代行政诉讼中已暴露缺陷。它几乎无力回应三边或多边法律关系下当事人权利冲突的分配难题。只要系争行为合法,包括相对人、第三人在内的各方主体的权利就都辐射性地获得了保护,这样的判断在分配行政之下往往并不成立。与分配行政的背景相匹配,现代行政诉讼的标的早已不再只是确认系争行为是否合法,而同样包含对原告有无公法请求权的审查,即现代行政诉讼已从客观诉讼转至主观诉讼的轨道。在主观诉讼的轨道下重新审视规划许可诉讼会发现,如果此类诉讼的功能并不只是确保规划许可决定的合法,而同样包含对邻人权益的保护,那么建筑许可机关在作出许可时,除要符合规划外,还需考虑邻人是否有公法请求权。若邻人拥有主观公权利,建筑行政机关却未予考虑,同样会影响建筑许可的适法性。

  

   在理解了上述前提后,导致“合规即不侵权”这种裁判思路的症结也开始明晰:行政诉讼法概观地允许相邻权人都可提起行政诉讼,这就意味着邻人利益不仅在许可程序中应予保护,在诉讼中也应成为法院检视行政许可是否适法的理由,但法官在裁判中却倾向于客观化审查,即只要建筑许可符合规划,就会认为其未损害邻人利益。这里所缺失的,正是在实体审查阶段对邻人利益的考察,这也使公法上的邻人保护问题,在我国规划许可诉讼中常常被限缩为相邻权人的原告资格问题。

  

   (三)完善建筑规划能否彻底化解邻人保护难题

  

   同样受限于行政诉讼作为客观诉讼的基本定位,即使很多学者已意识到,此类诉讼的症结就在于将相邻权人的诉讼请求转化为许可的合法性监督,也再未聚焦讨论规划许可中邻人权利的实体法依据与界限,而是转而阐释“作为利益分配机制的城市规划和技术标准”,应在制定过程中尽可能地扩大和保障利害关系人参与,以此来确保规划或标准在确立时就已对邻人利益予以充分考虑。[10]

  

这种将诉讼中的邻人保护诉诸规划或标准制定程序的思路,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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