宋菲 郝书翠:区域协同立法的深度审视与探讨

选择字号:   本文共阅读 868 次 更新时间:2022-08-11 09:32

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宋菲   郝书翠  

〔摘要〕在区域一体化发展过程中,如何基于已有立法体制定位区域协同立法意义重大。区域协同立法作为一种新立法形态,有效践行国家区域协调发展战略,其本质是区域发展政策推动的立法活动,包括“内部协同”和“外部协同”两方面。当下区域协同立法主要存在立法主体不清、立法实践混乱以及缺乏精细化实施机制等问题,解决难题的最有效策略是从人大、政府与市场三方主体间的关系出发,探索协同方式并构建保障机制。基本思路是,处理人大与政府关系时坚持人大主导立法,处理中央与地方关系时探索示范区委托立法,处理政府与市场关系时重视市场导向作用。具体操作中,一方面要从利益平衡出发,确立协同立法的利益导向原则;另一方面要立足立法准备、正式立法和立法完善过程,构建信息共享、利益补偿、法规清理及司法助推等保障实施机制。


〔关键词〕区域一体化,治理现代化,区域协同立法,立法机制


〔基金项目〕山东省哲学社会科学项目“智慧社会司法治理的挑战及其应对”(21DFXJ01),负责人宋菲。


〔作者简介〕宋 菲(1987-),女,山东菏泽人,聊城大学法学院讲师、法学博士,主要研究方向为法学理论。


郝书翠(1975-),女,山东济宁人,山东大学马克思主义学院教授、博士生导师、法学博士后,主要研究方向为马克思主义法学、马克思主义哲学。


区域协调是我国经济社会发展的重要途径。随着《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》和党的十九大报告新要求的出台,以及京津冀协调发展、长三角一体化和粤港澳大湾区建设相继上升为国家战略,区域一体化日益成为重大经济社会发展战略。具体到法律层面,一个重要问题就是区域间各主体协同立法,通过立法规划一体化发展蓝图,为区域协调发展提供重要法治保障。区域协同立法并非不同立法主体之间的简单协作,受制于我国的独特立法体制和复杂立法程序,区域协同立法不同于区域间司法和执法协同,从一开始就面临诸多挑战:该行为的实质是一种政治活动还是法律活动?现有立法体制是否留有协同立法的制度空间?怎样处理协同立法与政府协议或政府契约间的关系?应该在哪些方面进行立法协同?解决这些问题,首先要结合区域协同立法经验、各区域一体化发展任务及现实立法情形,对区域协同立法作出清晰定位;其次还必须整合立法资源进行顶层设计和制度安排,确立符合我国国情和发展要求的协同立法路径。


一、区域协同立法的基本定位


区域协同立法研究首先要解决的就是其定位问题。目前对区域协同立法的把握主要局限于《立法法》等立法层面,忽视了从社会治理角度进行宏观认知。区域协同立法作为区域社会治理的重大实践,其目标在于实现区域治理的现代化和法治化。为此,治理体系现代化和区域治理法治化就必然构成我们分析区域协同立法内涵与外延的重要依据。


(一)内涵:区域协同立法的本质是政策推动的立法活动


界定区域协同立法的首要难题在于其定性。从几十年的区域发展历程及党的十九大以来有关协调区域关系的政策依据看,化解区域纠纷及实现共谋发展的理论探索主要有软法之治、行政立法、全国人大及常委会立法及地方协调立法等多种形态,不同区域间的协作立法并非唯一类型甚至不是主要类型〔1〕;体现在实践操作层面,区域行政协议、区域性组织、区域行政规划和区域行政指导等一直以来都是经济一体化过程中的重要法律回应形式,各地方人大及其常委会对此通常秉持保守态度。也正因此,有关区域协同立法必要性与可行性的质疑就从未中断。


