杨华:基层干部“忙闲不均”:生成逻辑及破解之道

——基于中部省份L镇的调查
选择字号:   本文共阅读 122 次 更新时间:2022-06-02 00:56:15

进入专题: 基层干部   职业倦息   人事激励   治理现代化  

杨华  

  

   摘要:调查发现当前部分乡镇既存在缺编要编现象、一些工作人员满负荷运转,又有些工作人员没有被充分调动起来,“忙闲不均”问题较为严重。该问题给乡村治理和乡镇治理带来了消极后果,造成不公平的职业生态和负面的示范效应,浪费乡镇人力资源,也使基层群众工作做不细、基层治理脱离群众。“忙闲不均"问题与干部身份差异、职业倦息、避责卸责等有关,但内源于当前部分乡镇治理的机制不匹配乡镇一线工作的特性,包括多常规工作特性、落实工作特性和群众工作特性。要改变乡镇“忙闲不均”的状况,就需要构建与多常规工作相匹配的常规工作体系,创新与落实工作特性、群众工作特性相契合的一线治理机制。

   关键词:职业倦息;人事激励;治理现代化;中心工作

  

   一、问题提出

   乡镇科层制及专业分工相对不发达,作为“块块”的属地特性较重,乡镇工作有着“分工不分家”的特点。对工作人员进行混编混岗使用,“下去一笼统,上来再分工”是常态化工作机制。乡镇是我国政权体系的末梢,有着权力小、资源少、事情多、责任大的特点,工作人员是乡镇最主要的资源。因此,乡镇工作状况好坏很大程度上取决于对工作人员的充分动员和合理配置与否。

   在中西部乡镇调查了解到,乡镇领导为了应对上级越来越多的工作任务,以及创造亮点工作增添政绩,通过规章制度、基层党建等加强了对乡镇及村干部的动员力度。调查也发现,部分乡镇仍存在干部“忙闲不均”的现象,给乡村治理和乡镇管理带来了消极后果。“忙闲不均”体现的是干部的工作状态,从承担工作数量来讲,有的人承担得较多,有的人承担得少;从工作态度上来讲,有的人积极性高,有的人消极应付①。

   基层干部的“忙闲不均“现象,既是老问题也有新情况。对该现象及问题的理解最典型的是“身份差异”视角的分析。公务员、事业编、编外用工在基层已经形成了相对稳定的人事结构,三者因为身份差异而表现出不同的工作状态。公务员因为政治地位高,有较强的政治责任感和身份意识,在工作上较事业编、编外用工表现出更大的责任心和主体性①。事业编在基层所做的工作与公务员几乎无异,但在政治、经济等待遇上与公务员相比有一定差别,特别是晋升流动的空间较小,对“同工不同酬”②的负面体验较多、意见较大,工作态度上没有公务员积极。编外用工则因为“市场雇员"③身份,既没有事业编的意见那么大,也没有公务员积极,处于有活就干、推着会走、不积极也不消极的状态。对于这三种身份工作人员积极性的调动普遍给出的措施是“同工同酬”④。

   “职业倦怠”也被认为是乡镇“忙闲不均”问题的重要根源,它是指工作人员在工作中受到来自社会、组织、个体诸多复杂因素影响而产生的身心疲惫、工作投入度降低、工作成就减少等负面反应⑤。一项对2719名基层干部的调查发现,具有轻度到中度以上心理障碍的基层干部占50%以上⑥。另一项研究表明,干部职业倦怠程度与其在行政体系中的位阶成反比,越是上级机关工作人员其倦怠程度越轻,而最基层的乡镇公务员职业倦怠程度最高⑦。乡镇工作人员职业倦怠主要表现为工作情绪压抑、工作积极性减弱、工作获得感不足,结果会导致工作缺乏担当易庸政怠政、工作效率低有本领恐慌以及工作缺乏动力导致作风涣散⑧。陷人职业倦怠的乡镇干部缺乏“创业"动力有的连基本“干事”也不在状态,常规性工作难以有效推进,创造性工作举步维艰,导致“为官不为”不仅影响乡镇党委政府在群众中的形象,也削弱乡镇党委政府的凝聚力和战斗力。

