吴志成 李颖:中美全球治理战略比较

选择字号:   本文共阅读 229 次 更新时间:2022-06-14 10:55:52

进入专题: 全球治理战略     美国优先   共商共建共享     多边主义  

吴志成   李颖  

   内容提要:随着国际力量结构的深刻变化和世界百年大变局的加速演进,中美两国在全球治理中的分歧与冲突愈加明显,新冠肺炎疫情的持续蔓延彰显中美全球治理战略的差异。二战结束以来,尽管美国外交战略及其实施在不同政府时期有所区别,但总体上始终服从其全球霸权治理战略的需要。中国参与全球治理的历程曲折,战略政策与时俱进,逐渐形成共商共建共享的全球治理战略。中美两国全球治理战略的差异具体体现在治理价值、治理主体间关系、治理领域、治理方式、如何处理国家治理与全球治理关系等方面,产生这些差异的原因主要涉及两国文化背景、历史传统、现实目标和国家实力等因素。在当今大国竞争加剧背景下,中美两国的这些战略差异对全球治理合作和全球治理体系改革产生重要影响,加剧全球治理的碎片化和领导权竞争。比较分析两国全球治理战略,有助于增进相互理解,避免对抗冲突,妥善管控分歧,促进双边关系的健康稳定发展。

  

   关 键 词:全球治理战略  美国优先  “美国例外论”  共商共建共享  多边主义

  

  

   新冠疫情全球蔓延与世界百年大变局的叠加强化了全球治理的不确定性,凸显全球治理体系变革的迫切性。中美两国都是具有重大全球影响力的世界大国,在全球治理中发挥着重要作用。长期以来,中美两国在全球治理中既有合作和共识,也有竞争与分歧,特别是特朗普政府以来两国之间的竞争与博弈更加明显。这种变化反映出两国全球治理战略的差异日益扩大。新冠肺炎疫情暴发后,尽管中国力促国际社会同舟共济、合作抗疫,但是中美两国对疫情的认识和应对出现严重分歧,美国试图利用新冠疫情强化对中国的战略遏制和打压。比较分析两国的全球治理战略,对于缓解当前大国战略博弈,加强全球治理合作,推动中美关系健康稳定发展都具有重要意义。

  

   一、中美全球治理战略的差异

  

   全球治理战略是国家参与全球治理的顶层设计和宏观规划,涉及有关全球治理的基本立场、态度和主张,包括全球治理目标、原则、议题、方式等相关要素。考察中国和美国的全球治理战略,可以发现两国在全球治理价值、治理主体间关系、治理领域主张、参与治理方式、处理国家治理与全球治理关系等方面存在重大差异。

  

   (一)参与全球治理的价值观和目的不同。当今世界已经成为一个“你中有我,我中有你”的利益共同体、责任共同体和命运共同体,中国在参与全球治理过程中始终坚持以合作为导向,扩大各国利益的共同点和交汇点,推动共建人类命运共同体。党的十八大强调“合作共赢,就是倡导人类命运共同体意识,在追求本国利益的同时兼顾他国合理关切,在谋求本国发展中促进各国共同发展,建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系,同舟共济,权责共担,增加人类共同利益。”①党的十九大提出“中国秉持共商共建共享的全球治理观,……继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量”,②始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者、公共产品的提供者。具体来说,“共商就是以开放为导向,坚持理念、政策、机制开放,充分听取社会各界建议和诉求,鼓励各方积极参与和融入,不搞排他性安排,防止治理机制封闭化和规则碎片化;共建就是以合作为动力,各国在全球治理体制机制的调整改革中加强沟通和协调,照顾彼此利益关切;共享就是提倡所有人参与,所有人受益,不搞一家独大或者赢者通吃,而是寻求利益共享,实现共赢目标。”③

  

  

  