对此质疑,我们可从以下两方面进行化解。首先,从区域治理角度看,区域协同立法的最终目的是要解决利益问题,避免因缺乏制度性规范导致的公共资源“公地悲剧”。当对相关利益进行平衡和取舍时,在法治健全国家,该利益问题最终必然转化为法律问题〔2〕。其次,必须诉诸立法回应区域协调发展的另一原因来自法律对政策的规制。当下各区域发展均秉持“经济发展”优先理念,注重效率和灵活性。区域协同立法作为一种立法活动,注重公平和规范性。尽管从最终结果看,区域协同立法的目的也是为了促进区域经济社会的发展,但是从短期看,这种“集体式”的立法活动通常是最不情愿的选择。实践中,区域间竞争通常体现在产业结构的同构。基于利益驱动,为了保障本行政区域发展,商业“竞争”就极易从企业间的“显性”能力较量转为政府间的“隐性”政策比拼。从这一角度,区域协同立法就可看作是针对区域行政职能发挥的限制,通过立法进行的区域内不同主体间利益的表达、协调以及整合,是对区域发展的法治化提升。


区域协同立法的本质仍是一种立法活动,其实施的内在依据是区域整体的协调发展和利益最大化。但是受制于我国当下立法体制,该活动的“法律性”并不纯粹,而是带有明显的地方和政策烙印。具体体现在:其一,在动力来源上,区域协同立法主要依靠政策推进。从当下已有实践看,京津冀、长三角等区域所取得的一些较为成熟的经验,基本上局限于政府领域。践行协同立法本非难事,但是在立法主体缺乏体制性赋权时,最现实的选择仍是诉诸灵活的政策或者依靠行政先试。其二,现实中,即使为各主体协同制定了立法规范,也往往是各地政策在法律层面的另一种博弈。可见,区域协同立法不是一个纯粹的立法技术问题,也不是政策的法律化问题,而是在超越局部利益的发展原则指引下,区域经济社会发展立法规划的呈现和落实问题。


(二)外延:区域协同立法包括“内部协同”和“外部协同”两方面


从协同立法与政府协议的对比看,协同立法是地方立法的高级形态,着重关注不同区域主体就相关事项的法律应对。通过协调立法活动及其效果,满足区域经济社会一体化发展的需求。结合该过程所涉及的不同主体,区域协同立法首先表现为一种“外部协同”。体现在内容上,这种“外部协同”不仅包括立法信息的交流共享,也包括各方为避免立法冲突而进行的法律制定、法律修改和法规清理,并涉及协作理念和协作方式两方面。与“外部协同”相对应,区域协同立法还存在另一种形式——“内部协同”,即针对某一区域发展事项,已经具有相应的法规或规章予以参考,但为了提升协调发展的质量和区域治理现代化实效,各方主体又借助地方立法,对相应法规或规章的实施加以协调。此时,地方立法只是提供了协调的平台,而非被协调的对象,如2010年辽宁省人大常委会制定的《辽宁沿海经济带发展促进条例》,就是在原有法规的基础上,对涉及区域协作发展问题的进一步细化。对于“外部协同”和“内部协同”,也有学者归纳为“关于立法的协调”和“根据立法的协调”,且未细分人大立法和政府立法,而是统称为立法协调〔3〕。从区域一体化发展看,协同立法的最终目的并非仅是制定一系列具体的规范性文件,而是通过协调不同主体间关系的立法活动,尽可能消除阻碍区域间发展的冲突规范,营造区域发展的良好法治环境,进而构建地方法治竞争新格局〔4〕。在此意义上,区域协同立法就应以“外部协同”为主,辅之以相应的“内部协同”,且两者之间还存在共生共长的密切关联。


综上可知,区域协同立法是以区域公共政策和行政协议为前提,针对建立在行政区划基础上的经济发展模式,以及区域重点发展领域的立法缺失或立法冲突,通过创新法律体制机制提供具有纵向稳定的统一规范标准,实现营商环境的法治化〔5〕。其目标指向是打破地方保护主义下的行政区划经济,借助法治方式清除改革的“绊马索”,为实现生产要素在更大范围内的优化配置提供法律依据,促进区域经济社会良性发展,是地方立法协调的“升级版”。实践证明行之有效的,及时上升为法律;地方实践条件还不成熟、需要先行先试的,按照法定程序作出授权;对不适应改革要求的地方法律法规,及时修改和废止〔6〕。