   “避责卸责”是分析基层干部“忙闲不均”的一个崭新视角⑨。随着国家不断增多的资源下乡、任务下乡,上级一方面要推动乡镇将这些工作任务落实,另一方面又需要保证资源下乡过程中不出问题少出问题,就要加强对乡镇工作的督导检查0。纪监委、巡察办、县委督查局、县政府督查办以及各部门的督导组、检查组、调研组、情况了解组、考核组、评比组、暗访组等纷纷下到乡村督导检查工作。与督导检查体系构建并行的基层问责制度也不断建立和强化。这样一来,乡镇干部既要对接上面各种各样的督导检查工作,又要在工作中谨小慎微以求不被问责,在一些乡镇干部中出现了“从邀功到避责”①“从揽政到懒政“从共谋到卸责”的行为转变。

   “避责卸责”是分析基层干部“忙闲不均”的一个崭新视角⑨。随着国家不断增多的资源下乡、任务下乡,上级一方面要推动乡镇将这些工作任务落实,另一方面又需要保证资源下乡过程中不出问题少出问题,就要加强对乡镇工作的督导检查0。纪监委、巡察办、县委督查局、县政府督查办以及各部门的督导组、检查组、调研组、情况了解组、考核组、评比组、暗访组等纷纷下到乡村督导检查工作。与督导检查体系构建并行的基层问责制度也不断建立和强化。这样一来,乡镇干部既要对接上面各种各样的督导检查工作,又要在工作中谨小慎微以求不被问责,在一些乡镇干部中出现了“从邀功到避责”①“从揽政到懒政“从共谋到卸责”的行为转变。

   上述“身份差异”视角讲的是激励问题,是激励不到位使得不同身份的干部存在“忙闲不均”,要根据不同身份干部的不同特点和需求给予针对性激励。比如,对公务员要畅通晋升流动激励,对事业编要强化经济激励和政治地位激励,对编外用工则要给予经济激励和稳定性激励。“职业倦怠”视角讲的是职业生态的问题,如果一个单位多数工作人员都出现职业倦怠,说明该单位的职业生态进而政治生态出现了问题,需要进行系统性改革。党的十八大以来全面从严治党强势推进,重塑了基层政治生态、单位职业生态,对职业倦怠、“忙闲不均”有较大改善作用。“避责卸责”主要是讨论基层干部在县乡关系从共同利益到责任分担的转变中干部个体的行为选择,一部分乡镇干部选择“躺平”不被问责而不是积极作为。健全容错纠错机制、改善县乡关系是治理避责卸责行为和忙闲不均问题的重要举措。

   “忙闲不均”问题,本质上是机制没有理顺的问题。机制理顺了,就可以实现机制与治理事务、工作人员与治理事务的精准对接,达到人与岗位、人与事务、人与人的有机匹配。各安其位、各尽其能,也就不存在“忙闲不均"问题。本文素材来自对中西部多个省份十数个乡镇的调查,而H省L镇则是主要的分析对象。L镇是典型中西部农业型乡镇,该镇主要领导积极有为,团结带领干部群众将一个班子不团结、软弱涣散的乡镇,改造成全县乡镇综合考核连续三年排名前三、两次第一的明星乡镇。即便在该乡镇,“忙闲不均”依然存在,其他普通乡镇则更甚。

   二、“忙闲不均"的主要表现

   L镇工作人员共86人,其中班子成员12人、普通干部74人。我们在该镇进行了为期50余天的调查,访谈了包括班子成员在内的所有工作人员以及20余个行政村的支部书记,对每个乡镇非班子成员干部的“忙闲”情况进行了精准画像(详见表1)。

   包括班子成员在内,L镇“忙的”即积极分子有46人,占比53.49%,“闲的"即不积极的人有40人,占比46.51%。除开班子成员,L镇积极的工作人员占比是45.95%,不积极的占比是54.05%,不积极的高出积极的8.1个百分比。从调查来看,L镇干部“忙闲不均”主要表现为以下几个方面。

   (一) 班子成员最忙

   该镇在任班子成员11名,另1名班子成员因受过处分,没有安排正式职务,但参加班子会议并分管工作。乡镇党委书记对乡镇负主体责任,负责统筹安排乡镇工作,镇长负责分解分配工作和调度资源完成工作。书记镇长还要负责对接县委常委参加的会议和各种监督检查。书记镇长是乡镇最忙的人,基本上全年无休。调查期间,书记数次上午在省会城市开完会,中午就驱车百余公里赶回乡镇,下午给班子成员开会部署工作。