   美国参与全球治理始终追求本国利益最大化,确保美国的全球主导地位。冷战后,美国历届政府基于实用主义立场看待全球性问题,根据国家利益选择参与全球治理的领域。美国实施利益导向型的全球治理战略,始终将维护自身的国家主导权与优越的国际地位置于其他一切事务之上。④随着美国霸权的相对衰落,其全球治理战略更加追求自身利益最大化。特朗普政府的“美国优先”理念将本国利益置于首要位置,尤其是经济利益优先,追求狭隘的物质收益,以实力为基础,将霸权的制裁能力作为重要的治理工具。即使是美国盟友,特朗普政府也对其采取相应措施。为了解决长期贸易失衡问题,特朗普政府对欧盟、墨西哥、加拿大、日本等盟友发动贸易战。拜登政府参与全球治理同样以国家利益为导向。无论是重返《巴黎协定》,重新支持联合国等国际组织,还是致力于恢复美国在气候治理、卫生健康等领域的领导地位,拜登政府采取的措施都是为了维护和扩展美国利益。拜登政府出台的《临时国家安全战略方针》指出,“由于联合国和其他国际组织对促进我们的利益仍然至关重要,我们将作为全面参与者重新参与,并努力和按时履行我们的财政义务。”⑤甚至在美国不断强化对华战略竞争并逐渐向全球治理领域扩展的情况下,拜登政府依然强调“只要符合国家利益,即使是战略竞争也不应该妨碍与中国的合作”。⑥

  

   (二)对不同治理主体间关系的认知不同。中国始终主张国家是全球治理最重要的行为体,强调各国主权平等,倡导国际关系民主化,反对“一国独霸”或“几方共治”,认为“世界命运应该由各国共同掌握,国际规则应该由各国共同书写,全球事务应该由各国共同治理,发展成果应该由各国共同分享。”⑦中国支持以联合国为代表的政府间国际组织在全球治理中发挥多边效用,强调“联合国是合作处理国际事务的核心机制。各方应该坚定维护联合国权威和地位,恪守联合国宪章宗旨和原则,维护以国际法为基础的国际秩序”。⑧自1971年恢复在联合国合法席位以来,中国加入了几乎所有普遍性政府间国际组织,签署了600多项国际公约,忠实履行国际义务,切实兑现国际承诺。⑨

  

   美国也重视国家在全球治理中的主体作用,但是更多强调本国的主导作用,追求自身在国际制度中的优势地位。从实践看,美国全球治理战略的核心目的是维持其在国际体系中的主导地位,巩固和扩充其霸权基础。⑩由于美西方大国主导创建了世界银行、国际货币基金组织等全球经济治理机构,掌握其最大份额和投票权,美国与发展中国家成为一种治理者与被治理对象的不平等关系,在对外援助中也往往附加自由化、市场开放等经济条件和民主、人权等政治条件。冷战结束后,美国为了塑造符合其霸权利益的国际秩序,鼓吹“人权高于主权”,干涉别国内政,对国际组织采取实用主义、机会主义态度。从20世纪20年代不参加国际联盟到特朗普政府退出联合国教科文组织、联合国人权理事会等,美国退群毁约的例子比比皆是。基于“小政府、大社会”的自由政治传统,美国将非政府组织活动作为自身制度优势,重视其在对外政策实施中与美国政府的配合。此外,美国的跨国公司遍布世界,也在全球治理中发挥着重要作用。

  

   (三)具体治理领域的主张不同。中国首先从经济领域开始参与全球治理进程,随后逐渐扩展到非传统安全及网络和太空等新兴领域。美国作为全球治理的领导者,参与了几乎所有经济与安全领域的治理,近年来尤其积极参与网络、太空等具有战略意义的新兴治理领域。两国在应对2008年国际金融危机和反恐、应对气候变化等非传统安全治理领域都进行过有效合作。拜登政府明确表示将寻求在气候变化、全球卫生安全、军控、防扩散等问题领域与中国开展合作。但是,两国的治理主张则存在重大差异。