二、区域协同立法的实践样态与面临的现实难题


近年来,虽然我国诸多区域在推进经济一体化中都开展了地方立法协调的尝试,但客观地说,目前我国的区域协同立法活动仍处于探索阶段。在单一制国家结构和一元立法体制下,区域协同立法作为立法新探索具有先天局限性,多地已开展的实践仍面临现实难题。


(一)区域协同立法的主要实践样态


从全球区域发展实践看,有权主体之间借助立法协调化解共同的矛盾已成为一种通识。如美国通过国会统一立法和州际契约两种立法模式,为区域协调发展提供可资借鉴的法律标准;欧盟在一体化问题上,建立欧盟委员会,通过协同立法尊重各个国家的差异并保护地区多样性,对此区域进行协同公共治理等。这些国外实践虽然对推进我国区域协同立法具有启示意义,但因为国情不同,并不能直接予以借鉴。


我国当前区域协同立法主要在东北三省、京津冀、长三角及粤港澳大湾区先后展开,且分别形成不同的模式与经验。首先,2006年黑吉辽三省围绕经济、社会、公开事件等事项签订《东北三省政府立法协作框架协议》,通过协议形式初步确立政府间协同立法的紧密型、半紧密型和分散型三种模式。这三种模式也成为之后各区域开展立法协调的重要参考。其次,在京津冀,以2014年京津冀三地人大先后出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人大立法项目协同实施细则》等协同立法规范性文件为标志〔7〕,跨区域规划打破了各自为政的行政模式,并通过成立领导小组和联席会议、立法规划协同及政府间协议等形式加强协作,建立众多协商机制、构建三省市沟通平台。再次,在长三角,协同立法被视为政策导向和立法决策统一衔接的法治思维方式〔8〕,在一种松散型的立法模式下,探索多元立法主体间的协商及利益损害方的补偿方式。其中最典型的就是江浙沪皖三省一市2014年集中就有关大气污染防治的立法协作,形成“协商互补型”协同立法模式。之后,三省一市人大常委会又于2019年7月签署《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》,以及于2020年9月24日、25日分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》〔9〕。最后,为践行中共中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求,大湾区开展了“多中心、准一体化”的协同立法实践〔10〕。该协同立法由于涉及不同法域,协同方式更具有灵活自主性。如自2008年国务院批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要2008-2020》,对珠三角城市群一体化作出政策指导以来,广东省人大以地方立法形式通过了《广东省实施珠三角改革发展规划纲要保障条例》,建立与珠三角合作相关的法制、争议处理、信息共享机制,同时还就冲突法规进行修改。


(二)区域协同立法面临的现实难题


现有协同立法实践可归纳为如下不同类型:一是在顶层立法理念指引下,共同起草制定统一法律规范。该路径侧重由中央进行立法以满足全国的需要,突出全国人大和国务院的职能,强调立法程序的功能〔11〕。二是以区域内某省甚至某地域立法为主导,使用示范方法进行立法内容协调。该路径秉持回应型的立法进路〔12〕73-74,强调地方供给,突出地方政府间的府际合作。三是以区域为基础,各个立法主体依据共同确定之“标准”进行立法协商。该路径主张,协同立法必须采取一种松散模式并在适用中灵活操作。三种路径因其面对的情形不同各有合理性,但在现实操作中,都面临如下共同难题:


第一,立法主体界定不清且争议不断。有关区域立法主体,当前主要存在三种观点:一是地方人大及其常委会;二是地方人大及其常委会和地方人民政府;三是所成立的专门机构,如“京津冀区域立法委员会”。根据我国宪法、组织法对立法权限及立法体制的规定,人大及其常委会应是行使国家及地方立法的唯一主体,但是从东北三省、京津冀、长三角等已开展地方立法协调的具体实践来看,受政府推动立法影响,区域间的立法协调一直采用的是行政主导的松散型模式,政府合作协议及“红头文件”代替立法的现象极为普遍。以长三角地区为例,虽然自2009年人大主任座谈会以来,相关主体一直通过举办定期座谈会与不定期座谈会形式进行立法交流与协作,但也经常中断且落实程序有待加强。


第二,已有的协同立法实践无法提供直接借鉴依据。一方面,不仅我国立法体制未提供区域协同立法的制度空间,缺乏解决区域内及跨行政主体间所出现问题的法律,而且中央和地方立法也对这些问题鲜有涉及;另一方面,随着区域一体化不断深入,有关区域协同立法的探索虽有很多,但都缺乏直接适用性。在所有区域中,东北三省最早开展区域协同立法探索,但该探索也只提供了一种方向指引;在京津冀,不仅至今仍未有正式协作立法先例,而且受北京的首都地位和城市“虹吸效应”的影响,该协同立法一开始就因以化解首都压力为目标,使得不同主体处于实质上的不平等地位,从而缺乏推广的说服力;在长三角,虽然《大气污染防治条例》及其《实施细则》在区域协同立法问题上迈出重要一步,但过强的政策推动色彩也注定了这种协作内在动力不足。


第三,缺乏精细化的保障实施机制。落实各主体协同立法成果最直接的手段就是形成精细化且具有可操作性的实施机制。从当前来看,各主体间协调仍存在典型的规划粗放、形式单一及程序缺失问题,这必然使得各地方协同立法产生形式协作、实质割裂的现象。虽然京津冀、长三角地区的立法协作已进入人大与政府双线并行阶段,但通过行政首长推动的惯性仍然十分明显。此外,无论是地方人大就彼此合作形成的区域规划,还是政府通常采用的行政契約,都缺少直接的行政程序法予以规制。人大与政府联席会议尽管具有明确的议事规则,但因这些规则是隶属人大或政府之间的内部契约,缺乏实施中的法律强制性。


三、推进区域协同立法的基本思路


针对区域协同立法存在的问题,直接修改或通过法律解释完善《立法法》界定协同立法主体,并明确其权利义务无疑是最简单有效的方式,但在当下还只是一种愿景。立足现行立法体制,进行协同立法模式与机制创新才是正途。结合区域协同立法的过程及主要任务,应从以下三方面着力。


(一)在人大与政府关系方面坚持人大主导立法


化解主体不确定难题的关键是协调好协同立法中人大与政府间的关系。很长一段时间,区域性公共政策、行政协议和政府契约都是处理跨区域发展纠纷的重要实践。但同时我们也必须看到,受制于区域发展中的产业同质化现象,行政壁垒和地方保护主义日益严重。区域内不同行政主体间的积极“协同”,越来越走向彼此间的消极“妥协”。而在同一行政区划内,行政部门也打着“促进区域经济发展”的旗号,行行政干预之实。利用人大立法的保守性,在先行先试过程中,将部门和地方利益以政府规章的形式加以掩盖。在这种情况下,如何规范和强化区域协作过程中的人大及其常委会立法,积极发挥其立法主导功能,就成为现实选择。


在区域协同立法过程中,人大主导立法的优势体现在三方面:第一,人大立法是政府立法的基础。从《立法法》所规定立法事项看,地方人大主要进行自主性及创制性立法,地方政府则主要进行解释性或执行性立法。第二,人大主导立法可有效解决政府协议中的利益干预问题。该优势主要针对行政恣意行为,典型的如以行政命令替代区域行政协议、以人情关系主导区域行政协调等。第三,人大立法是政府活动的归宿。区域协同立法中,人大编制立法规划是重要方面。但是从具体立法实践来看,无论依靠地方人大代表联名提出议案,还是依靠人大代表列席党委会会议、参与立法听证和立法征求意见,均具有相当难度,更多的立法案还是通过政府各部门统一反映,由本级政府向人大常委会提出〔13〕。或者就亟待解决事项先制定行政规章“先行先试”,待时机成熟后,再以地方性法规的形式予以确定。从此程序来看,人大立法相对于政府立法更具有直接性。