   书记镇长以外的班子成员不仅是条线工作的分管领导,还是村片区的包片领导。每个班子成员都负责数个至十数个不等的条线部门的工作,要对这些工作负责。哪项工作出了问题,首当其冲问责的是分管领导。各站办所积极主动干活的人相对不多,分管领导可能叫不动所分管的站办所的人,因而许多工作不是由分管领导分配、安排站办所的人去干,而是分管领导直接到村里去安排调度工作。

   书记镇长以外的班子成员不仅是条线工作的分管领导,还是村片区的包片领导。每个班子成员都负责数个至十数个不等的条线部门的工作,要对这些工作负责。哪项工作出了问题,首当其冲问责的是分管领导。各站办所积极主动干活的人相对不多,分管领导可能叫不动所分管的站办所的人,因而许多工作不是由分管领导分配、安排站办所的人去干,而是分管领导直接到村里去安排调度工作。

   书记镇长以外的班子成员都是包两到三个村的包片领导,对所包片区进行全方位负责,片区行政村出的问题都由包片领导和村支部书记负主要责任。包片领导的主要职责是负责乡镇工作在片区的落实,某项工作片区行政村在全镇落后了,乡镇党委书记首先找的是包片领导,包片领导需要对村支部书记、包村干部、条线工作分管领导进行调度。L镇的分管领导周一到周五白天晚上无休周末加班是常态。

   班子成员之所以最忙,原因有四:一是党委书记要统筹全局、协调各方,镇长负责全面工作,班子成员都有分管和包片任务,每个人的工作本身就很多;二是班子成员政治觉悟较普通干部高,他们会主动将分内事情和乡镇安排下来的活干好;三是班子成员都还有较强的政治预期,包括提拔重用、安排进城、职级晋升等,需要在工作上做出政绩和积极表现:四是一些普通干部叫不动、叫动了不干活,班子成员只能亲力亲为、不得不忙。

   (二) 年轻公务员最为积极

   L镇35岁以下年轻公务员有13人,积极的有10人,占比76.92%。积极表现在五个方面。

   一是能够将多岗位工作干好。如果给一般工作人员干分内的活打60分,那他们的工作可以打90多分,工作责任心较强。将岗位工作干好是工作人员的基本职责,积极的年轻公务员一般都会承担多项岗位工作,对接四五个分管领导和数个县级部门。L镇有四五个年轻公务员还经常参加班子会议,要在班子会上介绍手头的工作。他们会积极主动地将岗位工作干好,创新创造工作方式方法,积极总结工作经验教训。

   二是积极承担书记镇长、分管领导交办的临时性事务。领导交办的事情多且杂、不定时,完成起来需要花费较多的时间、精力和脑力,加班加点加急的多。这些事情包括撰写工作总结、汇报材料等;也包括乡镇改革、创新、制造亮点的工作,要做好事前调研、可行性分析、方案设计、向上汇报材料,许多亮点工作需要交给积极有能力的年轻公务员“盯着”;还包括其他岗位工作人员干不好但很重要的工作,领导将这些工作交办给干活靠谱、值得信赖的年轻公务员去办;乡镇许多迎检、突击性中心工作,主要干活的都是年轻公务员。一些年轻公务员虽然没有担任中层职务,但是干的是中层的活,在领导心目中是当中层干部乃至副职来使用的。

   二是积极承担书记镇长、分管领导交办的临时性事务。领导交办的事情多且杂、不定时,完成起来需要花费较多的时间、精力和脑力,加班加点加急的多。这些事情包括撰写工作总结、汇报材料等;也包括乡镇改革、创新、制造亮点的工作,要做好事前调研、可行性分析、方案设计、向上汇报材料,许多亮点工作需要交给积极有能力的年轻公务员“盯着”;还包括其他岗位工作人员干不好但很重要的工作,领导将这些工作交办给干活靠谱、值得信赖的年轻公务员去办;乡镇许多迎检、突击性中心工作,主要干活的都是年轻公务员。一些年轻公务员虽然没有担任中层职务,但是干的是中层的活,在领导心目中是当中层干部乃至副职来使用的。

三是下村干活积极主动,(点击此处阅读下一页)

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