  

   在经济治理领域,中国强调,“要建设开放型世界经济,坚定维护多边贸易体制,不搞歧视性、排他性标准、规则、体系,不搞割裂贸易、投资、技术的高墙壁垒。”(11)要巩固二十国集团作为全球经济治理主要平台的地位,维护以世界贸易组织为基石的多边贸易体制,引领经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展,提升发展中国家的代表性和发言权,完善经济全球化的治理架构。而美国希望通过多种途径,以“公平”替代“自由”,不惜依据本国法律,采取极端贸易保护措施,重塑美国在全球多边贸易体系的霸权地位,践行“美国优先”的单边主义政策。(12)

  

   在传统安全领域,中国强调通过协商对话解决分歧,通过战略沟通增进政治互信。美国则恃强凌弱,频频使用武力解决问题。在应对气候变化方面,中国强调“共同但有区别的责任原则是全球气候治理的基石”(13),发达国家应该承担更多全球治理责任,帮助发展中国家提高应对气候变化的能力和韧性,为发展中国家提供资金、技术、能力建设等支持,避免设置绿色贸易壁垒。美国应对气候变化的政策和行动随着政府轮替不断变化。特朗普政府明确放弃参与全球气候治理,拒绝履行向发展中国家提供资金和技术支持的承诺,拜登政府重返全球气候治理,要求新兴发展中国家承担更多减排义务。在应对新冠肺炎疫情方面,中国主张国际社会命运与共、团结抗疫,摒弃“疫苗民族主义”,增强发展中国家疫苗的可及性和可负担性,携手共建人类卫生健康共同体。美国却大搞疫情政治化,借病毒溯源抹黑打压中国,在疫苗分配上坚持“美国优先”,限制疫苗原材料出口,丧失国际责任。

  

   在太空治理方面,中国坚持在平等互利、和平利用、包容发展的基础上,深入开展外空领域国际交流合作。(14)为此,中国利用多边平台与其他国家合作推动太空军控。中国与俄罗斯提出“防止在太空放置武器、对太空物体使用或威胁使用武力条约”草案,支持“不首先在太空部署武器”倡议。美国则致力于确立美国在太空商业、科技和军事的领导地位,对多边框架下的太空军控持不合作态度。特朗普政府的《国家太空战略》提出建立更具弹性的太空架构,强化太空威慑与作战能力,增强太空基础能力、结构和流程,培育有利美国的国内和国际环境。(15)“太空政策指令-3”强调制定美国主导的最低安全标准和最佳实践,最大限度协调太空交通,并利用它们指导和帮助国际社会形成实践和标准的共识。(16)《阿尔忒弥斯协议》试图制定以美国为中心探索月球的新标准,为美国公司开采和利用月球资源提供合法性,并谋求对中国、俄罗斯的战略竞争优势。(17)

  

   在网络空间领域,中国主张尊重网络主权,维护网络安全,共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间,建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。(18)中国提出构建网络空间命运共同体,强调按照多边主义原则构建互联网治理体系,促进公平正义。但是,美国坚持“多利益相关方”原则,并以此排除其他主权国家介入,意图继续在事实上维系对关键资源的单独掌控。(19)特朗普政府出台的《美国国家网络战略》强调保护和推动网络自由与多利益相关方模式,确保该模式战胜以国家为中心的框架。(20)

  

(四)参与全球治理的方式不同。多边主义是全球治理的正确路径。多边主义与全球治理的共性表现为价值目标的多赢性、行为主体的多层性、问题领域的多样性和路径方式的多元性。(21)中国主张,“应该秉持共商共建共享原则,坚持真正的多边主义,推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展”。(22)“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办,世界前途命运由各国共同掌握”。(23)在全球治理实践中,中国始终坚定支持和积极践行多边主义,最大程度增强合作机制、理念、政策的开放性和包容性。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 现代国际关系,2021(10):1-9

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