區域协同立法中的人大主导并不等同于人大独断行使立法权,行政主体间的有效协同立法同样是重要部分。一方面,面对基础设施大连接、市场流通大融合、各类要素大流动、生态圈联系更紧密的一体化发展趋势,如何处理好传统型行政区划与开放型市场经济之间的关系,克服行政区划对跨区域经济融合发展带来的阻隔,已成为京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域内各省治理体制改革面临的重大挑战。另一方面,从《立法法》来看,地方人大和政府也都是合法的立法主体。人大主导立法并不意味着必须由人大起草立法而将政府立法排除在外。事实上,由在多方面具有天然优势的政府起草立法,是符合社会发展实际需求的。人大在区域协同立法中发挥主导作用,应主要体现在充分运用立法审议权,允许在充分考量各群体利益的基础上,代表最大多数人的利益进行抉择,发现并剔除部门利益。


(二)在中央与地方关系方面探索示范区委托立法


完善区域协同立法还体现在对中央与地方之间关系的处理,其理由如下:第一,我国并不存在中央和地方之外的第三种立法模式。面对协同立法新样态,设立专门的区域立法机构或许是最有效的选择。但是在当前立法体制下,该做法不仅同单一制的国家结构、人民代表大会制度以及我国立法体制等存在制度性“排异”,而且也面临重大的变革成本和运行成本〔14〕。第二,实行中央统一立法亦不可取。在区域协同立法问题上,一直存在对中央立法的强烈呼吁,但对此我们也须审慎。这不仅因为,区域协同立法的主要目的是解决区域发展问题,现实中各区域都有不同的发展目标;更重要的是,在协同过程中,若一出现难题就诉求中央层面的统一立法,这与区域发展理念相悖。第三,将区域立法权完全下放地方也存在顾虑。当下,各地人大和政府都在努力构建相应立法体制机制,但是这些平等主体间制定的、缺乏统一标准且不具有强制力的机制在操作中很容易流于形式。当各主体间没有共同遵守的强制性规范时,协同立法中最重要的“协商”环节必将因缺乏可操作性而大打折扣。


因此,在区域协同立法问题上,中央与地方相结合的授权立法就成为必然选择,并通过地方委托方式来具体实施。即由区域内各省级人大在各自行政区划内选择特定市或区,授予该地方政府以独立的立法权。当下立法实践也确是如此,其中最具代表性的就是青嘉吴一体化示范区。根据长江三角洲区域一体化发展国家战略,上海市选择青浦区、浙江省选择嘉善县、江苏省选择苏州市吴中区作为先行启动区。通过先行先试,进而拓展到整个长三角地区。具体操作中,《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》即授权示范区执委会行使省级项目管理权限,按照两省一市政府有关规定统一管理跨区域项目;而且,在示范区内,两省一市地方性法规的规定,凡与国务院《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》不一致,需要调整实施的,由两省一市人大常委会分别依法作出决定。从现实运行看,示范区委托立法方式不仅有效结合了中央与地方行动,在中央统一体制下调动地方的积极主动性;而且还有效结合了人大与政府职权,既满足了协同立法中的人大主导要求,又能充分发挥政府在地方立法中的优势。


(三)在政府与市场关系方面积极发挥市场的导向作用


受“建构型”和“自发型”法律规范供给模式影响,我国立法也呈现出中央统一型和地方创新型两种模式,二者区别在于,立法活动原动力是政府主导还是市场主导。通常,国家“建构型”路径以特定时期的发展战略和宏观政策为促生机制,主要体现在全国人大常委会或国务院针对某一区域发展问题制定法律法规,强调中央的整齐划一;相比之下,地方“自发型”路径则是在资源自然流动中引入地方特色和平等协商精神,主要表现为各区域针对自身发展问题在交通、环境、人才引进、产业调整等方面进行的规范性文件制定或修改,强调市场的导向作用。从我国区域协调发展中两类法律规范的制定和运行来看,前者多在东北老工业基地振兴以及京津冀的协同发展中采用,其优势是借助中央立法的高度统一和强制性,快速提供规范化的依据;长三角、珠三角由于区域间主体存在相似的发展水平和城市功能,则更倾向于一种“自发型”协同立法路径,注重区域内各市场主体的现实需求。


区域协同发展强调打破地域性垄断,进行全方位、多角度的合作与融入,使资源要素在更大范围内流动和再配置。此时,政府重点做好的是简政放权、放管结合、优化服务,激发市场活力和竞争力,努力推进市场的法治化,这也正是法治政府建设的核心内容。体现到协同立法中,就是重视区域内市场主体的合理需求,将其纳入需要各主体协同制定或修改的法律范畴。过去很长时间,受“区域发展的第一要务就是发展经济”的理念和“大政府、小社会”的影响,区域协同立法事项都是由政府绝对统筹。不容否认,这种行政化方式因其高效性会取得短暂实效,但与之而生的问题是,市场和其他社会组织的地位与作用被严重弱化。在市场导向的作用下,各类社会组织、市场主体等都能有效整合利益达成一致意见并使之制度化,形成社会公众所认可的法律制度〔15〕85。这种权力机关与区域内各主体的共建共治共享,才是地方治理的有效路径。


四、区域协同立法应确立的原则及其保障机制


無论是从立法活动还是区域发展角度看,区域协同立法都是一种新生事物,其有效运行离不开特定的操作原则及保障实施机制。前者提供基本活动准则,保证协同立法的现实性开展;后者提供具体活动依据,有效调整和平衡不同主体间的利益冲突。


(一)确立区域协同立法的利益导向原则


有关协同立法的基本原则,中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出,区域协调发展要坚持市场主导与政府引导相结合、坚持中央统筹与地方负责相结合、坚持区别对待与公平竞争相结合、坚持继承完善与改革创新相结合、坚持目标导向与问题导向相结合。除此之外,也有学者从宏观的党的领导、法制统一、可持续发展,以及微观的先同后异、先急后缓、先近后远等方面归纳〔16〕33-37。如上原则对区域协同立法活动具有指导意义,但从实践来看却有些抽象。在涉及多主体的立法活动中,直面冲突的利益衡平或许对指引协同实践意义更大〔17〕10-11。其中的原则主要有:


第一,利益博弈原则。区域协同立法是一个不同利益的博弈过程,只有准确了解不同利益主体在博弈过程中可能出现的利益组合及其可能获得的最大利益,才可能比较准确地预测协同立法走向〔18〕。不同区域立法主体的合作,并非严格要求我们在每一立法事项上都达成一致意见,而是在某些关键问题上达成共识,在非零和博弈中将协同立法逐渐推进。


第二,利益位阶原则。此位阶原则可归纳为,首先,国家利益优先考虑,避免因过于强调区域的特殊性而出现“诸侯分割”局面;其次,以区域内各省市的利益为基础,对该利益的充分尊重与承认是谋求下一步合作的重要前提;最后,以实现区域共同利益为目的,一方面通过立法保障各生产要素在区域市场内自由流动和优化配置,另一方面尽可能减少各省市之间地方性法规的不协调以及与国家法律规范的冲突。


第三,立法保留与开放原则。立法保留是对不适合本地发展之文本内容的保留,其目的是保障和实现相对的区域公平。该原则主要针对各区域主体因经济、政治等地位不平等带来的协同立法难题,目的是规避发展靠前或国家支持发展的地方较少考虑甚至牺牲其他弱势方利益之现状。立法开放是指区域外某省市认为自身利益与区域利益较为接近而自愿认可该区域立法在本地适用时,亦同意其参与其中。


(二)构建完善的区域协同立法保障机制


区域协同立法的有效运行除了要有特定的协同模式与机制外,还必须有完善的保障实施机制,其主要目的是扫清政策、利益、制度等外在因素给协同立法带来的客观障碍。结合协同立法的运行过程,这些保障实施机制主要如下:


第一,信息共享机制。该信息共享兼具协同立法机制及立法保障机制双重特性。在协同立法中,不同区域之间能否有效进行信息共享非常必要,这尤其体现在协同立法准备阶段。针对协同立法过程中不同区域间的法规冲突问题,建立区域性法律信息发布网站,运用信息关联技术进行网络功能的扩容和优化。在此阶段,凭借有效的信息共享,人大及常委会、政府及各工作部门等立法主体完全可将各自的准备情形、立法资料,以及立法规划与年度立法计划等,向其他立法主体公开共享,通过文本的协商沟通与交流,探索联合立法模式,提升协同效率。目前,该信息共享机制在京津冀及长三角协同立法中都取得重要推进,如长三角早已将长三角政务服务“一网通办”和长三角人大网作为重要信息沟通平台。


第二,利益补偿机制。协同立法的一个重要理念就是进行利益平衡,而欲实现该平衡,对损害方进行利益补偿必然成为一项重要的可操作机制。该利益补偿机制主要适用于在区域内统一立法文件的基础上,各省市结合自身情况制定细化的地方性法规或规章的情形,其目的是化解协同立法中因同质化引发的区域冲突和不正当竞争。现实中,利益补偿机制通过构建明确完善的补偿内容、补偿方式、补偿来源及实施机构,补偿利益让出方以求重要利益平衡,这也是推进区域立法结果被区域整体接受的手段。具体操作上,该利益补偿可概括为三种情形:一是对能够进行准确预判的利益,作出明确规定;二是对难以作较准确预判的利益,设定平衡机制,或者由专门的实施主体按一定规则决定;三是对难以作较准确预判的利益,设定平衡指标,如按各方的投入比、受损比、人口数和经济发展状况等分配。


第三,法规清理机制。该机制存在于法的完善过程中,是立法完成阶段的重要内容,目的是形成完备有效的协同立法规范体系。借助公平竞争审查契机,区域内各省市应该对规范性文件进行清理,对未清理文件进行审查,修订阻碍、限制市场公平竞争的地方性规范。区别于某一行政区划对一般性法规或规章的清理,区域协同立法中的法规清理所针对的对象不只局限于同一行政区划内的法律规范,更重要的还包括阻碍区域协调发展的区域间立法。由于这些立法均是以本区域利益为导向,它们之间出现冲突在所难免。该法规清理机制正是针对这类具体冲突所展开,重在确定区域内立法冲突清理的具体规则和标准,同时规范清理的程序。通过这种法规清理,就能时刻保持对协同立法效果的动态跟踪。


第四,司法助推机制。该机制以发挥司法的社会功能为理据,主要表现为化解特定社会纠纷时,司法先行于立法。区域协同立法中司法的助推作用主要通过如下三方面实现:一是通过区域内各地方的司法协同推进立法协同。如京津冀、长三角的法院、检察院系统均通过联席会议机制,共同研究解决疑难案件的法律适用问题,以统一裁判尺度,实现平衡救济。二是发挥指导性案例的宣示和指引作用。在我国最高人民法院所公布的典型案例越来越对社会治理起到实质性指引,司法机关要积极受理涉及区域协调发展的案件,在推荐、遴选和编纂指导性案例时,向适用区域立法的案例适当倾斜。三是发挥司法解释对立法的补充作用。面对社会转型期的特定纠纷,“解释先行、立法随后”已成为典型的修法惯例。当面对协同发展区域暂不具有或难以制定专门立法规范情形时,通过解释已有规范,对其具体适用进行细化和补充,就不失为推进区域协同立法的重要路径。


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文章来源:本文转自理论探索 2022年3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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